Direkte Demokratie und Bürgerbeteiligung in der Europaregion – Ausgewählte Aspekte

von Maria Bertel, Teresa Sanader und Christoph Schramek

Bislang gibt es keine rechtliche Grundlage, aufgrund derer grenzüberschreitende Plebiszite möglich sind. Denkbar sind lediglich „parallelisierte“ Formen. Neben Plebisziten gibt es jedoch weitere Beteiligungsmöglichkeiten, bei denen sich die Frage der Parallelisierung nicht stellt. Im Folgenden sollen daher eine dieser letzteren Beteiligungsmöglichkeiten – nämlich der Anspruch auf Information bzw. Auskunft – und im Anschluss daran einige Plebiszite (insbesondere die Bindungswirkung und als Spezialfall die Volksbefragung) beispielhaft untersucht werden.

 

Informationsrechte

Der Zugang zu Information ist nicht nur Voraussetzung für eine funktionierende Demokratie, sondern auch für eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung. Denn nur wenn man über staatliche Vorgänge, Tatsachen, etc. (im Folgenden: Informationen) Kenntnis hat, kann man effektiv mitgestalten und mitentscheiden.

Der Informationszugang kann auf zwei Arten hergestellt werden: Einerseits über eine Veröffentlichungspflicht, die staatliche Stellen trifft und aufgrund derer den Bürgerinnen und Bürgern weitgehend barrierefrei Zugang zu Informationen möglich ist. Eine solche Pflicht besteht zumindest in manchen Bereichen sowohl in Tirol (z.B. nach dem Umweltinformationsgesetz), als auch in Südtirol und im Trentino. Die zweite Möglichkeit sind spezifische Informationsrechte, wo den Bürgerinnen und Bürgern auf Anfrage Auskunft zu gewähren ist. Hierbei kommt es insbesondere darauf an, ob den Bürgerinnen und Bürgern die zwangsweise Durchsetzung des Anspruchs bei Untätigkeit der Behörden oder bei einer negativen Entscheidung möglich ist. Auch dies ist – zumindest in bestimmten Bereichen – in Südtirol, im Trentino und in Tirol verwirklicht.

Zu beachten gilt es freilich, dass nicht alle Informationen – sei es generell oder auf Anfrage - zugänglich sind, sondern manche auch geheim gehalten werden dürfen (z.B. wenn es um Beratungs- oder Betriebsgeheimnisse geht).

Die größten Herausforderungen an die Euroregion und der Geltendmachung der Informationsrechte stellen sich im sprachlichen Bereich. Dies betrifft nicht nur das Vermögen, die bereitgestellte Information zu lesen und zu verstehen, sondern auch die Kommunikation mit den Behörden.

Mit Spannung erwartet werden kann in Tirol (bzw. Österreich) auch der neue Art 22a B-VG, der ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf Information verankern wird.

Insgesamt betrachtet ist der Informationszugang also schon weitgehend ein euroregionaler: Der Informationszugang ist nämlich - für die Bereiche, in denen er gewährleistet ist - weitestgehend für österreichische Bürger in Italien und umgekehrt für italienische Bürger in Österreich möglich.

 

Euroregional „parallelisierte“ Plebiszite und ihre Bindungswirkungen

In der Europaregion wäre es möglich, in grenzüberschreitenden Angelegenheiten jeweils in Tirol, der autonomen Provinz Südtirol und der autonomen Provinz Trient Plebiszite parallel abzuhalten, um im Ergebnis den Willen aller Bürger der Europaregion zu ermitteln. Ob ein derartiges euroregional „parallelisiertes“ Plebiszit letzten Endes umgesetzt wird, hängt entscheidend von der Bindungswirkung des jeweils im Land bzw. der autonomen Provinz eingesetzten direktdemokratischen Instruments ab.

Die drei klassischen Plebiszitformen Volksabstimmung, Volksbegehren sowie Volksbefragung sind in den drei Teilregionen der Europaregion auf Landesebene vorhanden und mit der für das jeweilige Instrument typischen Bindungswirkung ausgestattet. Allerdings ergeben sich im Detail landesspezifische Abweichungen, die bei der Durchführung eines euroregional parallelisierten Plebiszits zu beachten wären.

Eine „parallelisiert“ abgehaltene Volksabstimmung hätte europaregionsweit nur dann ein bindendes Ergebnis zur Folge, wenn man in jeder Teilregion die vorgeschriebene Mindeststimmbeteiligung erreichen würde. So hätte man in Südtirol bei einer Teilnahme von 40 Prozent der Abstimmungsberechtigten bereits ein für den Landesgesetzgeber verbindliches Ergebnis vorliegen. In Tirol und im Trentino würde man damit die erforderliche Marke von mehr als 50 Prozent nicht erreichen und die Volksabstimmung wäre – unabhängig vom Wahlergebnis – für den Gesetzgeber nicht bindend. Des Weiteren ist hervorzuheben, dass eine Volksabstimmung in Tirol über einen Gesetzesbeschluss abgehalten wird (Vetoreferendum), während in Südtirol und im Trentino über ein bereits fertiges Landesgesetz abgestimmt wird. Ein Instrument, das im Ergebnis zu einer Volksgesetzgebung führt, wie die gesetzeseinführenden Volksabstimmung in Südtirol und im Trentino, ist in Tirol überhaupt nicht vorgesehen. Insgesamt scheint sich die Volksabstimmung auf Grund der großen Unterschiede zwischen den einzelnen Teilregionen wenig für ein „parallelisiertes“ Plebiszit zu eignen.

