20.11.2015

Föderalismus Info 6/2015

Initiative des Bundesrates zur Entflechtung der Zustimmungsrechte zwischen Bund und Ländern

Auf Initiative des Bundesrates soll es künftig zu einer deutlichen Entflechtung gegenseitiger Zustimmungsrechte kommen. Dies ist aus föderalistischer Sicht ein begrüßenswerter Fortschritt, weil Verantwortlichkeiten deutlicher werden und wechselseitige Blockademöglichkeiten wegfallen. Zudem waren diese Zustimmungsrechte im internationalen Vergleich ein großer Anachronismus.



Im Oktober 2015 wurde vom Bundesrat ein Gesetzesantrag zur Entflechtung wechselseitiger Zustimmungsrechte zwischen Bund und Ländern beschlossen (869 BlgNR XXV. GP) und an den Nationalrat weitergeleitet. Darin vorgesehen sind Änderungen des Bundes-Verfassungsgesetzes, des Übergangsgesetzes vom 1. Oktober 1920 und des Bundesverfassungsgesetzes betreffend die Grundsätze über die Einrichtung und Geschäftsführung der Ämter der Landesregierungen außer Wien. Wesentliches Anliegen der Initiative, die der Umsetzung des Regierungsprogramms sowie Vorschlägen der Aufgabenreform- und Deregulierungskommission dient, ist es, die Zustimmungsrechte der Bundesregierung zu Landesgesetzen, die die Organisation von Behörden regeln, zu streichen. Hinzu kommt der Entfall des Zustimmungsrechtes der Bundesregierung hinsichtlich der Organisation des Amtes der Landesregierung und der Bestellung des Landesamtsdirektors, einschließlich der Abschaffung des  Beamtenvorbehaltes, der Entfall der gegenseitigen Zustimmungsrechte in Bezug auf eine Änderung in den Sprengeln der politischen Bezirke bzw. der Bezirksgerichte sowie die Vereinheitlichung des Verfahrens zur Erteilung einer Zustimmung der Bundesregierung zu einem Gesetzesbeschluss eines Landtages.

Aus föderalistischer Sicht ist die Initiative in zweierlei Hinsicht begrüßenswert – zum einen wäre damit eine sinnvolle Entflechtung wechselseitiger Einflussnahmen verbunden, die auch im internationalen Vergleich in dieser Intensität nicht üblich sind, zum anderen erfreulich ist auch das Tätigwerden des Bundesrates als Initiator. Gesetzesanträge der zweiten Kammer in Österreich sind relativ selten anzutreffen, neben zwei Initiativen im Jahr 2015 (neben der vorliegenden betraf dies eine Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes 2016), datieren die letzten aus 2011 und 2010 (BVG zur Stärkung der Rechte der Gemeinden und Lissabon-Begleitnovelle). In den vergangenen zehn Jahren gab es seitens des Bundesrates insgesamt elf Gesetzesinitiativen.

Die Ergebnisse der Bildungsreform aus föderalistischer Sicht – neue hybride Behörden?

Sind die neuen Bildungsdirektionen, die in der Bildungsreformdebatte eine so große Rolle gespielt haben, eine gute Lösung? Das wird sich zwar erst in der konkreten legistischen Ausgestaltung zeigen. Grundsätzlich handelt es sich aber um eine vernünftige Lösung, die auf funktionierenden Strukturen aufbaut und vor allem eine weitere Zentralisierung des ohnehin sehr zentralistischen österreichischen Bildungssystems verhindert. Erfreulich war auch, dass es dem Föderalismus-Institut gelungen ist, an einer Versachlichung der Debatte mitzuwirken und Fantasiezahlen einiger Bildungszentralisten als Unsinn zu entlarven.



Mitte November wurden von der Bundesregierung die Eckpunkte der Bildungsreform präsentiert. Vorgesehen sind unter anderem eine Neuregelung der Schulautonomie, die Einrichtung von Modellregionen für Gesamtschulen sowie ein verpflichtendes zweites Kindergartenjahr. In der vor allem zwischen Bund und Ländern diskutierten Frage der Schulverwaltung hat man sich nun auf die Einrichtung von neun Bildungsdirektionen geeinigt, die sämtliche Befugnisse ausüben, die derzeit der Landesschulrat bzw die Schulabteilungen der Länder wahrnehmen. Diese neuen gemeinsamen Behörden von Bund und Ländern sollen in Zukunft Bundes- und Landeslehrer an einer Stelle verwalten, an der Spitze steht ein Bildungsdirektor, der auf Vorschlag des Landeshauptmannes vom zuständigen Bundesminister auf fünf Jahre ernannt wird. Dieser übt die Dienst- und Fachaufsicht aller Bediensteten der Bildungsdirektion aus. Die innere Organisation der Bildungsdirektion wird mittels Bundesgesetz unter Mitwirkung der Länder geregelt. Die Abrechnung der Lehrergehälter erfolgt über das Bundesrechenzentrum, im Übrigen soll die Vollziehung der Bundes- und Landesagenden strikt getrennt erfolgen.

