Föderalismus-Info

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07.05.2017

Föderalismus Info 2/2017

Dezentralisierungsschwerpunkt 1: Grundlagen und Datenmaterial

Das Institut für Föderalismus ließ Ende März mit der für das BMLFUW erarbeiteten Studie „Dezentralisierungspotenziale in der Bundesverwaltung. Daten und Fakten“ (abrufbar unter www.foederalismus.at) aufhorchen. Diese ist Teil eines aktuellen Forschungsschwerpunktes des Instituts zu Potenzialen der Dezentralisierung in Österreich. Der derzeitige Stand dieser Forschungsarbeit soll nun in den folgenden Beiträgen kurz vorgestellt werden. Teil 1: Grundlagen und Datenmaterial



Die Studie „Dezentralisierungspotenziale in der Bundesverwaltung. Daten und Fakten“ wurde im Rahmen einer Pressekonferenz mit BM Andrä Rupprechter, dem bayerischen Staatsminister der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat Markus Söder und Institutsdirektor Peter Bußjäger am 24.3.2017 in München präsentiert.

Inhalt der Studie, die gemeinsam mit dem Institut für Verwaltungsmanagement erstellt wurde, ist die Aufbereitung von Datenmaterial, mit dessen Hilfe Dezentralisierungspotenziale der Bundesverwaltung ermittelt werden, was wiederum als Grundlage für politische Diskussionen und Entscheidungen dienen soll. Die Basis dafür wurde bereits im Jahr 2015 mit der Publikation „Der Bund und seine Dienststellen“ (Föderalismus-Dokument Band 35) gelegt, in welcher sich aus einem Vergleich mit der Bundesvollziehung in Deutschland und der Schweiz das Bild Österreichs als eines hochzentralisierten Staates ergab. In Österreich waren zum damaligen Zeitpunkt von 68 Bundeseinrichtungen 65 in Wien angesiedelt. An diesem Befund hat sich bis dato wenig geändert. Einzig das Bundesamt für Wasserwirtschaft, eine nachgeordnete Dienststelle des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, ist von Wien nach Scharfling am Mondsee übersiedelt (siehe Föderalismus-Info 3/2016).

Auf diesen hohen Zentralisierungsgrad in Österreich wird auch zu Beginn der aktuellen Studie hingewiesen. Darüber hinaus ergeben sich aufgrund aktueller Entwicklungen hinsichtlich einer verstärkten Urbanisierung und gleichzeitigen Ausdünnung peripherer Regionen neue sozioökonomische Herausforderungen. Vor allem der Brain-Drain in Richtung Bundeshauptstadt ist in Österreich beachtlich. Dem gilt es entgegenzuwirken, was sich vor allem durch Forschungsergebnisse bestätigt, die dahingehend Hinweise liefern, dass gut austarierte dezentrale Systeme wirtschaftlich erfolgreicher sind als zentralistische. Daher empfiehlt es sich, im Hinblick auf die optimale Entwicklung regionaler Lebens- und Wirtschaftsräume, die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten für hochqualifizierte Personen in den Regionen, das bessere Erkennen und Umsetzen regionaler Prioritäten und Handlungsmöglichkeiten, aber auch im Sinne der besseren Partizipation der Bürgerinnen und Bürger, eine Dezentralisierung von Entscheidungs- und Verwaltungsstrukturen voranzutreiben.

Vor diesem Hintergrund werden die Zahlen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der österreichischen Bundesverwaltung näher unter die Lupe genommen. Insgesamt zählt die österreichische Bundesverwaltung über 233.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Diese verteilen sich auf folgende Bereiche: Über 9.600 Personen entfallen auf die Ministerien, ca. 121.300 auf nachgeordnete Dienststellen und rund 102.100 auf ausgelagerte Dienststellen. Im Bereich des klassischen Verwaltungsdienstes sind insgesamt 44.654 Personen beschäftigt. Nach Abzug jener Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die jetzt schon in dezentralisierten Dienststellen (Finanzämter, unmittelbare Bundesbehörden in den Ländern u.a.) arbeiten, verbleibt eine Größenordnung von rund 35.000 Personen. Empfohlen wird dabei, in einem Zeitraum von rund zehn Jahren zehn Prozent und somit 3.500 Stellen zu dezentralisieren.

Nicht zu vergessen ist allerdings, dass die Verlagerung von Dienststellen einen komplexen Prozess darstellt: Einerseits sind viele objektive Erfolgskriterien zu erfüllen und andererseits spielen die persönliche Situation von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit allen familiären und sozialen Verwurzelungen sowie unterschiedlichen Lebensplanungen, aber auch die einmaligen und laufenden Kosten eine entscheidende Rolle. Derartige Faktoren wären in einem umfassenden Dezentralisierungskonzept zu berücksichtigen. Als interessant erweist sich in diesem Zusammenhang, dass dem Bund aufgrund des überdurchschnittlich hohen Alters des Bundespersonals in den nächsten Jahren eine „Pensionierungswelle“ bevorsteht, was man sich wiederum im Rahmen eines umfassenden Konzeptes zunutze machen könnte.

