Föderalismus und EU-(Des-)-Integration

von Annegret Eppler
21.11.2016


Aus der vergleichenden Föderalismusforschung ist seit langem bekannt, dass sich das Verhältnis der politischen Ebenen – etwa Bund und Länder – zueinander in ständiger Dynamik befindet, Zentralisierungs- und Dezentralisierungstrends bzw. zentrifugale und zentripetale Kräfte sich die Waage halten und der Balancepunkt zwischen Einheit und Vielfalt immer wieder aufs Neue gefunden werden muss.

In der EU, die oft als „quasi-föderal“ bezeichnet wird, war die jahrzehntelange Integrationsdynamik zwar immer wieder durch Stagnationen und das Scheitern anvisierter Vorhaben gekennzeichnet. Die Möglichkeit einer teilweisen Umkehr der Dynamik erscheint jedoch erst in den letzten Jahren möglich. Mit dem „Brexit-Referendum“ Großbritanniens ist eine Abkehr vom selbst gesetzten Ziel der „immer engeren Union der Völker Europas“ (Art. 1 Abs. 2 EUV) verbunden.

Dabei darf nicht übersehen werden, dass zeitgleich beachtliche integrative Schritte stattfinden: Während Großbritannien den Austritt vorbereitet, finden Beitrittsverhandlungen mit fünf Staaten statt (Albanien, Mazedonien, Montenegro, Serbien, Türkei). Während im Zuge der so genannten „Eurokrise“ makroökonomische Disparitäten zwischen den europäischen Volkswirtschaften wuchsen und immer wieder das Ausscheiden von verschuldeten Staaten, insbesondere Griechenlands, aus der „Eurozone“ im Raum stand, sind seit 2008 sechs Staaten der Eurozone beigetreten (Malta und Zypern (2008), Slowakei (2009), Estland (2011), Lettland (2014) und Litauen (2015)). Während die niederländische Regierung in ihrer „Subsidiarity Review“ das Überdenken der europäischen Legislativkompetenzordnung und die Nichtwahrnehmung geteilter Kompetenzen durch die EU fordert, schreitet die institutionelle Integration durch „institutional engineering“, aber auch durch neue Institutionen und Instrumente, die im Rahmen der Eurorettung geschaffen wurden, voran. Und die EU-skeptischen Parteien stellen paradoxerweise trotz ihres Ziels einer Rückbesinnung auf den Nationalstaat doch ein grenzüberschreitendes Phänomen dar, mehr noch, man könnte fast den Eindruck gewinnen, dass erst die kontroverse Diskussion über europäische Themen einen Ansatz zu einer europaweiten Öffentlichkeit geschaffen hat. Derzeit finden also in territorialer, wirtschaftlicher, institutioneller und gesellschaftlicher Hinsicht integrative und desintegrative Dynamiken statt.

In der Föderalismusforschung werden die Ergebnisse von Zentralisierungs- und Dezentralisierungsdynamiken über Indizes gemessen. Auch in der Europaforschung existieren Indizes zur Messung und Einordnung der Ergebnisse von Integrationsschritten. Leon N. Lindberg hat bereits im Jahr 1971 zehn Indikatoren zur Messung der Ergebnisse von Integrationsschritten aufgestellt und dabei angenommen, dass er mit denselben Indikatoren auch die Ergebnisse desintegrativer Schritte messen könne. Mehr noch, er vermutete, dass sich die Werte einzelner Indikatoren zeitgleich in unterschiedliche Richtungen entwickeln können.

Lindberg stellt insofern eine Ausnahme dar, als die Theorien der europäischen Integration sich naturgemäß auf die Erklärung von Integrationsschritten konzentriert haben und nur wenige von ihnen in der Lage sind, desintegrative Tendenzen einzubeziehen oder gar zu erklären. Die Europaforschung steht vor der Aufgabe, Ursachenforschung für desintegrative Phänomene zu betreiben. Dabei könnte lohnend sein, „Föderalismustheorien“, die Dynamiken in nationalen Mehrebenensystemen erklären wollen, auf die „quasi-föderale“ EU zu übertragen, um festzustellen, ob sie Erklärungen für desintegrative Trends bieten können.

„Föderalismustheorien“ gehen dabei oft von einer gegenseitigen Beeinflussung verschiedener Dimensionen eines föderalen Systems aus: die soziale Dimension, d.h. die Homogenität bzw. Heterogenität einer Gesellschaft, und ihre Veränderungen wirken sich demnach auf die institutionelle Dimension desselben Systems aus, führen zu Zentralisierung oder Dezentralisierung der föderalen Ordnung. Manche Theoretiker nehmen auch an, dass wirtschaftliche Dynamiken, Veränderungen der Märkte, auf die föderale Ordnung Einfluss nehmen, wieder andere, dass de facto Asymmetrien zu de jure Asymmetrien führen.

