22.12.2009

Föderalismus Info 6/2009

Ein Blick zurück aufs Jahr 2009 und ein kleiner Ausblick auf 2010

Die Föderalismus-Info 6/2009 am Ende eines Jahres zieht kritisch Bilanz: Da war ein neuer, sehr zaghafter Versuch einer Verwaltungsreform, bei der der Bund schon zu Beginn im eigenen Bereich ins Stolpern kommt, da waren Zentralisierungsbemühungen im bereits extrem zentralistischen Bildungswesen und eine Zentralisierung der Aufsichtsbürokratie im Sozialversicherungswesen. Viel wurde vom Bund insgesamt nicht zustande gebracht und man muss feststellen: Es ist viel für das kommende Jahr übrig geblieben. 2010 werden aber auch die Länder gefordert sein, zu zeigen, wie weit sie bereit sind, Verantwortung für notwendige Schritte auf allen Ebenen zu tragen. Und ein Blick auf die jeweiligen Anteile an der Gesamtverschuldung Österreichs zeigt übrigens, dass sich die Länder – trotz der aktuellen Ereignisse im Süden – in dieser Frage nicht verstecken müssen.



Wieder einmal machte sich eine Bundesregierung an die Verwaltungsreform, von der bisher noch wenig Konkretes vorliegt: So warten das Föderalismusinstitut und viele andere mit Spannung auf die Realisierung des Jahrhundertprojektes einer gemeinsamen Fuhrparkverwaltung der Bundesregierung. Dann kann niemand mehr behaupten, dass in Österreich nichts vorwärts gehe!
In der Bildungsreform versuchen die Zentralisten die haarsträubende Performance unseres Staates im internationalen Vergleich mit noch mehr Zentralismus zu toppen – ein bemerkenswertes Unterfangen. Immerhin haben die Landeshauptleute eine Gegenposition zu diesem zentralistischen Wahnwitz eingebracht.
In der Gesundheitsreform erwarten sich viele eine Milliarde Einsparungen. Immerhin können wir in diesem Bereich, wo die Länder im Wege der Spitäler besonders viel Verantwortung tragen, darauf verweisen, anerkanntermaßen eines der besten Systeme der Welt zu erhalten. Die Länder werden unter Beweis stellen müssen, dass sie bereit sind, sich über lokale Egoismen hinwegzusetzen und durch Schwerpunktbildungen die erforderlichen Umstrukturierungen zu machen.
Wir teilen mit vielen, etwa mit Wirtschaftskammerpräsident Leitl, die Einschätzung, dass viele notwendige Reformen aufgeschoben wurden. Der Zwang zum Sparen wird in den kommenden Jahren unabweislich werden. Anders als viele andere sehen wir nicht das Heil in der Zentralisierung der Gesetzgebung, sondern verlangen einen Abbau von Bürokratie. Es werden alle Ebenen des Staates gefordert sein, ihren Beitrag zu leisten.
Eine Vielzahl von Verwaltungseinrichtungen des Bundes in den Ländern könnte in die Organisation der Landesverwaltungen übertragen werden, wodurch Synergien erzielt und Doppelgleisigkeiten abgebaut werden könnten: Arbeitsinspektorate, Wildbach- und Lawinenverbauung, Bundessozialamt, um nur einige Beispiele zu nennen. Der Bund könnte durch Schaffung eines einheitlichen Amtes der Bundesregierung viele Supportdienste zusammenlegen, wie dies auf Landesebene schon immer der Fall war. Die kabarettreife Geschichte der Fuhrparkverwaltung zeigt aber die Schwierigkeiten eines solchen Projektes auf.
Natürlich sind auch die Länder gefordert. Abgesehen davon, dass im Zuge des Finanzausgleichs getroffene Vereinbarungen (Harmonisierung der Pensionssysteme) nun einmal einzuhalten sind (was allerdings hinsichtlich der meisten Länder der Fall ist), haben uns die Vorgänge rund um die Verstaatlichung der Hypo Alpe Adria wie viele andere Österreicher auch tief erschüttert. Kein Wunder, dass die Politik mit Rufen nach einer Kuratel für die Länder oder neuen Aufsichtsregeln zur Stelle war!
Das Föderalismusinstitut wird sich auch in Zukunft solchen Knebelungsversuchen widersetzen. Es hat im Bankenbereich in der Vergangenheit vergleichbare Fälle gegeben, die nicht im Einflussbereich eines Landes, wohl aber des Bundes und seiner Aufsichtsorgane gelegen waren, ohne dass der Ruf nach einer Kuratel des Bundes laut geworden war. Dessen ungeachtet ist der Schaden für den Föderalismus in Österreich, der aus dieser Bankenkrise resultiert, hoch und es wird aller Anstrengungen der Länder bedürfen, im folgenden Jahr klarzumachen, dass sie imstande sind eigenverantwortlich zu handeln und auch Verantwortung zu tragen.
Eine kleine Argumentationshilfe für die Länder kann die nachfolgende Darstellung des Anteils der verschiedenen Ebenen des Staates (Bund, Länder, Gemeinden bzw die Sozialversicherungen) an der öffentlichen Gesamtverschuldung liefern:



Die Quelle ist unverdächtig, nämlich der Rechnungshof! Es zeigt sich, dass der Anteil von Ländern und Gemeinden bzw Sozialversicherungsträgern an der Gesamtverschuldung des Staates im Vergleich mit dem Bund gerade zu verschwindend klein ist. Es besteht also kein Anlass, über die Länder generell zu lamentieren!

Krankenkassen-Sanierung umgesetzt, neuer Zentralismus bei Aufsicht

Nach langwierigen Verhandlungen und Bemühungen wurden in den letzten Monaten Schritte zu einer Sanierung der defizitären Gebietskrankenkassen umgesetzt. Nachteile aus dieser neuen Regelung sind für die bisher gut wirtschaftenden Kassen zu befürchten. Mit der Neuregelung einher ging auch eine Zentralisierung der Aufsicht, deren künftiger Nutzen auf Basis bisheriger Erfahrungen mehr als fraglich ist.



Der unendlichen Geschichte Gesundheitsreform (siehe dazu zuletzt: Gesundheitsreform: Noch immer purer Zentralismus ohne Effizienzgewinne, in: Föderalismus-Info Nr 3/2008) wurden in den letzten Monaten ein paar neue Kapitel hinzugefügt.
Im Ministerratsbeschluss vom 10. Februar 2009 legte die Bundesregierung ein umfassendes Bekenntnis für eine nachhaltige Konsolidierung der Gebietskrankenkassen ab. Der Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger wurde aufgefordert, bis 30. Juni 2009 „ein mit den Gebietskrankenkassen und den Systempartnern abgestimmtes ausgabenseitiges Sanierungskonzept mit dem Ziel einer mittelfristig ausgeglichenen Gebarung als Voraussetzung für eine vom Bund vorzunehmende Verbesserung der Einnahmensituation vorzulegen“. Die Krankenversicherungsträger wurden aufgefordert, alle Anstrengungen zu unternehmen, um bestehende Kostendämpfungspotentiale zu realisieren. Am 26. Juni 2009 legte der Hauptverband das Sanierungskonzept „Gesundheit: Finanzierung sichern – Langfristige Potentiale zur Steuerung der Ausgaben und zur nachhaltigen Kostendämpfung“ vor.
 
Mit dem Budgetbegleitgesetz 2009, BGBl I Nr 52/2009, wurde der Wiener Gebietskrankenkasse aus bestehenden Rücklagen ein Betrag von 33 Mio € zuerkannt und im neuen § 643 Abs 2 ASVG im Ausgleichsfonds für die Gebietskrankenkassen vorgesehen, dass auf Krankenkassen mit einem negativen Reinvermögen entsprechende Mittel verteilt werden, die positiv wirtschaftende Krankenkassen erzielt haben.
Diese Bestimmung wurde mittlerweile von den Landesregierungen von Vorarlberg, Oberösterreich und Salzburg beim Verfassungsgerichtshof angefochten (G 166/09, G 198/09 und G 288/09).
 
Weiters wurde ein Kassenstrukturfonds für die Gebietskrankenkassen (Art 50 des Gesetzes) eingerichtet und durch das Bundesgesetz betreffend den Verzicht auf Bundesforderungen gegenüber Gebietskrankenkassen (Art 51 des Budgetbegleitgesetzes 2009) der Finanzminister ermächtigt, in den Jahren 2010 bis 2012 auf Forderungen des Bundes gegenüber defizitären Gebietskrankenkassen in der Gesamthöhe von 450 Mio zu verzichten.
Die vorgesehenen Maßnahmen stellen eine arge finanzielle Benachteiligung gut wirtschaftender Gebietskrankenkassen dar.
 
