Föderalismus-Info

der Newsletter des Föderalismus Instituts

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27.01.2019

Föderalismus Info 01/2019

Institut für Föderalismus bekommt zwei neue Trägerländer

Mit Niederösterreich und Salzburg durfte das Institut für Föderalismus am 1. Jänner 2019 zwei weitere Trägerländer willkommen heißen. „Wir freuen uns über diesen Zuwachs in der Trägerschaft, der uns eine Erweiterung der Forschungs- und Publikationstätigkeit ermöglicht und dem Föderalismus als Ganzes mehr Gewicht verleiht“, erklärte Institutsdirektor Peter Bußjäger zum Jahreswechsel. Das Institut für Föderalismus wurde 1975 von den Bundesländern Tirol und Vorarlberg zur Erforschung der Grundlagen für eine optimale föderale Organisation des Staatswesens gegründet. Das Land Oberösterreich kam im Jahr 2003 als Trägerland hinzu. Mit den Ländern Niederösterreich und Salzburg ist nun der Kreis der Trägerländer auf insgesamt fünf Mitglieder angewachsen.

Kompetenzbereinigung beschlossen

Der erste Teil einer geplanten Verfassungsreform zur Kompetenzbereinigung wurde im Dezember sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat mit den erforderlichen Mehrheiten beschlossen. Aus Sicht des Instituts für Föderalismus ist die Novelle in Summe positiv zu bewerten. Insbesondere die Änderungen im Bereich der Kompetenzverteilung sowie die Beseitigung wechselseitiger Zustimmungsrechte stellen einen Fortschritt für das föderale System dar. Die Verländerung der Kinder- und Jugendhilfe sowie die Abschaffung der „Beamtenvorbehalte“ betreffend die Funktionen des Landes- und Magistratsdirektors sind prinzipiell zu begrüßen.



In der beschlossenen Fassung der Novelle (AB 463 BlgNR 26. GP) wurde gegenüber der Regierungsvorlage (RV 301 BlgNR 26. GP) noch die eine oder andere Änderung vorgenommen. Die Wichtigste betrifft die Verländerung der Kinder- und Jugendhilfe durch Streichung des Kompetenztatbestandes „Mutterschafts-, Säuglings- und Jugendfürsorge“ in Art. 12 Abs. 1 Z 1 B-VG. Ursprünglich war hierzu vorgesehen, dass die Kompetenzänderung erst nach Abschluss einer Vereinbarung der Länder untereinander (Art. 15a Abs. 2 B-VG) in Kraft treten sollte. Den genauen Inkrafttretenszeitpunkt hätte dann die Bundesregierung durch Verordnung festgelegt.

 

Der nun zwischen den Regierungsparteien ÖVP und FPÖ mit der SPÖ gefundene Kompromiss beruht auf einer Übereinkunft Im Rahmen der Landeshauptleutekonferenz im November 2018, wonach die Vereinbarung nicht nur unter den Ländern, sondern auch unter Beteiligung des Bundes abgeschlossen werden soll. Es wird somit für das Inkrafttreten der Kompetenzänderung im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe das Inkrafttreten einer Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a Abs. 1 B-VG vorausgesetzt (Art. 151 Abs. 63 Z 5 B-VG). Insofern muss auch der Zeitpunkt des Inkrafttretens nicht mehr – wie noch in der Regierungsvorlage vorgesehen – durch Verordnung der Bundesregierung festgelegt werden.

 

Mit dieser Änderung soll Befürchtungen entgegengetreten werden, dass die Verländerung der Kinder- und Jugendhilfe eine („massive“) Verschlechterung der Standards in diesem Bereich herbeiführen könnte. Diese Bedenken wären freilich wohl auch auf der Basis der ursprünglich vorgesehenen Regelung unbegründet gewesen. Nicht nachvollziehbar ist in dieser Diskussion, weshalb einheitliche Kriterien bzw. Mindeststandards pauschal als qualitativ höherwertig betrachtet werden. Dass eine Zentralisierung nicht automatisch mit einer hochwertigen Lösung verbunden sein muss, zeigt auch das nachfolgend dargestellte Beispiel eines Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes.

Entwurf eines Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes in Begutachtung

Der Entwurf zum Sozialhilfe-Grundsatzgesetz, den der Bund im November in Begutachtung geschickt hat, enthält einige bemerkenswerte Neuerungen, sowohl inhaltlicher wie grundsätzlicher Art. So ist neu, dass der Bund im Bereich des Armenwesens von seiner Kompetenz Gebrauch macht, ein Grundsatzgesetz zu erlassen. Ebenso bemerkenswert ist die Tatsache, dass diesmal Höchst- statt der üblichen Mindeststandards festgelegt werden sollen. Dazu sind weitreichende Eingriffe des Bundes in Länderkompetenzen geplant, deren Verfassungsmäßigkeit noch geprüft werden muss.



