Das Dilemma der kommunalen Verwaltung in Klein- und Kleinstgemeinden

von Jochl Grießer
25.04.2019


Dass Kooperation oft der einzig gangbare Weg ist, um kommunale Aufgaben gut und finanzierbar zu bewältigen, ist ja seit vielen Jahrzehnten nichts Neues mehr. In der Tiroler Gemeindeordnung ist das Institut des Gemeindeverbands verankert, der als rechtliche Basis für Kooperationen mannigfaltiger Art, insbesondere zur Sicherstellung sozialer und technischer Infrastruktur, dient. 

Der Bereich der kommunalen Verwaltung im engeren Sinn führte diesbezüglich in Tirol eher ein Schattendasein, sieht man einmal von den vielen Standesamtsverbänden ab, die sehr starke Verbreitung gefunden haben. In den letzten Jahren hat aber auch das Thema der Verwaltungskooperationen an Relevanz gewonnen, und das ist angesichts des enormen Leidensdrucks in vielen Klein- und Kleinstgemeinden keine Überraschung.

Stellen wir uns eine alltägliche Situation in der fiktiven Gemeinde Kleinboden mit 1300 Einwohnern bei zwei Vollzeitmitarbeiterinnen und -mitarbeitern in der Gemeindeverwaltung vor. Der Gemeindekassier ist gerade auf Urlaub, der Bürgermeister hat eine Verpflichtung außer Haus, den Dienst im Gemeindeamt versieht einzig und allein die Amtsleiterin, die an und für sich dringend ein bevorstehendes Volksbegehren vorbereiten und einen Baubescheid fertigstellen sollte. Laufender Parteienverkehr, die Ausgabe von Müllsäcken, Telefondienst und eine generell überbordende Bürokratie nehmen der armen Amtsleiterin aber jegliche Luft, sich konzentriert ihren Hauptaufgaben widmen zu können. Davon, sich zwischendurch mit neuen Verwaltungsvorschriften oder geänderten Gesetzesmaterien in ausreichender Tiefe befassen zu können, kann die Amtsleiterin nur träumen und hoffen, dass nichts schiefgeht.

Dem Autor dieses Blogs ist dieses Dilemma in seiner Tätigkeit als Unternehmensberater, der sich u. a. auf die Organisationsentwicklung im kommunalen Bereich spezialisiert hat, immer wieder begegnet. So sehr die intensive Bürgernähe in kleinen Gemeinden als hohes Gut zu schätzen ist, eine rechtskonforme und verlässliche Verwaltung kann unter den oben beschriebenen Voraussetzungen nur mit großen Abstrichen gewährleistet werden. Zwei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter müssen inhaltlich die gleichen Aufgaben bewältigen wie beispielsweise sechs Kolleginnen und Kollegen der, ebenfalls fiktiven, Gemeinde Großfeld mit 3000 Einwohnern. Bei letzterer verteilen sich aber die Aufgaben auf viel mehr Köpfe, sie können sich spezialisieren, und es gibt Vertretungsregelungen. Ein Bürgerschalter fängt einen Großteil des Parteienverkehrs ab und sorgt dafür, dass sich die anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit der notwendigen Konzentration ihren Aufgaben widmen können. Wenn dagegen der Kassenverwalter von Kleinboden aus dem Urlaub zurückkommt, wartet neben dem Tagesgeschäft ein riesiger Berg unerledigter Arbeit auf ihn.

Die naheliegendste Lösung dieses Dilemmas ist die Kooperation von Gemeindeverwaltungen in Teilbereichen. Als rechtliche Basis dazu wurde im Jahr 2015 in der Tiroler Gemeindeordnung die Möglichkeit der „Verwaltungsgemeinschaft“ (TGO 2001, §142 a) geschaffen, womit Gemeinden auf sehr einfache und unbürokratische Art rechtlich in die Lage versetzt wurden, in Teilbereichen ihrer Verwaltung zu kooperieren. In mehreren Fällen wurde diese Möglichkeit bereits zur Zusammenlegung von Bauämtern genutzt. Dieser Bereich der Verwaltung bietet sich besonders zur Kooperation an, geht es doch gerade im Bau- und Raumordnungswesen um sehr komplexes Know How, das in kleineren Gemeinden realistischerweise kaum in ausreichender Qualität vorzuhalten ist. Die Bürgerinnen und Bürger wiederum haben kein großes Problem, ein Bauverfahren in der Nachbargemeinde abzuwickeln, da es sich dabei ja um einen Behördengang handelt, der nicht gerade alltäglich vorkommt. Eine Handvoll solcher Bauämterkooperationen sind bereits aktiv, und die ersten Erfahrungen sind als sehr positiv zu bewerten.

Vor wenigen Wochen wurde auch bereits eine Verwaltungsgemeinschaft eingerichtet, in der drei Gemeinden auf mehreren Ebenen zusammenarbeiten: Ein zentral organisiertes Rechnungswesen (bei formeller Aufrechterhaltung der drei getrennten Rechenwerke), ein gemeinsames Bürgerservice und die zusammengeführte Personalverwaltung sollen dazu führen, dass die oben geschilderten Probleme in den gegenständlichen drei Kooperationsgemeinden zumindest deutlich minimiert werden.

