Südtirols Minderheitenschutzsystem: Grundlagen, Entwicklungen und aktuelle Herausforderungen

von Matthias Haller
28.09.2020


Südtirols Minderheitenschutzsystem, das auch eine weitreichende Autonomie umfasst, gilt gemeinhin – und völlig zu Recht – als ein Musterbeispiel für die friedliche Lösung von Minderheitenkonflikten. Seit 1992, dem Jahr der Beilegung des jahrzehntelangen Streits zwischen Österreich und Italien über die Durchführung des 1946 zum Schutz der deutschsprachigen Minderheit geschlossenen Pariser Vertrags, wurde die Autonomie in vielen Bereichen aber auch – völkerrechtswidrig – eingeschränkt.

Vor diesem hochaktuellen Hintergrund analysiert die hier beschriebene Arbeit Grundlagen, Entwicklungen und aktuelle Herausforderungen dieses Schutzsystems, wobei sie sowohl auf völker- als auch verfassungsrechtliche Fragen eingeht. Zunächst werden Grundlagen und Entwicklungen vom Abschluss des Pariser Vertrags bis zur Streitbeilegung dargestellt. Da das damalige Niveau an Minderheitenschutz und Autonomie mit der Streitbeilegung implizit als völkerrechtlicher Standard verankert wurde, können spätere Entwicklungen daran gemessen und entsprechend – als Erweiterungen, (neutrale) Änderungen oder Einschränkungen – kategorisiert werden. Darauf aufbauend werden konkrete Vorschläge zur Wiederherstellung der Autonomie in eingeschränkten Bereichen erarbeitet. Die nachstehenden Ausführungen sollen einen Überblick über einige Erkenntnisse der Arbeit geben.

Südtirols Minderheitenschutzsystem genießt eine stabile völkerrechtliche Verankerung im Pariser Vertrag, der im Paket von 1969 näher ausgelegt und um den Schutz der Ladiner ergänzt wurde. Ein weiterer Meilenstein für den weiteren Ausbau des Schutzsystems war dann der Notenwechsel anlässlich der Streitbeilegung 1992, mit dem das damalige Schutzniveau als völkerrechtlicher Standard verankert, das Konsensprinzip für Änderungen dieses Niveaus eingeführt und der Schutz der Ladiner außer Streit gestellt wurde.

Aufbauend auf dieser stabilen völkerrechtlichen Grundlage, die innerstaatlich im (Zweiten) Autonomiestatut von 1971 samt Durchführungsbestimmungen umgesetzt wurde, konnten die Entwicklungen seit 1992 analysiert werden. Anders als zuvor nahmen diese ihren Ausgang nun meist im innerstaatlichen Recht, wobei nicht nur Erweiterungen und (neutrale) Änderungen, sondern auch – völkerrechtswidrige – Einschränkungen des Autonomieniveaus von 1992 festgestellt wurden. Einschränkungen waren meist eine Folge der Verfassungsreform von 2001 – auch eine Schutz- und Günstigkeitsklausel konnte ihre Aufgabe, negative Folgen für Südtirol zu vermeiden, nicht erfüllen. Vielmehr zog die spätere Judikatur des Verfassungsgerichtshofs grundsätzliche Probleme und Beschränkungen zahlreicher Landeskompetenzen nach sich.

Dass aber auch das Völkerrecht weiterhin von ungebrochener Relevanz für Südtirol ist, zeigt sich nicht zuletzt daran, dass Änderungen bzw Erweiterungen des Niveaus von 1992 in den Jahren 2014/2015 sowie 2017 – mit Briefwechseln – völkerrechtlich nachvollzogen und damit (neu) verankert wurden. Erstmals untersucht wurde zudem die Frage, wem heute die Befugnis zukommt, die Minderheiten völkerrechtlich zu vertreten. Zwar hat die Südtiroler Volkspartei seit 1992 an Rückhalt verloren, sie vertritt aber nach wie vor eine absolute Mehrheit der Minderheitenangehörigen und ist damit weiterhin (allein-)vertretungsbefugt. Trotzdem wurde auch auf alternative Vertretungsmodelle geblickt – und unter anderem eine Vertretung durch alle (relevanten) Minderheitenparteien ins Auge gefasst.