Dezentralisierungsschwerpunkt 2: Internationale Vergleiche

Beispiele für eine dezentrale Verwaltungsorganisation finden sich vor allem auf der Ebene der Europäischen Union, wo etwa die Standorte der dezentralen Agenturen auf 23 Länder verteilt sind. Eine Initiative zur Stärkung der Regionen und Gemeinden ist zurzeit außerdem in Bayern im Rahmen der sogenannten „Heimatstrategie“ im Gange. Teil 2: Internationale Vergleiche



Auf der Ebene der Europäischen Union kann zwischen der Vollziehung durch die Unionsorgane selbst und jener durch die Mitgliedstaaten differenziert werden. Als interessant erweist sich die Tatsache, dass die Vollziehung von Unionsrecht durch Einrichtungen der Union die Ausnahme bildet, wohingegen die Durchführung durch die Behörden der Mitgliedstaaten nach wie vor den Regelfall darstellt. Die Vollziehung des Rechts der Europäischen Union ist somit in erster Linie dezentral organisiert. Die Europäische Union bedient sich dabei vor allem der Einrichtungen/Behörden in den Mitgliedstaaten, die wiederum nach den entsprechenden Regelungen betreffend Organisation und Verfahren der Mitgliedstaaten eingerichtet werden und agieren.

Hervorzuheben ist jedoch, dass in den letzten Jahren vom Unionsgesetzgeber vermehrt selbständige Spezialeinrichtungen geschaffen wurden, die Vollzugsaufgaben wahrnehmen. Damit kommt es auf der supranationalen Ebene der Europäischen Union zu einer stärkeren Ausdifferenzierung des Verwaltungsaufbaus, der den mitgliedstaatlichen Vollzug etwas verdrängt. Dies gilt vor allem für die dezentralen Agenturen, deren Ausbau unvermindert anhält. Wie sich aus der Bezeichnung allerdings unschwer erkennen lässt, sind diese ebenfalls dezentral organisiert. Die Standorte der insgesamt 44 Agenturen sind über die gesamte Europäische Union auf 33 größere und kleinere Städte in 23 Ländern verteilt. Insofern kommen sie dem Wunsch nach einer größeren Standortdiversifizierung nach und bilden damit im Rahmen der Tätigkeit der Europäischen Union einen Faktor, der ein gewisses Maß an Dezentralisierung/räumlicher Verteilung garantiert. Letztendlich erhöhen die Agenturen dadurch die Außenwirkung der Union in den einzelnen Mitgliedstaaten und auch den Regionen. So haben beispielsweise die in Spanien angesiedelten fünf Agenturen ihren Sitz nicht in der Hauptstadt, sondern in Vigo, Bilbao, Alicante, Barcelona und Torréjon (vgl. dazu Bußjäger, Vorbild EU?, VN-Kommentar vom 31.3.2017).

In Summe zeigt sich damit, dass beim Vollzug des Unionsrechts in erheblichem Ausmaß auf dezentrale Strukturen zurückgegriffen wird.

Derartige dezentrale Strukturen sollen auch in Bayern mit Hilfe von Behördenverlagerungen geschaffen werden, die eine von mehreren Maßnahmen im Rahmen der sogenannten „Heimatstrategie“ darstellen. Dabei sollen in einem Zeitraum von fünf bis zehn Jahren über 50

Behörden und staatliche Einrichtungen in den ländlichen Raum verlagert werden. Dies würde insgesamt 3.155 Personen, davon 2.225 Beamte oder Tarifbeschäftigte sowie 930 Studierende, betreffen. Erreicht werden soll dieses Ziel zum einen über die natürliche Personalfluktuation und zum anderen durch Verlagerungen, wobei auf sozialverträgliche Lösungen geachtet wird, weshalb es zu keinen Zwangsversetzungen an neue Standorte kommen soll. In den Jahren 2015 und 2016 ist das Projekt mit der Verlagerung von 28 Behörden und staatlichen Einrichtungen mit mehr als 200 Beschäftigten und 170 Studierenden gestartet. Dies soll in den Jahren 2017 und 2018 mit weiteren Behörden fortgesetzt werden. Ein Kernstück ist dabei die geplante Verlagerung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege von München nach Nürnberg.