Der Nationalrat hat in seiner 49. Sitzung am 10. Dezember 2009 die Regierungsvorlage (RV 476 dB) betreffend das 4. Sozialrechts-Änderungsgesetz 2009 beschlossen.
Mit dem Gesetz wurden ua die Verpflichtung zur Verwendung der E-Card und ihrer Infrastruktur in Krankenanstalten festgeschrieben, Maßnahmen zur Eindämmung von Missbrauchsfällen beim Ausgleichszulagenbezug vorgesehen und ein Kriterienkatalog für die Gesamtvertragsparteien bei der Vereinbarung von Honorarordnungen eingeführt.
Der wichtigste Inhalt des 4. SRÄG ist aber die Neuregelung der Bestimmungen über die Vermögenslage der Sozialversicherungsträger und die Stärkung des Aufsichtsrechts des Bundes über die Krankenkassen.
 
Die geänderten Bestimmungen im Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz (§ 448 ASVG – Aufhebung der Abs 2 und 5) sehen nun vor, das die gesamte Aufsicht über die Krankenversicherungsträger beim Bundesminister für Gesundheit konzentriert wird, um damit die Einheitlichkeit und Effizienz im Bereich der Bundesaufsicht zu erhöhen.
Bisher hatte der Landeshauptmann (gemäß § 448 Abs 2 ASVG) ein Aufsichtsrecht über Versicherungsträger, deren Sprengel sich über nicht mehr als ein Land erstreckt und über solche Krankenversicherungsträger, die nicht mehr als 400.000 Versicherte aufweisen.
Im Zuge des Begutachtungsverfahrens zum Gesetzentwurf und zur Regierungsvorlage lehnten die Länder den Entfall des Aufsichtsrechts entschieden ab, da sich dieses über Jahrzehnte bewährt hat. Entgegen der Annahmen des Bundes in den Erläuternden Bemerkungen ist der Entfall des Aufsichtsrechts des Landeshauptmannes nicht im Interesse einer Sparsamkeit, Einfachheit und Zweckmäßigkeit bei der Ausübung der Aufsicht gelegen. Auf Grund der räumlichen Distanz – vor allem bei den westlichen Bundesländern – wird die unmittelbare Ausübung der Aufsicht wesentlich erschwert und durch die weiten Anfahrtswege mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand verbunden. Außerdem kommt dem Bund als oberste Aufsichtsbehörde bereits derzeit (§ 448 Abs 5) ein unmittelbares Aufsichtsrecht zu. Die Einheitlichkeit und Effizienz im Bereich der Bundesaufsicht wird nicht erhöht, da von einer Aufstockung des Personalstandes bei den zwei zuständigen Ministerien, zusätzlichen Kosten für Sonderaufwandsentschädigungen und deutlich mehr Reisekosten ausgegangen werden muss.
Die nun umgesetzte Zentralisierung der Aufsicht, die trotz des Widerstands der Länder verwirklicht wurde, führt auch zu einer bedenklichen Aushöhlung der Selbstverwaltung auf regionaler Ebene.

Immissionsschutzgesetz-Luft – Schaffung klarer Zuständigkeiten zur Erreichung der Ziele

Derzeit befindet sich der vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft versandte Entwurf eines Bundesgesetzes, mit dem das Immissionsschutzgesetz-Luft geändert wird, in Begutachtung. Die angestrebte Schaffung klarer Zuständigkeiten – kombiniert mit wirksamen Handlungsmöglichkeiten – findet sich darin allerdings nicht. Eher sieht es wieder einmal danach aus, dass Verantwortung auf die Länder abgewälzt wird, ohne ihnen die nötigen Werkzeuge in die Hand zu geben.



Mit der Novelle des IG-Luft im Jahr 2001 wurden die Immissionsgrenzwerte der Konzentration von Luftschadstoffen festgelegt und dabei Jahresmittelwerte vorgesehen, die strenger sind als die Grenzwerte, die sich aus den europarechtlichen Vorgaben ergeben. Bereits damals wiesen die Länder, die sich ausdrücklich zu den Zielen der Luftqualitätssicherung bekennen, darauf hin, dass es schwierig sein werde, sowohl die Grenzwerte der EU-Richtlinie als auch jene der Novelle des IG-L einzuhalten.
Auf Grund der Richtlinie 2001/81/EG über nationale Emissionshöchstgrenzen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie) ist das IG-L stark mit dem Emissionshöchstmengengesetz-Luft verknüpft. Österreich hat sich verpflichtet, die Stickstoffdioxidemissionen bis zum Jahr 2010 auf 103.000 Tonnen zu begrenzen. Tatsächlich wird dieser Wert zum heutigen Zeitpunkt um mehr als 50% überschritten, wobei der überwiegende Ausstoß dem Kfz-Verkehr zuzuordnen ist.
Ein grundlegendes Problem im IG-Luft ist, dass die Landeshauptleute zwar in mittelbarer Bundesverwaltung verpflichtet sind, Maßnahmen zur Reduktion der Belastung durch Luftschadstoffe zu erarbeiten und umzusetzen, diese aber auf Grund von gesetzlichen Ausnahmen oder fehlender Kompetenzen nur schwer umgesetzt werden können.
 