Durch eine effiziente Medienarbeit konnte das Institut für Föderalismus zu einer realistischen Beurteilung der Kostensituation beitragen. Von verschiedener Seite war eine Verteuerung des Systems um bis zu 470 Mio Euro in den Raum gestellt worden. Bei Gesamtkosten der Bildungsverwaltung in Bund und Ländern von rund 120 Mio Euro entbehren solche Aussagen jeder Grundlage und waren nur dazu gedacht, die öffentliche Meinung zugunsten einer zentralistischen Lösung zu beeinflussen.

Mit der vorliegenden Lösung konnte man aus verwaltungsreformatorischer Sicht immerhin die bestehenden Bildungsstrukturen in den Ländern als Ausgangspunkt der Schulverwaltung sinnvoller Weise heranziehen und so zumindest ansatzweise Synergien lukrieren. Wie die konkrete Ausgestaltung der Bildungsdirektionen als gemeinsame Bund-Länder-Behörden erfolgt und ob diese überhaupt die Chance für eine Verfassungsmehrheit im Nationalrat und Bundesrat haben, ist noch offen. Wirkliche Bund-Länder-Behörden als gemeinsame, „hybride“ Behörden sieht die Bundesverfassung bisher nicht vor. Auf die legistische Phantasie der Gesetzesredaktoren sind wir jetzt schon gespannt.

Der 39. Bericht über den Föderalismus in Österreich im Überblick

Eben erschienen ist der 39. Bericht über den Föderalismus in Österreich. Dieser gibt einen Überblick über die Wahlgänge auf Landes- und Bundesebene, aktuelle Verfassungsdebatten, Entwicklungen im Verhältnis zwischen Bund und Ländern sowie über wichtige Entscheidungen in einzelnen Bundesländern mit Auswirkungen auf das gesamte Staatsgefüge.



Die zentralen Ereignisse des Berichtsjahres in Kurzform:

1. Wichtige politische Ereignisse waren aus föderalistischer Sicht 2014 die Wahlen zum Vorarlberger Landtag und zum Europäischen Parlament sowie die Tätigkeit der neuen Landesverwaltungsgerichte. Durch die Etablierung einer Gerichtsbarkeit auf Stufe der Länder war es möglich, zahlreiche Sonderbehörden – sowohl des Bundes wie auch der Länder – aufzulassen und damit nachhaltig den Verwaltungsrechtsschutz in Österreich zu reformieren. Auch wird die bisherige Praxis der neuen Gerichte durchaus positiv bewertet.

Betreffend die Verfassungs- und Verwaltungsreform gab es im Berichtsjahr 2014 einige Initiativen, so die von der Bundesregierung eingesetzte Aufgabenreform- und Deregulierungskommission unter der Leitung des Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes, die bis Jänner 2015 ihre Berichte vorgelegt hat. Neben punktuellen, durchaus begrüßenswerten Vorschlägen werden jedoch tiefgreifende Reformen der Verwaltungsstrukturen nach wie vor nicht angedacht. Erwähnenswert ist ferner die Fortsetzung der 2013 begonnen Reformbemühungen um eine Stärkung der direkten Demokratie, wofür im Dezember 2014 eine Enquete-Kommission im Parlament eingerichtet wurde.

2. Die Bundesverfassung wurde im Berichtsjahr 2014 erneut vielfach novelliert, unter anderem erfolgte auch eine Reform der Untersuchungsausschüsse des Nationalrates, als diese künftig ein Recht der parlamentarischen Minderheit sind. In der Bundesgesetzgebung kann nach wie vor die Tendenz beobachtet werden, dass vereinzelt Bundeszuständigkeiten außerhalb der Kompetenzbestimmungen des Bundes-Verfassungsgesetzes normiert werden, so 2014 etwa beim Energieeffizienzpaket des Bundes.

3. Die 2014 erfolgten Änderungen in den österreichischen Landesverfassungen betrafen hauptsächlich laufende Reformvorhaben, die teilweise bereits im Jahr 2013 begonnen wurden. Dabei können die Länder auf einige erfolgreich umgesetzte Projekte blicken, so etwa die weitere Umstellung der Kundmachung der Landesgesetzblätter in elektronischer Form, die Abschaffung des Proporzsystems, sowie die Ausweitung der Gebarungskontrolle von Landesrechnungshöfen auf Gemeinden unter 10.000 Einwohnern. Hinzu kommen Änderungen im Wahlrecht, die Stärkung direkt-demokratischer Elemente sowie die Verankerung von Staatszielbestimmungen. Abgeschlossen wurde ferner die bereits im Jahre 2013 begonnene Umsetzung des Spekulationsverbots in den Ländern.

