28.05.2009

Föderalismus Info 3/2009

Ausschreibung des Nachwuchspreises für wissenschaftliche Forschung zum Föderalismus

Das Institut für Föderalismus schreibt heuer zum zweiten Mal einen Nachwuchspreis für wissenschaftliche Forschung zum Föderalismus aus. Mit dem Preis werden herausragende Diplomarbeiten, Dissertationen oder wissenschaftliche Projekte zum Themenkreis „Föderalismus“ ausgezeichnet. Erste Preisträgerinnen waren Dr. Astrid Berger und Dr. Verena Messner. Die Ausschreibung richtet sich bewusst auch an Arbeiten über Föderalismus in anderen Staaten oder aus dem Ausland. Dadurch sollen die internationale Vernetzung genutzt und die europäische Dimension des Themas dokumentiert werden, so Institutsdirektor Dr. Peter Bußjäger.



Die Details zur Ausschreibung des Nachwuchspreises und das Bewerbungsformular sind als pdf-Datei auf der Homepage des Instituts abrufbar.
Einreichungen sind bis spätestens 31. August 2009 an das Institut zu richten.

Durch Subsidiarität zum Erfolg

Der positive Einfluss von Dezentralisierung auf wirtschaftliches Wachstum und Innovation wurde durch eine Studie von BAK Basel Economics nachgewiesen. Diese Studie bringt es auf den Punkt: Dezentralisierung hat einen positiven Einfluss auf wirtschaftliches Wachstum und Innovation. Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips sei gleichsam ein Schlüssel zum wirtschaftlichen Erfolg für ein Gemeinwesen, so Studienautor Urs Müller. Wichtig sei jedoch, das Thema nicht eindimensional zu betrachten: politische Entscheidungshoheit und finanzielle Autonomie gehören ganz wesentlich zusammen. Im Vergleich verschiedener Länder zeigt sich übrigens, dass Österreich nach wie vor weit davon entfernt ist, ein zu stark föderalisierter Staat zu sein. Hohe Verwaltungskosten etwa werden daher nach wie vor durch ein zu viel an Zentralisierung ausgelöst, nicht durch ein zu viel an Föderalismus. Ein weiteres Ergebnis der Studie: Kleinere Einheiten sind besser in der Lage, Wirtschaftskrisen zu bewältigen.



