16.04.2007

Föderalismus Info 2/2007

Herzeigbare Staatsreform scheint möglich

Die im Regierungsübereinkommen vorgesehene Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform hat mittlerweile ihre Arbeit aufgenommen. Sie soll bis Ende Juni 2007 Vorschläge für die im Regierungsübereinkommen vorgesehenen Themen (Landesverwaltungsgerichte, Schulverwaltung, Verfassungsbereinigung, Kompetenzverteilung) liefern. Die Arbeiten laufen konstruktiv. Das Föderalismusinstitut rechnet mit einvernehmlichen Vorschlägen zu den Themen Landesverwaltungsgerichte, Schulverwaltung und Verfassungsbereinigung. Zweifel bestehen aus unserer Sicht, ob innerhalb der kurzen Zeit im so umstrittenen Bereich der Kompetenzverteilung große Fortschritte zu erzielen sind. Sollte es jedoch gelingen, in den anderen Bereichen zu einvernehmlichen Vorschlägen zu gelangen, so wäre eine herzeigbare Staatsreform jedenfalls möglich.



Der Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform gehören insgesamt sechs Personen an: von der SPÖ nominiert wurden Volksanwalt Dr. Peter Kostelka und Univ.-Prof. Dr. Theo Öhlinger, Vertreter der ÖVP sind Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol und Dr. Franz Fiedler. Außerdem vertreten sind zwei Vertreter der Landeshauptleutekonferenz, nämlich Salzburgs Landeshauptfrau Mag. Gabi Burgstaller und Vorarlbergs Landeshauptmann Dr. Herbert Sausgruber. Die beiden letzteren können sich in den Beratungen vertreten lassen. Univ.-Prof. Dr. Ewald Wiederin, Verfassungsrechtler an der Uni Salzburg vertritt Landeshauptfrau Burgstaller, Jürgen Weiss, Vizepräsident des Bundesrates, vertritt Landeshauptmann Sausgruber.

Kein „Drei-Säulen-Modell“ ohne effektive Ländermitwirkung

Zu den schwierigsten Themen der im Regierungsübereinkommen vorgesehenen Staats- und Verwaltungsreform dürfte die Kompetenzrechtsreform nach dem „Drei-Säulen-Modell“ zählen. Darunter kann man eine Form einer gemeinsamen Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern verstehen, in der sowohl Bund als auch Länder bestimmte Materien (zB Krankenanstalten) regeln können. Die beiden anderen „Säulen“ bilden die jeweils ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder. Aus Sicht des Instituts für Föderalismus ist die entscheidende Frage für die Funktionsfähigkeit eines Drei-Säulen-Modells die Ländermitwirkung in der „Dritten Säule“. Nur dann, wenn der Zugriff des Bundesgesetzgebers auf die dort verankerten Materien durch eine effektive Ländermitwirkung auf die Festlegung der unbedingt notwendigen bundeseinheitlichen Regelungen eingeschränkt werden kann, macht dieser neue Kompetenztypus Sinn. Ansonsten werden die betreffenden Materien nach dem Staubsaugerprinzip nach oben gesaugt.



Im Österreich-Konvent – wo dieser Begriff, der einen neuen Kompetenztypus beinhalten soll, kreiert wurde – wurden die verschiedensten „Drei-Säulen-Modelle“ diskutiert.
Über die Frage, nach welchen Kriterien Bund und Länder auf die Materien der „Dritten Säule“ zugreifen dürfen, um Doppelregelungen zu vermeiden, konnte im Konvent ebenso wenig Einigkeit erzielt werden, wie über die Frage, welche Materien dafür in Betracht kämen. Relativ groß war lediglich die Übereinstimmung darüber, dass die Kompetenz „Krankenanstalten“ dafür grundsätzlich geeignet wäre.
Von der Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform liegen dazu noch keine Ergebnisse vor. Wie sich auch in der Diskussionsrunde am 28. März in Innsbruck gezeigt hat (siehe eigenen Bericht), wird dieses Thema voraussichtlich besonders umstritten sein.
Bei der Frage der Ländermitwirkung kommt sowohl dem Bundesrat als auch direkten Mitwirkungsrechten der Länder entscheidende Bedeutung zu. Das Institut für Föderalismus vertritt die Position der doppelten Mehrheit, die von einer erforderlichen Mehrheit im Bundesrat als auch unter den Ländern für die Kompetenzwahrnehmung durch den Bund ausgeht.
Die dazu im Konvent vertretenen Positionen seien in der nachstehenden Darstellung in Erinnerung gerufen. Sie veranschaulichen die große Bandbreite der vertretenen Positionen, wobei zwischen dem ÖVP-Modell, der Länderposition sowie der Position des Ausschussvorsitzenden Bußjäger die größten Übereinstimmungen bestehen. (siehe pdf-Datei)