Die Folgen, die ein Volksbegehren nach sich zieht, sind in den drei Teilregionen in unterschiedlichem Ausmaß festgelegt. Als Gemeinsamkeit ist hervorzuheben, dass zumindest immer eine Verpflichtung besteht, das Begehren dem Landtag vorzulegen. In Südtirol und im Trentino sehen die einschlägigen Bestimmungen ein weitergehendes „behandelndes“ Verfahren im Landtag sowie zeitliche Grenzen, innerhalb derer die nähere Behandlung zu erfolgen hat, vor. Im Vergleich dazu legt die Tiroler Rechtslage keine weiteren, über die Vorlageverpflichtung hinausgehenden bindenden Wirkungen fest. Letzten Endes gibt es hier wie dort jedenfalls keine Verpflichtung, das Begehren inhaltlich umzusetzen. Eine einzige Ausnahmeregelung sticht im Trentino hervor: Wird der jeweilige Gesetzesvorschlag innerhalb von 24 Monaten vom Landtag nicht geprüft, ist verpflichtend eine gesetzeseinführende Volksabstimmung abzuhalten. Bei einem positiven Ausgang dieses Referendums wäre das Begehren für den Landtag verbindlich umzusetzen.

Die Volksbefragung eignet sich vermutlich am besten für ein euroregional „parallelisiertes“ Plebiszit. Da sie eine Meinungskundgabe des Volkes darstellt und insofern bloß konsultativen Charakter besitzt, kommt ihr keinerlei rechtliche Bindungswirkung zu, weshalb sie als „schwächste“ Beteiligungsform mit „lediglich“ politischer Bindungswirkung angesehen wird. Dementsprechend sind die rechtlichen Folgen dieses Instruments in Tirol und im Trentino überhaupt nicht festgelegt. In Südtirol zieht das Ergebnis immerhin eine Abstimmung im Landtag nach sich. Auf Grund dieser – im Vergleich zu den anderen beiden Plebiszitformen – sehr unbestimmten bzw geringen Folgen sowie der kaum vorhandenen Bindung wäre dies wohl die unkomplizierteste Form eines parallel abgehaltenen Plebiszits.

 

Die euroregionale „parallelisierte“ Volksbefragung

Bei einer euroregionalen „parallelisierten“ Volksbefragung handelt es sich nicht um eine einzige gemeinsame Volksbefragung, sondern um drei gesondert abgehaltene kombinierte Landesvolksbefragungen in Tirol, Südtirol und dem Trentino. Diese werden nach den jeweiligen landesgesetzlichen Regelungen parallel am selben Tag zum selben Thema, das für alle drei Einheiten der Europaregion von Interesse ist, durchgeführt. Die Volksbefragungen müssten sich jedoch innerhalb der verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen bewegen: Die stark zentralistisch zugunsten des Bundes ausgeprägte Kompetenzverteilung des österreichischen Bundesverfassungsrechts schränkt die Themenbereiche für das Land Tirol bereits bedeutend ein; die Themenstellung muss ferner innerhalb der Befugnisse der autonomen Provinzen liegen und darf der österreichischen Bundesverfassung bzw der italienischen Verfassung sowie den Themenverboten der landesgesetzlichen Regelungen nicht widersprechen.

Ein Modell für die kombinierte Version der drei Volksbefragungen könnte etwa folgendermaßen aussehen:

Vorbereitung: Treffen im Zuge des zwei-jährlich tagenden Dreier-Landtags. Dieser könnte durch eine Entschließung die drei Landtag unverbindlich anhalten, die drei Volksbefragungen zu einem bestimmten Thema am selben Tag durchzuführen.

Initiativrecht: In allen drei Einheiten der Europaregion steht dem Landtag das Initiativrecht für eine Landesvolksbefragung zu (vgl Art 60 Abs 2 Tiroler Landesordnung; Art 16 Abs 1 Südtiroler Landesgesetz vom 18. November 2005, Nr 11; Art 17 Abs 1 Trentiner Legge sui referendum provinciali, Legge provinciale 5 marzo 2003, n 3).

Wahltag: letzte zwei Sonntag im April (Tirol gibt den Sonntag vor: § 28 Abs 2 Tiroler Landesgesetz [Tir VVVG] analog für die Volksbefragung; Art 22 Abs 1 Trentiner Landesgesetz: Sonntag zwischen 1. März und 30. April; Art 16 Abs 2 iVm Art 12 Abs 1 Südtiroler Landesgesetz: Sonntag zwischen 15. April und 15. Juni);

Mögliche Themen: finanzielle Förderungen des Landes Tirol bzw der autonomen Provinzen (Privatwirtschaftsverwaltung und daher keine Kompetenzgrenzen zu beachten) – Projekte wie Schüleraustauschprogramme, Sprachprogramme, gemeinsame Sportveranstaltungen, etc; weitere Themen: grenzüberschreitende Naturparkprojekte, grenzüberschreitende Schigebiete, gemeinsame Hymne für die Europaregion;

Fragestellung: identische Fragestellung in den drei Einheiten, Sprachfassung je nach landesgesetzlichen Vorgaben (Deutsch, Italienisch, Ladinisch); Antwortmöglichkeiten „ja“ und „nein“;

 

Fazit

Schon aktuell existieren, wenn auch in kleinem Ausmaß, Beteiligungsmöglichkeiten für die Bevölkerung der Europaregion (z.B. in beschränktem Umfang der Informationszugang). Der Beitrag hat gezeigt, dass es denkbar ist, noch weiter zu gehen und „parallelisierte“ Plebiszite abzuhalten. Dies könnte die drei Teilregionen der Europaregion noch enger zusammenwachsen lassen.



Informationen zu Maria Bertel, Teresa Sanader und Christoph Schramek

Univ.-Ass. Dr. Maria Bertel, Bakk.phil., Univ.-Ass. Mag. Teresa Sander, MSc, BA und Univ.-Ass. Mag. Christoph Schramek sind am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre an der Universität Innsbruck tätig.




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