Bund und Länder gleichermaßen betreffend war die Umsetzung des Schulbehörden-Verwaltungsreformgesetzes 2013. Die auf das Jahr 1962 zurückgehende Behördenstruktur, gegliedert in eine Bezirksebene (Bezirksschulräte), eine Landesebene (Landesschulräte) und eine Bundesebene (zuständiger Bundesminister) wurde mit August 2014 auf zwei Ebenen reduziert und die Bezirksschulräte aufgelöst. In den Ländern wurden dementsprechend Anpassungen in den einschlägigen organisations- und dienstrechtlichen Vorschriften notwendig.

4. Die Gemeindeebene war im Jahr 2014 vor allem mit Gemeindefusionen und der Einführung der Landesverwaltungsgerichte beschäftigt, wobei Tirol als einziges Bundesland den gemeindeinternen Instanzenzug abgeschafft hat und bisher auf gute Erfahrungen verweisen kann. Im Zuge der Gemeindestrukturreform in der Steiermark wurde mit 1. Jänner 2015 unter dem Schlagwort „Stärkere Gemeinden – Größere Chancen“ die Anzahl der steirischen Gemeinden von 539 auf 287 reduziert, womit im Berichtsjahr auch zahlreiche landesrechtliche Anpassungen verbunden waren.

5. Für den Fiskalföderalismus 2014 in Österreich erwähnenswert ist die Verlängerung des geltenden Finanzausgleichs bis 2016. Mit dieser, bereits zweiten Verlängerung und einer Geltungsdauer von insgesamt neun Jahren ist das FAG 2008 das bislang am längsten geltende österreichische Finanzausgleichsgesetz. Im Besonderen erwähnenswert ist für 2014 eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes zum Konsultationsmechanismus. So entschied das Höchstgericht im März 2014 erstmals, dass in Zusammenhang mit der Eisenbahnkreuzungsverordnung, die den Gemeinden als Straßenerhalter für Gemeindestraßen bauliche Maßnahmen zur Sicherung von Eisenbahnkreuzungen vorschreibt, gegen den Konsultationsmechanismus verstoßen wurde.

6. Hinsichtlich der Zusammenarbeit von Bund und Ländern kann für das Berichtsjahr 2014 festgestellt werden, dass vor allem das Instrument der Art 15a B-VG-Vereinbarung mit insgesamt vier neuen Verträgen zwischen Bund und Ländern ein praktikables Instrument der Kooperation im Rahmen bestehender Kompetenzen darstellt. Schwierigkeiten in der Zusammenarbeit ergeben sich jedoch nach wie vor im Begutachtungsverfahren von Bundesgesetzen, wobei ein vermeidbares Hauptproblem dabei in den oft sehr knapp bemessenen Begutachtungsfristen liegt. Als verbesserungsbedürftig hat sich im Jahr 2014 auch die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Asylwesen gezeigt. Angesichts steigender Flüchtlingszahlen bedingt durch internationale Konflikte gelang es beiderseitig nur bedingt, die jeweiligen Aufgaben kooperativ zu erfüllen.

Betreffend die wechselseitigen Zustimmungsrechte zwischen den Gebietskörperschaften wurden diese – wie auch in den vorangegangen Jahren – im Regelfall erteilt, nur vereinzelt ließ man die Frist verstreichen. Erwähnenswert ist allerdings die Abweichung von einer einheitlichen Länderstellungnahme im Rahmen der EU-Mitwirkungsrechte durch den Bund in einem Fall. Insgesamt kann jedoch für die bundesstaatliche Praxis auch für das Jahr 2014 konstatiert werden, dass der österreichische Föderalismus von einem primär kooperativen Vorgehen sowohl seitens des Bundes wie der Länder geprägt ist. Auch was die grenzüberschreitende Kooperation der österreichischen Länder betrifft, sind diese neben ihrer Tätigkeit in den zahlreichen Organisationen und Konferenzen auf europäischer Ebene, vor allem mit den Regionen benachbarter Staaten in regem Kontakt und verfügen – neben den zahllosen informellen Kontakten – über die Europäischen Verbünde territorialer Zusammenarbeit nunmehr auch über eine europarechtliche Grundlage, die sich bislang bestens bewährt hat.