Ende November 2018 wurde der Entwurf eines Sozialhilfe-Grundsatzgesetz (104/ME 26. GP) in Begutachtung geschickt. Dies ist aus föderaler Sicht insofern bemerkenswert, als der Bund von seiner Kompetenz zur Erlassung eines Grundsatzgesetzes im Bereich des „Armenwesens“ bislang noch nie Gebrauch gemacht hat. Begründet wurde dieser Umstand unter anderem damit, dass die Länder ihre Sozialhilfe- bzw. in weiterer Folge Mindestsicherungsgesetze insofern weiterentwickelt haben, als vielfach (Zusatz-)Leistungen (etwa „Hilfen in besonderen Lebenslagen“) vorgesehen wurden, die – auch bei einer dynamischen Kompetenzinterpretation – vom Kompetenztatbestand „Armenwesen“ in Art 12 Abs 1 Z 1 B-VG nicht mehr umfasst und dementsprechend Sache der Länder gemäß Art 15 Abs 1 B-VG sind. Insofern basiert das derzeit geltende Sozialhilferecht der Länder sowohl auf Art 12 Abs 1 Z 1 iVm Art 15 Abs 6 B-VG als auch auf Art 15 Abs 1 B-VG.

 

Bemerkenswert ist, dass im nunmehrigen Entwurf Höchststandards vorgegeben werden, während die bis zum 31.12.2016 maßgebliche Art 15a B-VG-Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung darauf abzielte, einheitliche Mindeststandards festzulegen. Insofern steht durch das neue Grundsatzgesetz ein Systemwechsel „von Mindeststandards zu Höchststandards“ bevor. Ob dieser Paradigmenwechsel dem Sinn der Grundsatzgesetzgebung entspricht, ist äußerst fraglich.

 

Dazu kommt die verwirrende Verwendung des Terminus „Wohnbeihilfe“, welche nur gewährt werden darf, wenn keine Mindestsicherung ausbezahlt wird. Damit wird in Landeskompetenzen (Art. 15 Abs. 1 B-VG) eingegriffen: Die Wohnbeihilfe ist nämlich Bestandteil der Wohnbauförderung, welche in mehreren Schritten in den 1980er Jahren in die Landeskompetenz übertragen wurde (siehe dazu den Literaturhinweis am Ende). Darüber hinaus ist es völlig unzweifelhaft, dass im Wege der Grundsatzgesetzgebungskompetenz für das „Armenwesen“ nicht in die Möglichkeiten der Länder, im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung (Art. 17 B-VG) Unterstützungsleistungen zu gewähren, eingegriffen werden kann. Nach unserer Auffassung kann der Sozialhilfe-Grundsatzgesetzgeber bei der Bemessung des Unterstützungsbeitrags andere Leistungen, wie etwa die Wohnbeihilfe oder sonstige Förderungen, unter sachlichen Gesichtspunkten in Anrechnung bringen, er kann aber den Ländern nicht verwehren, solche Leistungen im Rahmen ihrer Kompetenzen (Art. 15 Abs. 1 B-VG und Art. 17 B-VG) zu gewähren.

 

Die „Zentralisierung“ in Form der Grundsatzgesetzgebung würde im Bereich der Sozialhilfe zwar eine Vereinheitlichung bringen, dies allerdings auf einem vergleichsweise niedrigen Niveau. Ein treffendes Beispiel, dass Zentralisierung kein Garant für hochwertige Lösungen ist.

 

Literaturhinweis:

Bußjäger, Wohnbauförderung und Föderalismus, in: Forschungsgesellschaft für Bauen und Wohnen [Hg], Förderung des Wohnungswesens in Österreich – Teil 3 (2001) 17 ff.

Geplante Novelle des Transparenzdatenbankgesetzes – Kritik der Länder

In der Transparenzdatenbank sollten – so die ursprüngliche Intention – sämtliche öffentlichen Leistungen an eine Person erfasst werden und dadurch die Koordination zwischen den verschiedenen Ebenen verbessert und Mehrfachförderungen verhindert werden. Die Novelle des Transparenzdatenbankgesetzes, die der Bund Ende November in Begutachtung geschickt hat, sorgt nunmehr für Kritik seitens der Länder, die vor allem vor Ineffizienz, mehr Bürokratie und damit höheren Kosten warnen. Vorschläge aus der Praxis würden seitens des Bundes konsequent ignoriert.