Die unter der Projektleitung von Urs Müller von BAK Basel Economics erarbeitete Studie im Auftrag der Versammlung der Regionen Europas (VRE) ist zu folgenden Schlussfolgerungen gelangt:
-       Die empirische Analyse zeigt, dass Dezentralisierung einen signifikant positiven Einfluss auf die Wirtschaftsentwicklung von Ländern und Regionen hat: ein höherer Grad an Dezentralisierung führt in der Regel zu höherem Wirtschaftswachstum.
-       Bezüglich Innovation fördert Dezentralisierung angewandete Forschung und Entwicklung (gemessen an der Anzahl der Patente) und in geringerem Ausmaß die Qualität der Universitäten. Die Grundlagenforschung (gemessen an der Anzahl akademischer Publikationen) profitiert dagegen eher von zentralisierten Systemen.
Der Studie zufolge zeigen die Ergebnisse klar auf, dass die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ein Schlüssel zum wirtschaftlichen Erfolg ist. Folgende Forderungen werden erhoben:
-       mehr Einfluss der Regionen auf der nationalen Ebene
-       mehr Unabhängigkeit der Regionen von der nationalen Ebene
-       mehr finanzielle Kompetenzen und Mittel für die Regionen
-       mehr Kompetenzen in Freizeit und Kultur, Infrastruktur, Bildung und Forschung sowie Gesundheitswesen.
Nationale Regierungen sollten sich demnach auf die Bereitstellung von Dienstleistungen in Bereichen mit hohen räumlichen Externalitäten (Auswirkungen übersteigen die Grenzen der Regionen) sowie mit beträchtlichen Skalenerträgen (die Erbringung der Dienstleistung kommt im größeren Rahmen wesentlich günstiger) konzentrieren und in den übrigen Gebieten nur die groben Richtlinien vorgeben und deren Einhaltung kontrollieren.
Die Studie fordert, dass in allen anderen Fällen sowohl die Entscheidungen (legislative Kompetenzen) als auch die Umsetzung (exekutive Kompetenzen) bei den sub-nationalen Behörden liegen sollen.
Eine Besonderheit der Studie gegenüber vergleichbaren Untersuchungen ist, dass Dezentralisierung nicht eindimensional (etwa nur über die Befugnis, über finanzielle Mittel zu disponieren), sondern in Aspekten legislativer Entscheidungshoheit, politischer Autonomie oder finanzieller Autonomie gesehen wird.
Die Studie gelangt auch zu einem Ranking nach dem Dezentralisierungsgrad – siehe die Abb 2: Dezentralisierungsindex in der Zusammenfassung und den Schlussfolgerungen der Studie (Seite 4).
Dabei fällt auf, dass Österreich als Bundesstaat zwar insgesamt einen relativ hohen Dezentralisierungsgrad aufweist, aber unter den europäischen Bundesstaaten wie stets hervorgehoben hinter der Schweiz, Deutschland, Belgien und Spanien das zentralisierteste System ist und praktisch gleichauf mit dem „Regionalstaat“ Italien liegt. Der komplexe Ansatz der Studie in der Ermittlung des Dezentralisierungsgrades zeigt, dass etwa zwischen dem Bundesstaat Österreich und dem klassischen unitarischen Staat Niederlande, was die Dezentralisierung betrifft, nur marginale Unterschiede bestehen.
Nicht uninteressant ist auch, dass die Deutschsprachige Gemeinschaft Belgiens, eine Region mit etwa 70.000 Einwohnern, ein größeres Ausmaß an Autonomie als die österreichischen Länder aufweist. Allen Zentralisten, die nicht an die Zukunftsfähigkeit kleiner Einheiten glauben, sei die Studie nachdrücklich ans Herz gelegt.
Und noch etwas sei hervorgehoben: Es bestehen, worauf auch die Studie hinweist, deutliche Indizien, dass gerade kleinere Einheiten die Wirtschaftskrise wesentlich besser bewältigen werden als große, zentralistische Staaten!

Verwaltungsreform durch Strukturbereinigungen und Deregulierung

Das Institut für Föderalismus beteiligt sich aktiv an der Diskussion um eine umfassende Staats- und Verwaltungsreform und legt dazu eigene Vorschläge auf den Tisch, die zu wesentlichen Einsparungen durch Strukturbereinigungen in der Verwaltung und durch Deregulierung führen würden. Sie umfassen folgende Bereiche: 1. Straffung des Apparats und der Aufgabenstrukturen in den Bundesministerien 2. Bereinigung der Verwaltungsstrukturen in den Ländern 3. Verfahrensbeschleunigung und Synergien durch Neuorganisation des Rechtsschutzes 4. Ausbau der Verwaltungskooperation 5. Start einer Deregulierungsoffensive