Dezentralisierungsschwerpunkt 3: Ausblick

Nach der Veröffentlichung der Studie des Instituts wurden bereits erste Vorschläge geäußert, wie eine Dezentralisierung durchgeführt werden könnte bzw. welche Behörden sich dafür eignen würden. Derzeit sind von 68 Bundeseinrichtungen 64 in Wien angesiedelt. Teil 3: Ausblick



So gibt es erste Überlegungen dahingehend, das Umweltbundesamt von Wien nach Klosterneuburg (Niederösterreich) zu verlegen. Dieses ist derzeit an vier unterschiedlichen Standpunkten im 20. Bezirk angesiedelt (diePresse vom 12.4.2017, „Ein Bundesamt für Mikl-Leitners Heimatstadt“).

In einem Kurier-Interview mit BM Andrä Rupprechter wurden außerdem weitere Möglichkeiten aufgezählt, die insbesondere die Auslagerung der Wildbach- und Lawinenverbauung aus Wien sowie eine regionale Ansiedelung der Sektion Wien, Niederösterreich und Burgenland in Niederösterreich umfassen würden. Des Weiteren könnte die Bundesanstalt für Bergbauernfragen, die ebenfalls ihren Sitz in Wien hat, in Rotholz in Tirol (Zillertal) angesiedelt und mit der Bundesanstalt für Milchwirtschaft kombiniert werden, um damit ein Kompetenzzentrum für alpine Landwirtschaft aufzubauen (Kurier vom 11.4.2017, „Mehr Landluft für 3500 Beamte“).

Man darf nun gespannt sein, ob noch weitere Vorschläge hinzukommen. Fest steht, dass es sich bei der Durchführung von Dezentralisierungen um sensible Vorgänge handelt. Dementsprechend wäre es notwendig,– dem bayrischen Beispiel folgend – ein umfassendes Dezentralisierungskonzept zu erstellen, mit dem unter anderem gewährleistet werden kann, dass Potenziale, die sich insbesondere durch die bevorstehende Pensionierungswelle in der Bundesverwaltung (bis zum Jahr 2024 42% des gesamten Personals) eröffnen, genützt werden.

Bildungsreformgesetz 2017 – problematische Hybridbehörde

Die Begutachtungsfrist des Bildungsreformgesetzes 2017 ist abgelaufen und hat zahlreiche kontroverse Stellungnahmen erbracht (299/ME XXV. GP). Aus föderalistischer Sicht gibt es einigen Anlass zu Kritik: Der Entwurf verfolgt, entgegen internationalen Trends, das Ziel einer weiteren Zentralisierung des Bildungswesens, worüber Schlagworte, wie die angestrebte Stärkung der Schulautonomie, nicht darüber hinwegtäuschen können. Dies ist umso bedenklicher, als das Bildungswesen in Österreich im internationalen Vergleich ohnehin bereits übermäßig zentralisiert ist, ohne dass die Resultate dies rechtfertigen würden.



Im Mittelpunkt der Kritik aus föderalistischer Sicht steht die in einem neuen fünften Hauptstück der Bundesverfassung vorgesehene Neuorganisation der Schulverwaltung mit der Schaffung einer Bildungsdirektion, die grundsätzlich dem zuständigen Bundesminister unterstellt sein soll (Art. 113 Abs. 1 B-VG), die aber als solche weder der Vollziehung des Bundes noch der Länder zugeordnet werden kann, sondern sowohl Bundes- als auch Landesrecht vollzieht (Art. 113 Abs. 4 B-VG).

Die näheren Bestimmungen über die Einrichtung und Organisation der Bildungsdirektion einschließlich der Anforderungen an die persönliche und fachliche Eignung des Bildungsdirektors sowie der Bestellung werden durch Bundesgesetz getroffen. Dieses Bundesgesetz kann Einvernehmensbindungen zwischen dem zuständigen Bundesminister mit der Landesregierung vorsehen. Das Gesetz selbst darf nur mit Zustimmung der Länder kundgemacht werden.

Der Vorschlag ist ein Kompromiss, der der Tatsache geschuldet ist, dass eine Zusammenführung der Schulverwaltung in der Landesorganisation, wie dies dem grundsätzlich bewährten Modell der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern entsprechen würde, am Widerstand der Zentralbürokratie gescheitert ist (siehe Föderalismus-Info 3/2014 und 4/2010). Der Kompromiss konnte immerhin eine noch stärkere Zentralisierung der Schulverwaltung verhindern, aber auch nicht mehr.

Diese Neuregelung schafft Unklarheiten, Abgrenzungsschwierigkeiten und ist mit einer enormen Bürokratie verbunden, wie die anderen im Begutachtungspaket enthaltenen Gesetzesvorschläge, insbesondere das Bildungsdirektionen-Einrichtungsgesetz, zeigen. Es ist zu befürchten, dass die Schulverwaltung und mit ihr die Schulen der Zukunft in Evaluationen und Berichten ersticken werden.