Staatsreform jetzt oder nie! – Rückblick auf die Diskussionsveranstaltung des Instituts für Föderalismus

Am 28. März 2007 führte das Institut für Föderalismus eine Diskussionsveranstaltung durch, die sich mit der im Regierungsübereinkommen vorgesehenen Staatsreform befasste. Impulsreferate hielten Institutsdirektor Peter Bußjäger und Theo Öhlinger, Universitätsprofessor in Wien und Mitglied der Expertengruppe, die bis Ende Juni 2007 Vorschläge für eine Staats- und Verwaltungsreform liefern soll. In der anschließenden Podiumsdiskussion mit Univ.Prof. Dr. Karl Weber und Jürgen Weiss, Vizepräsident des Bundesrates, zeigte sich ein weitgehender Konsens darüber, dass der Föderalismus ein wesentliches Element der politischen Kultur dieses Landes ist. Über seine konkrete Ausgestaltung bestehen freilich nicht zu leugnende, breite Meinungsunterschiedenheiten.



Peter Bußjäger verwies auf die Tatsache, dass unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen eine Kompetenzverteilung, die große, abgerundete Kompetenzfelder jeweils bestimmten Trägern von Gesetzgebungshoheit, also der EU, dem Bund und den Ländern, zuweist, kaum mehr realisierbar ist. Vielmehr ist von einer gemeinsamen Verantwortung dieser Ebenen auszugehen. Als Regel für die Inanspruchnahme von Gesetzgebungsverantwortung habe das Subsidiaritätsprinzip zu dienen. Weiters sei eine starke Mitwirkung der Länder erforderlich, da sonst das Subsidiaritätsprinzip auf den Kopf gestellt werde.
Theo Öhlinger stellte die Themen der Beratungen der Expertengruppe vor. Hinsichtlich der Kompetenzverteilung vertrat Öhlinger die Auffassung, dass eine vertikal gegliederte Kompetenzverteilung anzustreben sei. Tatsächlich sei es immer weniger möglich, Kompetenzen auf Bund und Länder aufzuteilen. Vielmehr soll die Bundesgesetzgebung Leitlinien vorgeben und den Ländern in der Ausführung bzw im Vollzug größeren Spielraum lassen.
Der Vizepräsident des Bundesrates Jürgen Weiss nahm in der anschließenden Diskussion zur Rolle der Bundesräte Stellung. Er vertrat die Auffassung, dass jedenfalls die Anbindung der Bundesräte an die Landtage gestärkt werden müssen. Karl Weber, Universitätsprofessor in Innsbruck, verwies auf die demokratische Leistungsfähigkeit des Föderalismus. Allerdings könne diese Leistungsfähigkeit nur ausgespielt werden, wenn die Landtage auch entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten hätten.
Das große Interesse an der Veranstaltung ist für das Institut Ansporn, in der nächsten Zeit sich verstärkt der laufenden Diskussion um die Staatsreform zu widmen.

Gemeindegrößen im internationalen Vergleich / Effizienz von Gemeindefusionen

Führt eine Fusion von Gemeinden tatsächlich zu mehr Effizienz in der Verwaltung? Verschiedene Studien lassen daran jedenfalls erhebliche Zweifel aufkommen.



Zur gegenwärtigen Diskussion um Gemeindefusionen sind aus Sicht des Instituts für Föderalismus folgende Hinweise angebracht:
Wie die nachstehende Tabelle zeigt, gibt es im internationalen Vergleich enorme Unterschiede in den Gemeindegrößen (entnommen aus Matschek, Ökonomische Vorteile interkommunaler Zusammenarbeit, in: Potacs/Sturm, Reform der Kärntner Gemeindeverwaltung (2006), S 148. Datenbasis 2001):
 
Land
Zahl der Gemeinden
Durchschnittliche Gemeindegröße
Deutschland
13.854
5.931
Frankreich
37.997
1.615
Italien
8.100
7.141
Niederlande
537
29.542
Österreich
2.359
3.437
Polen
2.489
15.526
Schweden
289
30.736
Schweiz
2.880
2.488
Ungarn
2.910
3.204
Australien
8.564
30.893
 