Die im §142 a der TGO 2001 normierte Verwaltungsgemeinschaft hat den Vorteil, dass sie in die Autonomie der beteiligten Gemeinden in keiner Weise eingreift. Beispielsweise kann ein Baubescheid nur vom Bürgermeister der zuständigen Gemeinde rechtskräftig unterzeichnet werden. Das gesamte Verfahren auf der Verwaltungsebene wird jedoch von einem gemeinsamen Bauamt abgewickelt, das in einer der beteiligten Gemeinden eingerichtet ist. Die Verwaltungsgemeinschaft hat aber keine Rechtspersönlichkeit, kann also nicht Trägerin von Rechten und Pflichten sein, diese verbleiben bei der jeweils zuständigen Gemeinde. Somit kann die Verwaltungsgemeinschaft auch kein eigenes Personal einstellen, alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bleiben in einem Dienstverhältnis mit der eigenen Gemeinde. Damit sie aber auch für eine andere der beteiligten Gemeinden legal tätig sein können, gibt es die „Dienstzuweisung“, die im §18 a des Gemeinde-Vertragsbedienstetengesetzes 2012 geregelt ist. Moderne IT-Möglichkeiten wie der Elektronische Akt, die Digitale Signatur oder die Duale Zustellung erleichtern Verwaltungskooperationen in signifikantem Ausmaß.

Nach Auffassung des Autors dieses Blogs eignet sich die im §142 a der Tiroler Gemeindeordnung normierte Verwaltungsgemeinschaft sehr gut für Kooperationen, die hinsichtlich der Zahl der beteiligten Gemeinden sowie des Umfangs der involvierten Verwaltungsbereiche noch gut überschaubar sind. Ansonsten führt der Mangel einer eigenen Rechtspersönlichkeit und die damit verbundenen, immer komplexer werdenden Dienstzuweisungen dazu, dass diese Struktur kaum noch sinnvoll steuerbar und kontrollierbar ist. Außerdem sind für den Fall von Kostenausgleichszahlungen zwischen den beteiligten Gemeinden allfällige umsatzsteuerrechtliche Folgen noch nicht abschließend geklärt. Die Lösung dieser Probleme liegt in der Gründung eines Gemeindeverbands nach §129 TGO 2001. Dies jedoch um den Preis, dass ein Gemeindeverband mit einem sehr hohen internen Administrationsaufwand verbunden ist.

Aus den bisherigen Erfahrungen gibt es vier wesentliche Erfolgsfaktoren, die zur Bildung einer effizienten Verwaltungsgemeinschaft führen. Erstens braucht es einen breit angelegten Entwicklungsprozess, in den die politischen Verantwortungsträger aller Lager, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie die Bevölkerung eng eingebunden werden. Zweitens sind Geduld und Ressourcen gefragt. Der Prozess darf nicht übers Knie gebrochen werden, er dauert je nach Komplexität der Kooperation 6 bis 15 Monate und benötigt für externe Begleitung und Expertise auch entsprechende finanzielle Mittel. Drittens ist es sehr wichtig, dass die beteiligten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister auch nach außen klar und geeint hinter den Kooperationszielen stehen. Viertens darf nicht verschwiegen oder verniedlicht werden, dass die Kooperation in aller Regel keinesfalls zu einer Kostenreduktion führen wird, sondern sich die Vorteile vielmehr in einem deutlich verbesserten Bürgerservice, in mehr Rechtssicherheit und schlussendlich in einer spürbaren Verbesserung der Arbeitsplatzqualität für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter niederschlagen werden.

Wenn man das Thema der Verwaltungskooperationen abschließend bewerten will, darf die Möglichkeit der Gemeindezusammenlegungen nicht ausgeklammert werden. Wie bereits erwähnt, hat sowohl die Konstruktion der Verwaltungsgemeinschaften als auch der Gemeindeverbände Nachteile, die bei einer Gemeindezusammenlegung („Gemeindefusion“) entfallen würden. Der Verfasser dieses Blogs ist der Auffassung, dass sich manche Konstellationen aufgrund ihrer Komplexität schlussendlich nur mit einer Zusammenlegung, allenfalls in der Folge einer mehrjährigen vertrauensbildenden Kooperation, vernünftig regeln lassen. Politisch ist dies jedoch eine weit höhere Liga als eine Kooperation. Bei der Fusion geht es um so schwierige und emotionale Themen wie den Verzicht auf politischen Machteinfluss, bei zwei fusionierenden Gemeinden verliert jedenfalls ein Bürgermeister seinen Job, und viele Gemeinderätinnen und Gemeinderäte finden sich im neugewählten Parlament nicht wieder. Über das Vermögen der kleineren Gemeinde verfügt künftig de facto die größere, Schulden kommen in einen Topf und werden vergemeinschaftet.

In diesem Thema steckt sehr viel Zündstoff. Das Land Tirol und der Tiroler Gemeindeverband haben jedenfalls gut daran getan, sich auf diesem Feld mit großer Behutsamkeit zu bewegen. Anreize sind grundsätzlich besser als die Brechstange, in der Steiermark mussten diesbezüglich bittere politische Lehren gezogen werden. Aber jede noch so unwirtschaftliche und ineffiziente Struktur bis zum St.-Nimmerleins-Tag aus Mitteln des Gemeindeausgleichsfonds durchzufüttern, kann, genauso wie die Beschneidung der Gemeindekompetenzen, auch nicht der Weisheit letzter Schluss sein.



Informationen zu Jochl Grießer

Mag. (FH) Jochl Grießer (Jahrgang 1948) war von 1986 bis 2004 Bürgermeister der Gemeinde Oetz im Ötztal und ist seither als Unternehmensberater für öffentliche Institutionen, insbesondere im kommunalen und regionalen Bereich, tätig. Seit 1. April 2019 ist der Autor dieses Blogs im Ruhestand und hat seinen Beratungsbetrieb an die GemNova Dienstleistungs GmbH übertragen.

jochl@griesser-consulting.com


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