Das Institut für Föderalismus hat immer wieder Positionen zur Staats- und Verwaltungsreform formuliert, die zwar in verschiedenen, internationalen Studien ihre Bestätigung finden (siehe dazu „Durch Subsidiarität zum Erfolg“ in dieser Ausgabe der Föderalismus-Info), bei den Zentralisten aber auf wenig Begeisterung gestoßen sind.
Mit den vorliegenden Positionen will das Institut für Föderalismus einen weiteren Beitrag zur Verwaltungsreform in Österreich leisten. Die gegenwärtige Bundesregierung hat bekanntlich eine Arbeitsgruppe eingerichtet (siehe dazu: Arbeitsgruppe Verwaltungsreform gestartet – Überdenken bestehender zentralistischer Strukturen gefordert, in: Föderalismus-Info Nr 1/2009), jedoch noch keine Ergebnisse vorgelegt.
Das Institut hofft, dass die nachstehend gemachten Vorschläge in der weiteren Diskussion um die Verwaltungsreform in Österreich Berücksichtigung finden.
Die vorgeschlagenen Maßnahmen würden zu wesentlichen Einsparungen durch Strukturbereinigungen in der Verwaltung und durch Deregulierung führen, die das Institut in den folgenden Wochen noch näher untermauern wird.
1. Straffung des Apparats und der Aufgabenstrukturen in den Bundesministerien
In den einzelnen Bundesministerien laufen Fachverwaltung und allgemeine Verwaltung (Supportleistungen) nebeneinander. Dadurch findet eine unnötige und kostentreibende Parallelverwaltung bei allgemeinen Supportleistungen (Informatik, Buchhaltung, Personaladministration …) statt. Die dekonzentrierte Ressortlegistik beeinträchtigt die Qualität der Rechtsetzung in erheblichem Maße und begünstigt die Gesetzesflut.
Ein weiteres Problem der Ministerien bilden unübersichtliche Organisationsstrukturen mit einer Vielzahl unklarer und sich überschneidender Aufgaben der einzelnen Sektionen und Abteilungen.
Darüber hinaus nehmen die Bundesministerien noch immer zu viele operative Aufgaben wahr bzw werden durch Aufsichts- und Kontrollbürokratie zu viele Ressourcen gebunden.
Als Maßnahmen werden vorgeschlagen:
Ø      Einrichtung eines „Amtes der Bundesregierung“ ähnlich dem Konzept des Amtes der Landesregierung, in dem Legistik und Supportleitungen für alle Bundesministerien konzentriert wahrgenommen werden.
Ø      Durchforstung der von den Bundesministerien wahrgenommenen Aufgaben mit Reduzierung von Aufsichts- und Kontrollbürokratie über nachgeordnete Stellen des Bundes und der Länder.
Ø      Bereinigung der Organisationsstrukturen der Bundesministerien von Parallelverwaltungen und Aufgabenüberschneidungen.
2. Bereinigung der Verwaltungsstrukturen in den Ländern
Die Verwaltungsstrukturen in den Ländern sind von einem Nebeneinander zahlreicher Bundes- und Landesbehörden geprägt. Aufgabenüberschneidungen und Schnittstellen verursachen Reibungsverluste. Die bestehende Behördenstruktur ist auch für die Bürger und die Wirtschaft unübersichtlich und belastend.
Die Vielzahl spezialisierter Sonderbehörden des Bundes und der Länder ist zu bereinigen und in die allgemeine staatliche Verwaltung der Ämter der Landesregierungen und die Bezirkshauptmannschaften einzugliedern. Operative Aufgaben wären den Bezirkshauptmannschaften zu übertragen, während in den Ämtern der Landesregierungen vorwiegend strategische Aufgaben, spezialisierte Fachverwaltung im technischen Bereich sowie Planungen zu konzentrieren sind.