Bereits Montesquieu hat die „föderative Republik“ als eine „Gesellschaft in der Gesellschaft“ bezeichnet und damit zwischen Staatsstruktur und Gesellschaft unterschieden (Montesquieu 1748). Lehmbruch erklärt die Dynamik des deutschen Föderalismus mit der „potentielle[n] Inkongruenz zweier zentraler Arenen“, einem „Strukturbruch“ zwischen der Konkurrenzdemokratie im Parteiensystem einerseits und der Konkordanzdemokratie des Bundesstaates (Lehmbruch 2000). Für die Stabilisierung eines föderalen Systems wird eine „federal culture“ (Elazar 1987) bzw. ein „federal spirit“ (Burgess 2012) als wesentliche Voraussetzung gesehen, die weder zu stark in Richtung der  Autonomie der Gliedstaaten noch in Richtung Zentralisierung ausschlagen sollten, wenn das System stabil bleiben soll.

Eine Rückbesinnung auf Carl Joachim Friedrich, der mit seinem theoretischen Ansatz in den 1960er und 1970er Jahren das allmähliche Entstehen eines europäischen Föderalismus erklären wollte und sich dabei am soziologischen Föderalismusverständnis Livingstones orientierte, erscheint gerade heute ein lohnenswertes Unterfangen zu sein. Livingstone (1952) führte die Dynamik nationaler föderaler Systeme auf die Inkongruenz von starren Institutionen einerseits und einer dynamischen Gesellschaft mit territorial definierten Cleavages andererseits zurück. Friedrich konstatierte 1968, „that federalism should not be seen only as a static pattern or design, characterized by a particular and precisely fixed division of powers between governmental levels. Federalism is also and perhaps primarily the process of federalizing a political community, that is to say, the process by which a number of separate political communities enter into arrangements for working out solutions, adopting joint policies, and making joint decisions on joint problems, and, conversely, also the process by which a unitary political community becomes differentiated into a federally organized whole. Federal relations are fluctuating relations in the very nature of things.“[1]

Friedrich sah in dem sich zu seiner Zeit immer stärker ausbildenden europäischen Austausch, was Tourismus, Wirtschaftsbeziehungen, Konsumgüter und Wissenschaft angeht, ein Zeichen gesellschaftlichen Zusammenwachsens, das durch einen Vertrag von Staaten eine föderale und damit zu Veränderungen fähige Problemlösungsstruktur schuf. Bei seiner Annahme, dass gesellschaftliche Veränderungen sich auf das föderale Arrangement eines politischen Systems auswirken, hatte er jedoch nicht nur den Aufbau eines supranationalen Mehrebenensystems im Sinn, sondern bezog auch die Möglichkeit eines Abbaus ein, die Richtung der Dynamik bleibt offen.

Eine interessante Frage ist, ob die EU sich in den letzten Jahren von einem von Stephan 1999 so genannten „coming together  federalism“ in einen „holding together federalism“ verwandelt hat, was ihre langfristige Dynamik angeht. Noch interessanter ist die Suche nach den Interdependenzen der in verschiedenen Integrationsdimensionen gleichzeitig stattfindenden gegenläufigen Dynamiken: sie ist nicht allein theoretisch, sondern insbesondere auch politisch relevant, denn sie endet bei den Stellschrauben.

Relevante eigene Publikationen in dem Bereich:

Eppler, Annegret (2016). „European Where Necessary, National Where Possible”. Vorschläge aus den Niederlanden und Großbritannien zur Reform der EU im Lichte dynamischer Föderalismustheorien, in: Hrbek, Rudolf (ed.): Renaissance des Föderalismus in Europa? Baden-Baden: Nomos

Eppler, Annegret/Anders, Lisa Helene/Tuntschew, Thomas (2016). Europe´s Political, Social, and Economic (Dis-)Integration. Revisiting the Elephant in Times of Crises, in: Political Science Series. Working Paper, Insitute for Advanced Studies, Vienna, online unter: http://irihs.ihs.ac.at/4093/1/wp_143.pdf.

Eppler, Annegret/Maurer, Andreas (2016). Die „immer engere Union der Völker Europas“ im Spannungsfeld zwischen Integration, Gruppenbildung und Desintegration, in: Pelinka, Anton (ed.): Europa – Hoffnung und Feindbild, Schwalbach/Ts.: Wochenschau Verlag, 70–91

 

 

 


[1]           Carl Joachim Friedrich 1968: Trends of Federalism in Theory and Practice, NewYork, S. 7f. Vgl. auch Friedrich, Carl J. 1964: Nationaler und internationaler Föderalismus in Theorie und Praxis, in: Politische Vierteljahresschrift 5:2, 154-187;



Informationen zu Annegret Eppler

Dr. Annegret Eppler ist als Universitätsassistentin am Institut für Politikwissenschaft der Universität Innsbruck tätig.

Annegret.Eppler@uibk.ac.at


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