Seit Ende November 2018 ist eine Novelle des Transparenzdatenbankgesetzes (TDBG) in Begutachtung (105 ME/26. GP), mit der, so die Erläuterungen, „das mögliche Potential der Transparenzdatenbank noch stärker ausgeschöpft werden“ soll. Von Seiten der Länder wird die Vorgangsweise, das gemeinsame Projekt „Transparenzdatenbank“ allein durch einseitige bundesrechtliche Vorgaben weiter zu entwickeln, kritisiert.

 

Ziel der Transparenzdatenbank bildete in ihrer Grundkonzeption die Erfassung sämtlicher öffentlicher Leistungen an eine Person durch Bund, Länder und Gemeinden sowie juristische Personen, an welchen diese entsprechend beteiligt sind. Maßgebliche Rechtsgrundlagen sind einerseits das TDBG sowie andererseits die Vereinbarung gemäß Art 15a B-VG zwischen dem Bund und den Ländern über eine Transparenzdatenbank. Eine Verpflichtung zur Übermittlung von Daten durch Länder und Gemeinden sieht weder die Vereinbarung vor noch bietet das Bundesverfassungsrecht dem Bund eine entsprechende Grundlage.

 

Gegenstand der aktuellen Kritik der Länder ist insbesondere die Tatsache, dass der Entwurf einer Novelle zum TDBG mehrere Bestimmungen enthält, die klar im Widerspruch zu der bereits erwähnten Art. 15a-Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern stehen. So ist beispielsweise der Entfall von § 13 Abs 3 TDBG vorgesehen, der festlegt, dass Gebietskörperschaften und Gemeindeverbände im Sinne des Art. 116a B-VG keine Leistungsempfänger sind. Diese Änderung hätte zur Folge, dass Leistungen an bzw. zwischen Gebietskörperschaften (und auch an Gemeindeverbände) zu erfassen wären, wenngleich diesbezüglich in Bezug auf Länder und Gemeinden weiterhin keine Pflicht bestünde (vgl auch § 19 Abs 1 Z 4 TDBG). Zu hinterfragen ist – auch vor dem Hintergrund der eingangs beschriebenen Grundkonzeption – welcher Mehrwert dadurch insbesondere für einzelne Bürger, die für derartige Leistungen nicht antragsberechtigt wären, erzielt werden könnte. Eine Beseitigung dieser Bestimmung würde klar Art 6 Abs 3 der Art. 15a-Vereinbarung widersprechen.

 

Kritisiert wird außerdem, dass die Umsetzung des Entwurfs einen hohen Verwaltungsaufwand sowie zusätzliche Kosten, insbesondere im IT-Bereich, nach sich ziehen würde. Der Entwurf enthält zudem weder eine wirkungsorientierte Folgenabschätzung und eine Darstellung der finanziellen Auswirkungen. Ausgeblendet bleiben auch verschiedene Länderforderungen zur Optimierung der Transparenzdatenbank.

 

Es ist bedauerlich, dass der Bund nicht bereit ist, die Vorschläge aus der Praxis aufzugreifen. Dies schadet dem wichtigen Anliegen der Transparenzdatenbank, Informationen über öffentliche Leistungen zu liefern.

 

Neues im UVP-Verfahren

Im Standort-Entwicklungsgesetz, das im Dezember 2018 beschlossen wurde, sind einige Bedenken aus dem Begutachtungsverfahren berücksichtigt, vor allem, was den ursprüngliche geplante Genehmigungsautomatismus nach Ablauf eines Jahres anbelangt. Einige Fragen sind aber nach wie vor ungeklärt und werden wohl auch in Zukunft Politik und Höchstgerichte beschäftigen, vor allem jene nach dem Nutzen des sogenannten „Standortanwalts“ und seiner Bedeutung für die Beschleunigung oder gar Verlangsamung von Verfahren.



Im Dezember 2018 wurde das Standort-Entwicklungsgesetz (StEntG) beschlossen und kundgemacht (BGBl I 110/2018). Gegenüber dem Begutachtungsentwurf (67 ME 26. GP), der in der Föderalismus-Info 3/2018 behandelt wurde, weist das beschlossene Gesetz einige Änderungen auf.