Als Maßnahmen werden vorgeschlagen:
Ø      Eingliederung des Bundessozialamtes mit seinen Außenstellen in den Ländern in die Organisation der Landesverwaltung.
Ø      Konzentration der Schulverwaltung in den Ämtern der Landesregierungen mit Auflösung der Landes- und Bezirksschulräte.
Ø      Eingliederung der Aufgaben der Wildbach- und Lawinenverbauung zur besseren Abstimmung des regionalen Naturgefahrenmanagements.
Ø      Eingliederung von Sonderbehörden der Länder (Agrarverwaltung) in die allgemeine Verwaltung.
3. Verfahrensbeschleunigung und Synergien durch Neuorganisation des Rechtsschutzes
Der Verwaltungsrechtsschutz erfolgt derzeit durch eine Vielzahl verschiedener Rechtsschutzbehörden auf Bundes- und Landesebene (Finanzsenat, Umweltsenat, Unabhängige Verwaltungssenate, Landesagrarsenate, Oberster Agrarsenat, Bundesvergabeamt, Asylgerichtshof).
Das Konzept einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz mit neun Landesverwaltungsgerichten und einem Verwaltungsgericht des Bundes würde zu einer Bereinigung dieser Vielzahl von Rechtsschutzbehörden führen, Synergien ermöglichen und die Qualität des Rechtsschutzes steigern. Durch die angestrebte Entlastung des Verwaltungsgerichtshofes würden Verfahren wesentlich beschleunigt und Wirtschaft und Bürger entlastet.
4. Ausbau der Verwaltungskooperation
Die Kooperation zwischen den verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften als auch der Gebietskörperschaften gleicher Ebene untereinander muss verbessert werden.
Als Maßnahmen werden vorgeschlagen:
Ø      Vereinbarungen gemäß Art 15a B-VG sollen unmittelbar anwendbar sein können.
Ø      Mit Vereinbarungen gemäß Art 15a B-VG sollen auch länderübergreifende Behörden mit hoheitlichen Aufgaben geschaffen werden können.
Ø      Die Abstimmung von regional tätigen Einrichtungen des Bundes sowie der Landesverwaltung insbesondere im Bereich des Arbeitsmarktservices soll ausgebaut werden.
Ø      Durch Vereinbarungen von Gemeinden sollen auch Gemeindeverbände geschaffen werden können, die nicht nur auf einzelne Aufgaben beschränkt sind.
Ø      Verwaltungskooperationen von Gemeinden (gemeinsame Bauverwaltungen udgl) sollen erleichtert werden.
5. Start einer Deregulierungsoffensive
Die Rechtsvorschriften des Bundes wie der Länder weisen nach wie vor eine viel zu hohe Regulierungsdichte auf. Die im Regierungsprogramm vorgesehenen Maßnahmen (Reduzierung der Regulierungsdichte bei der Umsetzung von EU-Recht, Gesetzesfolgenabschätzung) sind zu unterstützen, greifen aber zu kurz.
Folgende Maßnahmen werden vorgeschlagen:
Ø      Bund und Länder starten ein Programm zur Reduzierung der Vielfalt und der Dichte der Normen in ihren Bereichen (zB technische Vorschriften, Recht der Bodenreform, …).
Bund und Länder starten eine Aufgabenkritik in ihren Zuständigkeitsbereichen. Sie tauschen sich über die zu treffenden Maßnahmen aus.