Zuletzt wurde versucht, Wege und Mittel zur Wiederherstellung des Autonomieniveaus von 1992 in eingeschränkten Kompetenzbereichen aufzuzeigen. Hier kann das Völkerrecht als Triebfeder dienen, da Österreich diese von Italien einfordern kann. Innerstaatlich kann die Wiederherstellung prinzipiell über Änderungen des – Stabilität sichernden – Autonomiestatuts und/oder die Erlassung von – Flexibilität bietenden – Durchführungsbestimmungen erfolgen. So kann die Wiederherstellung etwa über Teiländerungen des Statuts erfolgen – zum Beispiel zur ausdrücklichen Verankerung von eingeschränkten implied powers –, vor allem aber über Durchführungsbestimmungen. Diese sind ein ideales Mittel, um Landeskompetenzen vor Eingriffen zu schützen. Dafür sollten die Kompetenztatbestände des Landes näher ausgestaltet (kompetenzkonkretisierende Durchführungsbestimmungen) oder sogar von Kompetenzen des Staates abgegrenzt werden, indem auch die beim Staat verbleibenden Regelungsaspekte definiert werden (kompetenzabgrenzende Durchführungsbestimmungen).

Konkret können einige allgemeine Probleme über eine Beendigung des – seit 2001 bestehenden – zweigleisigen Kompetenzsystems aus Autonomiestatut und Verfassung behoben werden. Die geeigneten Mittel für die Wiederherstellung einzelner Kompetenzen hängen dagegen von der Eigenschaft des Kompetenztatbestands sowie von Ausmaß und Ursache der Einschränkung ab. So sind auch nur vier Querschnittskompetenzen des Staates (Schutz des Wettbewerbs, Zivilrechtsordnung, Festsetzung von Standards im Bereich bürgerlich-sozialer Rechte, Umweltschutz) für etwa 80–90 Prozent aller Einschränkungen verantwortlich. Da diese Querschnittskompetenzen zudem unterschiedliche Wirkmuster aufweisen, die von der Vorgabe von Mindeststandards bis hin zu einer Überschneidung mit daraus resultierendem Kompetenzverlust reichen, orientieren sich auch die konkreten Maßnahmen an den jeweils ursächlichen Querschnittskompetenzen. Auf diesem Weg wurden zahlreiche Vorschläge für eine Wiederherstellung der betroffenen Bereiche erarbeitet.

Insgesamt hat ein fruchtbares Zusammenspiel von Völker- und Verfassungsrecht zum Erfolg des Südtiroler Minderheitenschutzsystems geführt, wobei sich die Rolle der beiden großen Rechtsbereiche – bis heute – in Zyklen ändert: Bei einer negativen innerstaatlichen Entwicklung nimmt die Bedeutung der völkerrechtlichen Verankerung zu, bei einer positiven Entwicklung steht sie eher im Hintergrund, wenngleich auch dann ein völkerrechtlicher Nachvollzug von innerstaatlichen Neuerungen erforderlich sein kann.

In den letzten Jahren lässt sich eine Zunahme der Bedeutung des Völkerrechts feststellen. Dies liegt zwar zum einen in der vereinzelten Notwendigkeit zum völkerrechtlichen Nachvollzug von einvernehmlichen innerstaatlichen Entwicklungen. Zum anderen ergibt sich die gestiegene Relevanz des Völkerrechts aber auch daraus, dass nach der Verfassungsreform von 2001 zahlreiche Landeskompetenzen eingeschränkt wurden, was seit 2015 auch wissenschaftlich belegt ist (Gutachten Obwexer/Happacher). Österreich forderte Italien daraufhin zur Aufnahme von Verhandlungen mit Südtirol auf, um diese Einschränkungen rückgängig zu machen. Und tatsächlich konnten in der Folge erste Erfolge erzielt werden, die aber erst ein Anfang sind. Eine Wiederherstellung der Mehrzahl der eingeschränkten Kompetenzen, aber gerade auch eine Lösung der allgemeinen Probleme, die über eine Beendigung des genannten zweigleisigen Systems führt, stehen dagegen noch aus. Das Völkerrecht wird daher auch in den nächsten Jahren eine wichtige Rolle für die Entwicklung und Modernisierung des Schutzsystems einnehmen, und auch innerstaatlich wird die vollständige Wiederherstellung der Autonomie noch stärker forciert werden. Die hier beschriebene Arbeit soll einen Beitrag dazu leisten.



Informationen zu Matthias Haller

Dr. Matthias Haller ist Universitätsassistent am Institut für Italienisches Recht und Mitglied des Forschungszentrums Föderalismus der Universität Innsbruck. Seit September 2020 absolviert er zudem ein einjähriges LLM-Programm am European University Institute (EUI) in Florenz. Seine Dissertation "Südtirols Minderheitenschutzsystem. Grundlagen, Entwicklungen und aktuelle Herausforderungen aus völker- und verfassungsrechtlicher Sicht" wurde mit dem Preis für Föderalismus- und Regionalforschung 2020 ausgezeichnet.

matthias.haller@uibk.ac.at


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