7. Die mediale Performance des Föderalismus war auch 2014 allgemein vergleichsweise ausgeglichener als früher, wenngleich die Bundesländer bzw. das föderale System in Einzelfällen, so vor allem etwa in Zusammenhang mit der Unterbringung von Asylwerbern medial heftig kritisiert wurden. Neben vereinzelt artikulierten Wünschen nach Abschaffung der Bundesländer und Problemen in Zusammenhang mit Haftungsübernahmen des Landes Kärnten, konnten sich die Länder aber auch durchaus positiv positionieren, so etwa als Vorbild für die im Regierungsprogramm vorgesehene Schaffung des Amtes der Bundesregierung  oder auch in ihren eigenen Reformbemühungen etwa in der Abschaffung des Proporzes.

Die Debatte um eine mögliche Abschaffung des Bundesrates war zu Beginn des Berichtsjahres 2014 medial sehr dominant. Von der Nationalratspräsidentin wurde dabei eine – im internationalen Vergleich untypische – Befassung der Landtage mit den Gesetzesbeschlüssen des Nationalrates vorgeschlagen. Eine Reform des Bundesrates kam auch 2014 nicht zustande, auch wenn bereits zahlreiche Vorschläge artikuliert wurden. Auch die bereits 2012 unter den Ländern konsentierten Reformentwürfe wurden in der Debatte nicht berücksichtigt.

Veranstaltung „Sparsamkeit durch Föderalismus?“

Am 25. September 2015 fand in Dornbirn die Veranstaltung „Sparsamkeit durch Föderalismus?“ statt. Gemeinsame Erkenntnis dabei: Föderalismus führt zu besseren Ergebnissen – gerade angesichts veränderter Rahmenbedingungen wie der Globalisierung. Wichtig sind in diesem Zusammenhang allerdings Elemente wie Steuerautonomie, Schuldengrenzen und Transparenz, die gerade in Österreich derzeit nicht im nötigen Umfang auf den verschiedenen Ebenen gegeben sind.



Was der Vorarlberger Landesstatthalter Karlheinz Rüdisser am Beispiel der erfolgreichsten Wirtschaftsnationen Europas, Deutschland und Schweiz darlegte, untermauerte David Stadelmann von der Universität Bayreuth aus theoretischer Sicht: Die Globalisierung erhöhe den Standortwettbewerb der Regionen und erfordere ein rasches regionales Anpassen der Rahmenbedingungen. Für die These, dass Föderalismus die Anreize für gute Politik erhöhe, führte Stadelmann die Entwicklung der Immobilienpreise an. In Gemeinden mit hohen Schulden sinke die Leistungsfähigkeit und damit die Attraktivität, was sich direkt auf die Nachfrage nach Immobilien auswirke. Stadelmann sprach sich für mehr Finanzautonomie von Ländern und Gemeinden aus, um den Anreiz für gute Politik und die Rückkoppelung zu den Bürgern zu verstärken. Zudem würden durch die Globalisierung die nationalen Märkte unbedeutender; die Regionen stünden in einem weltweiten Wettbewerb, der neue Entscheidungsmechanismen erfordere. Bei Staatsschulden von 243 Mrd Euro und Länderschulden (ohne Wien) von 20 Mrd Euro sei die Situation der Länderfinanzen kein Argument für die Zentralisierung der Entscheidungsgewalt, betonte Institutsdirektor Peter Bußjäger. Im Gegensatz zum Bund hätten alle Länder Schuldenbremsen in den Landesverfassungen oder in Landesgesetzen eingebaut. Die Erfahrungen in der Schweiz unterstreichen die Bedeutung dieses Instruments. Nadia Yerly vom Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung: „Die Schuldenbremsen in den Kantonen sind kein Allheilmittel, es zeigt sich aber klar: Je rigoroser sie sind, umso weniger Schulden hat der Kanton!“. Für die österreichische Situation kam Peter Bußjäger zum Schluss: „Reformbedarf besteht weniger im Hinblick auf die Eindämmung der Verschuldung der Länder, als vielmehr in der Verbesserung von Vergleichbarkeit und Transparenz“. Bußjäger appellierte auch an die Landtage, ihre Budgethoheit stringenter wahrzunehmen.

Neuerscheinungen in der Schriftenreihe des Instituts

Der Leitfaden „Vereinbarungen gemäß Artikel 15a B-VG“ widmet sich dem im Jahr 1975 eingeführten Instrument des kooperativen Föderalismus, von dem in jüngerer Vergangenheit immer öfter Gebrauch gemacht wird. Das Buch ist als Band 11 der Schriftenreihe Verwaltungsrecht im Verlag new academic press erschienen und ab sofort über den Buchhandel oder das Institut erhältlich. Hingewiesen sei auch auf die Neuauflage des Kommentars zur Tiroler Gemeindewahlordnung 1994, der vom Tiroler Gemeindeverband in Kooperation mit dem Institut für Föderalismus erschienen ist. Die von Peter Stockhauser und Günther Zangerl besorgte Neuauflage ist ab sofort ausschließlich über den Tiroler Gemeindeverband zu beziehen.