EVTZ – ist der vorhandene Kompetenzkonflikt lösbar?

Eigentlich sollen mit dem Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) die EU-Regionalpolitik effizienter und die Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften und öffentlichen Einrichtungen erleichtert werden. Jetzt führt er zunehmend zu innerstaatlichen Konflikten. War in Österreich ursprünglich geplant, dass die legislative Implementierung von den Ländern getragen ist, versucht der Bund nun, Kompetenzen an sich zu ziehen. Im Zuge der parlamentarischen Behandlung einer neuen Regierungsvorlage zum Thema spitzt sich der Kompetenzkonflikt nun zu.



Um die EU-Regionalpolitik noch effizienter umsetzen zu können, wurde mit der Verordnung (EG) Nr 1082/2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) ein neues Instrument der Zusammenarbeit auf gemeinschaftlicher Ebene eingeführt, das die Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften und öffentlichen Einrichtungen erleichtern soll. An einem EVTZ, der mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet ist, können sich Gebietskörperschaften oder Gesellschaften, die von Gebietskörperschaften beherrscht werden, aus mindestens zwei EU-Mitgliedstaaten beteiligen und sich dabei auf das für ein EU-Förderprogramm anwendbare Recht einigen (siehe dazu auch: Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) – eine neue Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, in: Föderalismus-Info Nr 2/2006). Durch die Einführung einer unionsweit gleich geregelten juristischen Person sollen Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten und der Regionen bei der Durchführung grenzüberschreitender Aktionen reduziert werden.
Hinsichtlich der Umsetzung der Verordnung bestand in Österreich Einigkeit darüber, dass die Gesetzgebungskompetenz den Ländern zukommen sollte. Der Bund änderte allerdings im Zuge der Begutachtung der EVTZ-Gesetze der Länder seine bisherige kompetenzrechtliche Einschätzung und behauptete im Entwurf des EVTZ-Bundesgesetzes vom 26. Juni 2008 nunmehr eine Zuständigkeit des Bundes zur gesetzlichen Regelung der Registrierung, Auflösung oder Finanzkontrolle von EVTZ, gestützt auf den Kompetenztatbestand „Zivilrechtswesen“ des Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG. Die überwiegende Mehrzahl der Länder gab zu diesem Entwurf eine negative Stellungnahme ab.
Nachdem die Bundesregierung der Kundmachung des vom Kärntner Landtag am 18. Dezember 2008 beschlossenen – auf dem Muster-EVTZ-Anwendungsgesetz basierenden – Kärntner EVTZ-Gesetz (siehe LGBl 2009/20) gemäß Art 98 Abs 3 B-VG seine Zustimmung erteilte, konnten die Länder nun wieder von einer seitens des Bundes anerkannten weit reichenden Zuständigkeit der Länder gemäß Art 15 Abs 1 B-VG ausgehen. Auch das Vorarlberger EVTZ-Gesetz (LGBl 2009/18) blieb von der Bundesregierung unbeeinsprucht.
Kürzlich wurde dem Nationalrat die Regierungsvorlage eines Bundesgesetzes über Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ-Bundesgesetz) zur Beschlussfassung vorgelegt (RV 175 dB NR XXIV.GP) und diese vom Nationalrat in seiner 22. Sitzung am 19. Mai 2009 dem Verfassungsausschuss zugewiesen.
Den Erläuternden Bemerkungen kann entnommen werden, dass von einer umfassenden Zuständigkeit des Bundes zur Anzeige, Registrierung und Auflösung von EVTZ (auch jener, an denen die Länder beteiligt sind) ausgegangen wird. Für die Finanzkontrolle von EVTZ ist der Landeshauptmann zuständig. Die Gebarung eines EVTZ mit Sitz im Inland unterliegt der Kontrolle des Rechnungshofes des Bundes. Die Auffassung des Bundes stützt sich auf den Kompetenztatbestand „Zivilrechtswesen“.
Vorgesehen wurde auch, dass für Berufungen gegen Bescheide des Landeshauptmannes über die Registrierung und Auflösung eines EVTZ der unabhängige Verwaltungssenat des jeweiligen Landes zuständig sein soll. Gemäß Art 129a Abs 2 B-VG bedarf die in § 7 des Gesetzes vorgesehene Zuständigkeit der unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern der Zustimmung aller Länder.
Aus föderalistischer Sicht ist die vorliegende Regierungsvorlage kritisch zu beurteilen, da der kompetenzrechtliche Anknüpfungspunkt des Bundes „Zivilrechtswesen“ fragwürdig erscheint. Vielmehr ist der Bund an die seinerzeitige Einigung über die Umsetzung der EVTZ-Verordnung zu erinnern. Bei der Beurteilung, ob es sich beim EVTZ um einen Rechtsträger des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts handelt, ist nicht darauf abzustellen, ob dieser Rechtsträger hoheitliche Aufgaben oder solche der Privatwirtschaftsverwaltung wahrnimmt. Neuerlich ist festzuhalten, dass der EVTZ als Rechtsträger öffentlichen Rechts zu qualifizieren ist, der seine Rechtsgrundlage in einer unmittelbar wirksamen EU-Verordnung hat. Da für die Registrierung, die Untersagung der Tätigkeit, die Auflösung und die Finanzkontrolle eines EVTZ keine Kompetenz des Bundes verankert ist, sind die Länder auf Grund der Generalklausel des Art 15 Abs 1 B-VG hiefür zuständig (siehe dazu auch EVTZ-Gesetz und Kompetenzverteilung, in: Föderalismus-Info Nr 6/2008).
Der Bund soll sich auf die Regelung jener EVTZ beschränken, an den der Bund beteiligt ist und die Länder nicht in kompetenzwidriger Weise neuerlich beschränken, sondern ihnen die von der Bundesverfassung zustehenden Rechte einräumen.

Wissenschaftspreis der Margaretha Lupac-Stiftung

Die Margarethe Lupac-Stiftung ist eine gemeinnützige Stiftung des österreichischen Parlaments, die sich der Förderung von Demokratie und Parlamentarismus sowie Toleranz im Diskurs über Fragen der Politik, der Kunst und der gesellschaftlichen Entwicklung widmet. In Erfüllung des Stiftungszwecks vergibt die Stiftung in einem zweijährigen Rhythmus einen Demokratiepreis und einen Wissenschaftspreis für Arbeiten, die sich mit den gegenwärtigen Herausforderungen der parlamentarischen Demokratie und ihrer Entwicklungsperspektiven befassen. Der mit 15.000,-- € dotierte Preis kann auf bis zu drei Bewerberinnen/Bewerber aufgeteilt werden. Die Ausschreibungsfrist endet am 15. Juli 2009. Nähere Informationen und die Bewerbungsunterlagen stehen über die Webseite des Parlaments unter www.parlament.gv.at zur Verfügung.