Auf die Spitze gebracht wird die Zentralisierung durch die Anordnung des Rechtsschutzes beim Bundesverwaltungsgericht (Art. 131 Abs. 4 Z 2 lit. c B-VG). Man stelle sich vor, dass in einer Streitfrage wegen einer kurzfristigen Befreiung eines Kindes vom Unterricht in einer Pflichtschule die Betroffenen einen Weg zur mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht in Wien antreten müssen! Es bleibt unerfindlich, wo der Vorteil einer solchen bürgerfeindlichen Organisation sein kann.

Ankündigung Neuerscheinung: „Landesverwaltungsgerichtsbarkeit. Funktionsbedingungen und internationaler Vergleich“

In Kürze wird der Band 123 der Schriftenreihe des Instituts erscheinen. Er vereinigt die Beiträge der im Oktober 2016 in Innsbruck abgehaltenen Tagung „Landesverwaltungsgerichtsbarkeit: Funktionsbedingungen und internationaler Vergleich“. Die Publikation hat gerade angesichts der gegenwärtigen Diskussion um die Reichweite und Grenzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit Aktualität erlangt.



Der Tagungsband zieht eine Zwischenbilanz über den mit der Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich im Jahre 2014 vollzogenen Systemwechsel hin zu einem justizförmigen Verwaltungsrechtsschutz. Er gliedert sich in folgende drei grundlegende Abschnitte: „Zuständigkeiten und Rollenverständnis“, „Aktuelle Problemstellungen im neuen Verfahrensrecht“ sowie „Funktionsbedingungen regionaler Verwaltungsgerichtsbarkeit in ausgewählten Nachbarstaaten Österreichs“. Dabei werden die Auswirkungen der neuen Landesverwaltungsgerichtsbarkeit auf das Verhältnis von Verwaltung und Gerichtsbarkeit und die neue Rolle des Verwaltungsgerichtshofes ebenso untersucht wie die Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland, Italien und der Schweiz aus rechtsvergleichender Perspektive.

Peter Bußjäger/Anna Gamper/Christian Ranacher (Hg.)
Landesverwaltungsgerichtsbarkeit. Funktionsbedingungen und internationaler Vergleich
Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus, Bd. 123
Paperback, 171 Seiten
ISBN 978-3-7003-2050-0

Tagungsbericht: „Integration oder Desintegration? Neue Herausforderungen der Regionen in Europa“

Am 30./31. März 2017 fand im Landhaus 1 in Bozen eine international besetzte Tagung zu den neuen Herausforderungen der europäischen Regionen statt. Anlass für die Konferenz war der Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge. Die einzelnen Panels waren unterschiedlichen Disziplinen gewidmet: Während am ersten Tag der philosophisch-historische Kontext, rechtliche Entwicklungen und Perspektiven regionaler Kooperation im Fokus standen, wurde im Rahmen der Panels des zweiten Tagungstages zu ökonomischen Herausforderungen sowie politischen und gesellschaftlichen Implikation referiert und diskutiert.



Ein ausführlicher Tagungsbericht ist unter folgender Homepage abrufbar:

www.provinz.bz.it/news/de/news.asp?art=584176

Veranstaltungshinweis: „Zwischen Reform und Stillstand: Der Bundesstaat seit dem Perchtoldsdorfer Paktum aus der Sicht des Praktikers“

Der ehemalige burgenländische Landesamtsdirektor HR Dr. Robert Tauber wird am 8.6.2017 an der Universität Innsbruck (Hörsaal E) über Reform und Stillstand des österreichischen Bundesstaates seit dem Perchtoldsdorfer Paktum berichten. Referent: HR Dr. Robert Tauber Zeit: 8.6.2017, 18:30 Uhr Ort: Universitätshauptgebäude, Innrain 52, Hörsaal E (2. Obergeschoß)

Veranstaltungshinweis: „Die Rolle der Grundrechte in der Rechtsprechung des EuGH“

Am 19.5.2017 wird Dr. Maria Berger, Richterin am Gerichtshof der Europäischen Union, an der Universität Innsbruck einen Vortrag zur Rolle der Grundrechte in der Rechtsprechung des EuGH halten. Die Veranstaltung wird von Univ.-Prof. Dr. Karl Weber moderiert. Im Rahmen einer anschließenden Diskussion gibt es die Möglichkeit, Fragen an Frau Dr. Berger zu richten. Ort: Saal New Orleans, Universität Innsbruck Zeit: Freitag, 19.5.2017, 11:00 Uhr Weitere Informationen: gregor.heissl@uibk.ac.at