 

Die wichtigste betrifft den ursprünglich vorgesehenen „Genehmigungsautomatismus“ nach 18 Monaten. Dieser wurde beseitigt und stattdessen durch andere Maßnahmen ersetzt, die – so die Erläuterungen – der Verfahrensökonomie dienen sollen. Unter anderem ist nunmehr in § 11 Abs 4 StEntG eine Entscheidungsfrist der Behörde von 12 Monaten vorgesehen, die an sich in dieser Form auch im UVP-G zu finden ist (§ 24b Abs 2 UVP-G; vgl auch die Fristen in § 7 Abs 2 und 3 UVP-G). Allerdings sieht im Anschluss Abs 5 vor, dass das standortrelevante Vorhaben nach Ablauf der Frist zu genehmigen ist, soweit Abs 6 nicht etwas andere bestimmt. Die Ausnahme in Abs 6 greift allerdings nur, wenn das Vorhaben gewisse Mängel aufweist, die nicht behoben werden können (vgl dazu § 5 Abs 6 UVP-G). Insofern ist auch in der beschlossenen Version des StEntG eine Pflicht zur Genehmigung zu finden. Zwar sind einzelne Instrumente in § 11 Abs 4 bis 6 StEntG an das UVP-G angelehnt, dieses sieht aber keine Pflicht zur Genehmigung sondern lediglich zur Entscheidungsfindung vor, was einen nicht unerheblichen Unterschied zu § 11 Abs 5 StEntG darstellt.

 

Erlässt die Behörde den Genehmigungsbescheid nicht, steht dem Antragsteller eine Säumnisbeschwerde nach § 12 StEntG offen, die ebenfalls mit besonderem Augenmerk auf die Beschleunigung des Verfahrens gestaltet wurde. Zu hinterfragen ist allerdings, ob diese und auch weitere Abweichungen im StEntG vom einschlägigen Verfahrensrecht (AVG, VwGVG) dem verfassungsrechtlich statuierten Erforderlichkeitskriterium (Art 11 Abs 2 und Art 136 Abs 2 B-VG) standhalten. Zumindest hätte in den Erläuterungen auf Art 11 Abs 2 und Art 136 Abs 2 B-VG als Kompetenzgrundlage verwiesen werden sollen.

 

Zu beachten sind auch die Übergangsbestimmungen: § 11 StEntG, wie auch die weiteren Bestimmungen des zweiten Hauptstücks des zweiten Teils sind auf bereits anhängige UVP-Verfahren anzuwenden, die nach Aufhebung einer Entscheidung durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts von der Behörde oder dem Verwaltungsgericht in der Sache fortzusetzen und mindestens drei Jahre vor Inkrafttreten des StEntG am 1.1.2019 eingebracht worden sind (§ 17 Abs 2 StEntG). Für alle anderen vor dem 1.1.2019 bei der Behörde anhängigen Verfahren ist das StEntG nicht anwendbar (§ 17 Abs 1 StEntG).

 

In Summe wurde der ursprünglich vorgesehene Entwurf des StEntG nicht nur hinsichtlich der Genehmigungsautomatik entschärft. Einzelne verfassungs- und unionsrechtliche Fragen ergeben sich aber weiterhin.

 

Eine weitere interessante Änderung im Bereich der UVP-Verfahren stellt die Einrichtung eines sogenannten Standortanwalts dar (BGBl I 80/2018), der im UVP-Verfahren Parteistellung hat (§ 19 Abs 1 Z 8 iVm Abs 12 UVP-G) und „vom Bund oder vom betroffenen Land besonders dafür eingerichtet wurde, die öffentlichen Interessen an der Verwirklichung eines Vorhabens in Verwaltungsverfahren wahrzunehmen“ (§ 2 Abs 6 UVP-G; vgl allerdings § 19 Abs 12 UVP-G, der hinsichtlich des Umfangs der Parteistellung lediglich auf die Einhaltung von Vorschriften über öffentliche Interessen abstellt). Diese neue Institution erinnert zunächst stark an jene der Umweltanwälte (§ 2 Abs 4 UVP-G), die von Seiten des Landesgesetzgebers eingerichtet sind.

 

Allerdings sieht § 20 Abs 3 WKG künftig vor (Inkrafttreten mit 1.7.2019, BGBl I 108/2018), dass die Landeskammern der gewerblichen Wirtschaft im übertragenen Wirkungsbereich als Standortanwalt tätig werden, „wenn das Vorhaben Auswirkungen auf das jeweilige Land als Wirtschaftsstandort hat.“ Dabei unterliegen sie den Weisungen der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort. Insofern wird hier künftig von Seiten des Bundes die Funktion der Standortanwaltschaft wahrgenommen.