Durchgängige Tendenz ist, dass die skandinavischen Staaten (Dänemark und Finnland weisen ganz ähnliche Strukturen wie das hier beispielhaft angeführte Schweden auf), die Niederlande (ähnliche Strukturen auch im Vereinigten Königreich) weitaus größere Gemeinden aufweisen als Südeuropa. Das hier ebenfalls angeführte Australien wird man wegen der besonderen Situation nicht weiter behandeln müssen.
Welche dieser Organisationsform effizienter ist, darüber gibt es keine verlässlichen Studien. Nimmt man Steuerbelastung und Staatsquote als Indikatoren, dann weisen Frankreich und die skandinavischen Staaten, also gerade die beiden „Pole“ der Tabelle in Europa, die weltweit höchsten Quoten auf – mit anderen Worten: Aus diesen Indikatoren ist nichts zu gewinnen.
Österreich verfügt im internationalen Vergleich über insgesamt niedrige Gemeindegrößen, dennoch sind die österreichischen Gemeinden keineswegs besonders klein, vor allem auch nicht im Vergleich mit Deutschland, das alleine auf Grund seiner Topographie viel großräumigere Strukturen aufweist.
Für Vorarlberg gilt dies erst recht. Bei 383.000 Einwohnern im Jahre 2005 kommen auf die 96 Gemeinden im Durchschnitt fast 4.000 Einwohner.
Durchgängige Erkenntnis nahezu aller dem Föderalismusinstitut bekannten Studien ist, dass es im Grunde eine optimale Größe von Gebietskörperschaften nicht gibt. Bemerkenswert dabei ist, dass es so gut wie keine verlässlichen empirischen Untersuchungen gibt.
Zur Effizienz von Gemeindefusionen gibt es dagegen eine Reihe von Studien, die praktisch allesamt die Effizienz von Gemeindefusionen äußerst zurückhaltend beurteilen. Eine der genauesten ist jene von Lüchinger/Stutzer (Skalenerträge in der öffentlichen Kernverwaltung. Eine empirische Analyse anhand von Gemeindefusionen, in: Swiss Political Science Review 8 (1), S 27 – 50), von der Universität Zürich. Sie haben vier fusionierte Gemeinden im Kanton Solothurn mit vier nicht zusammengelegten Gemeinden verglichen. Sie gelangen zum Schluss, dass die vier Gemeindezusammenschlüsse insgesamt keinen Hinweis auf zunehmende Skalenerträge (= Effizienzgewinne) zulassen. Im Gegenteil: „Die durchschnittlichen laufenden Ausgaben für die öffentliche Kernverwaltung sind im Vergleich zum Niveau vor der Fusion stärker gestiegen als in einer Kontrollgruppe von ähnlichen Gemeinden, die sich nicht zusammengeschlossen haben.“
Im "Handwörterbuch zur Verwaltungsreform" wird von einem anderen Autor (Wollmann, Gebietsreform, in: Voigt/Rüdiger (Hg), Handwörterbuch zur Verwaltungsreform) festgehalten, dass "schlüssige Aussagen über die Auswirkungen der Reformen, insbesondere in der Frage erhöhter Verwaltungseffizienz bzw Bürgernähe als der beiden Kernziele, kaum verfügbar (sind)".

Bundesstaatliches Rücksichtnahmeprinzip und Beachtung von Länderinteressen beim Vogelfang!

Ein wesentlicher Kritikpunkt des Instituts für Föderalismus an der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum bundesstaatlichen Berücksichtigungsprinzip bildete in der Vergangenheit, dass die Rechtsprechung in der Tendenz schwergewichtig der Wahrung der Bundesinteressen gegenüber den Landesinteressen den Vorrang einräumte. Nachdem nun vom VfGH in der Frage eines Verbots des Singvogelfangs in Oberösterreich ausgerechnet in diesem Fall eine Entscheidung zu Gunsten der Länderkompetenzen gefällt wurde, stellt sich die Frage, ob es sich nur um die sprichwörtliche „Ausnahme von der Regel“ handelt, oder ob auch in für die Länder zentraleren Fragen eine Richtungsänderung zu erwarten ist.



Im konkreten Fall ging es um den umstrittenen Brauch des Singvogelfangs und der Ausstellung dieser Vögel bei bestimmten Anlässen im Salzkammergut.
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 8. März 2007, V 17/06, im Fall der Verordnung der Bundesministerin für Gesundheit und Frauen über den Schutz der Verwendung von Tieren bei sonstigen Veranstaltungen (Tierschutz-Veranstaltungsverordnung), BGBl II Nr 493/2004, das bundesstaatliche Berücksichtigungsprinzip klar zu Gunsten der Landeskompetenzen angewendet. Der VfGH erblickte in der Regelung der Verordnung der Bundesministerin, die diesen Brauch verunmöglichte, einen Verstoß gegen das durch die Bewilligungsfreistellung solcher Veranstaltungen im oberösterreichischen Veranstaltungsgesetz verankerte Interesse an der Ausübung dieses Brauches.
Das Institut für Föderalismus erachtet es als prinzipiell positiv, dass der VfGH in einem praktischen Fall den Bund zur Berücksichtigung auch von Landesinteressen zwingt. Das Institut erlaubt sich jedoch darauf hinzuweisen, dass es noch viel vitalere Interessen der Länder, wie etwa Raumordnung, Naturschutz, Baurecht und soziale Angelegenheiten gibt, und regt den Verfassungsgerichtshof an, auch diesen Interessen bei zukünftigen Entscheidungen vermehrt zum Durchbruch zu verhelfen.