 

Insgesamt ist die Funktion des Standortanwalts – etwa als Unterstützer der Behörde oder Befürworter eines Projekts – weitgehend unklar. Jedenfalls bedeutet die Hinzunahme einer neuen Formalpartei zusätzlichen Aufwand und dürfte insofern eher zur Verzögerung von Verfahren führen.

Grenzüberschreitendes Katastrophenschutzprojekt abgeschlossen

Im November 2018 kamen etwa 100 VertreterInnen von Politik, Landesverwaltung und Blaulichtorganisationen aus Süd- und Osttirol in Innichen-Vierschach zusammen, um über die Ergebnisse des Interreg-Projekts „Grenzüberschreitender Katastrophenschutz Osttirol – Südtirol“ zu diskutieren. Während der 18-monatigen Laufzeit wurde von der Bezirkshauptmannschaft Lienz und der Südtiroler Agentur für Bevölkerungsschutz ein strategisches Management im Katastrophenschutz zwischen Süd- und Osttirol entwickelt. Auch das Institut für Föderalismus war an dem Projekt beteiligt.



Das Institut für Föderalismus durfte in Form eines Rechtsgutachtens zum grenzüberschreitenden Katastrophenschutz in Tirol und Südtirol einen Beitrag zu diesem Projekt leisten. Dieses Gutachten wurde im Rahmen der Abschlussveranstaltung von Institutsdirektor Peter Bußjäger präsentiert. Die wichtigsten Ergebnisse des Gutachtens können auf dem Föderalismus-Blog (Link) nachgelesen werden.

Neuerscheinung: „Die Neuorganisation der Bildungsverwaltung in Österreich“

Der Band 126 der Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus ist im Dezember 2018 erschienen. Er vereinigt die Vorträge einer vom Institut für Föderalismus organisierten Veranstaltung zum Bildungsreformgesetz 2017. Im Fokus stehen vor allem grundlegende verfassungs- und organisationsrechtliche Fragen der Novelle. Insbesondere befasst sich der Tagungsband mit der Neuordnung der Vollziehung in Form der Bildungsdirektionen. Außerdem werden Evaluation und Controlling im Bildungswesen sowie der Föderalismus im Bildungswesen in Deutschland und der Schweiz untersucht.



„Die Neuorganisation der Bildungsverwaltung in Österreich“

Herausgeber: Peter Bußjäger/Christoph Schramek

ISBN: 978-3-7003-2097-5

127 Seiten

EUR 19,90

 

Bestellungen sind unter institut@foederalismus.at möglich.

Neuerscheinung: „Kriterien und Möglichkeiten der Dezentralisierung in Tirol“

Ebenfalls im Dezember 2018 wurde eine Studie des Instituts für Föderalismus zur Erhebung von Dezentralisierungspotenzialen der Verwaltung und Beteiligungen des Landes Tirol veröf-fentlicht. Die Tiroler Landesverwaltung ist dem Grunde nach bereits relativ stark dezentralisiert, Möglichkeiten einer weitergehenden Dezentralisierung sind allerdings gegeben und werden in der Studie aufgezeigt. Mehr Potenzial besteht auch hinsichtlich der Beteiligungen des Landes Tirol.



“Kriterien und Möglichkeiten der Dezentralisierung in Tirol. Eine Analyse der Verwaltung und Beteiligungen des Landes Tirol”

Peter Bußjäger/Georg Keuschnigg/Christoph Schramek

ISBN: 978-3-901965-41-8

70 Seiten

EUR 5,00

 

Bestellungen sind unter institut@foederalismus.at möglich.

Ankündigung Neuerscheinung: „Die transparente Verwaltung in Österreich und Italien“

Der Band 13 der Schriftenreihe Verwaltungsrecht wird Ende Jänner erscheinen. Er gibt die Ergebnisse einer Tagung, die im Februar 2018 in Trient stattgefunden hat, wieder. Die Beiträge befassen sich in umfassender Weise mit dem geltenden Rechtsrahmen und den wichtigsten Rechtsfragen des Informationszugangs in den Rechtsordnungen Österreichs und Italiens sowie auf der europäischen Ebene. Ziel ist es, das gegenseitige Verständnis zu fördern, welches gerade im Hinblick auf die Verwirklichung einer gemeinsamen Verwaltungskultur in der Euregio von großer Bedeutung ist.



„Die transparente Verwaltung in Österreich und Italien. Der Zugang zur Information zwischen Grundsätzen und Anwendung“

Herausgeber: Maria Bertel/Esther Happacher/Anna Simonati

ISBN: 978-3-7003-2099-9

131 Seiten

EUR 19,90

 

Bestellungen sind unter institut@foederalismus.at möglich.