Die Landesumweltreferentenkonferenz ersuchte in ihrem Beschluss anlässlich der Tagung vom 19. Juni 2009 den Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft spätestens im Herbst 2009 einen Entwurf einer umfassenden Gesetzesnovelle zur weiteren Besprechung vorzulegen und diesen bis 31. Oktober 2009 zu einer Abstimmung mit den Ländern zu bringen, wobei auch die Diskussion über die Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Feinstaub enthalten sein müsse. Eine derartige Diskussion erfolgte nicht ausreichend und findet auch im Begutachtungsentwurf keinen Niederschlag.
 
Noch in der letzten Tagung der „Plattform Saubere Luft“ am 13. und 14. Oktober 2009 in Salzburg war völlig unklar, ob überhaupt bzw wann und in welcher Weise eine Novellierung des IG-Luft durchgeführt werden soll. Daher war die nun kurzfristig eingeleitete Begutachtung der Änderungen der IG-L sehr überraschend.
 
Der grundsätzliche Ansatz des geplanten Vorhabens, die Ausnahmebestimmungen für Verkehrsbeschränkungen deutlich zu reduzieren sowie die geplante Form der Kundmachung von Verordnungen, entsprechen einer langjährigen Forderung der Länder.
Nach dem vorliegenden Entwurf liegt die Hauptverantwortung zur Erreichung der Luftreinhalteziele allerdings nahezu ausschließlich bei den Landeshauptleuten. Diesen werden – vor allem emissionsseitige – Aufträge übertragen, ohne dass auch ausreichende rechtliche Möglichkeiten für Maßnahmen zur Verminderung bzw Verbesserung der Luftgüte eingeräumt werden.
 
Ein IG-L in der vorliegenden Fassung kann nur abgestimmt mit einem NEC-Programm des Bundes sinnvoll diskutiert werden. Ein derartiges NEC-Programm zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen von 103.000 Tonnen für Stickstoffoxide ist jedoch nicht einmal im Ansatz vorhanden, obwohl dieser Wert bereits im Jahr 2010 eingehalten werden müsste. Es bedarf deshalb eines ressortübergreifenden Gesamtpaketes der Bundesregierung, in allen Bereichen die Schadstoffemissionen zu reduzieren.
 
Die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte wird nur dann möglich sein, wenn auch die Emissionen reduziert werden, zumal die nationalen Regelungen noch strenger sind als jene des EU-Rechts.
Der Bund sollte auch verstärkt seine Kompetenz nach § 22 IG-L wahrnehmen. Von der Bundesregierung könnten zur Reduktion der verkehrsbedingten Emissionen, die zur Überschreitung von Immissionsgrenzwerten führen, verkehrsspezifische Maßnahmen vorgesehen werden, wie zB die Verbesserung oder die Neuerrichtung der Verkehrsinfrastruktur.
 
Zum Begutachtungsentwurf machten die Länder zahlreiche Bemerkungen und Verbesserungsvorschläge. So sollte etwa bei den Maßnahmen für die räumliche und zeitliche Beschränkung des Verkehrs überlegt werden, ob über sog „push-and-pull“ Maßnahmen (zB Förderungen, Bevorzugung moderner abgasarmer Fahrzeuge, Ökologisierung von Steuersystemen, Gebote und Verbote etc) nicht effizienter eine rasche Erneuerung der Fahrzeugflotte oder Nachrüstung mit Abgasreinigungssystemen erreicht werden könnte. Gleichzeitig wären nicht motorisierte Mobilitätssysteme und die Nutzung des ÖPNV zu fördern und der Umstieg ebenfalls unter „push-and-pull“ Gesichtspunkten zu forcieren. Eine derartige Vorgangsweise würde auch einen Beitrag zum Klimaschutz leisten.
 
Offenbar ist das Bemühen des Bundesgesetzgebers darauf ausgerichtet, durch ein kompliziertes Berechnungssystem die Verantwortung für die Zielerreichung wiederum den Landeshauptleuten zu überantworten und auf diese sowohl den damit verbundenen finanziellen Aufwand als auch das politische Konfliktpotential abzuwälzen.
 
Der vorliegende Begutachtungsentwurf soll im Einvernehmen mit den Ländern grundlegend überarbeitet werden. Es müssen auch klare Zuständigkeiten vorgesehen werden, damit wirksame Maßnahmen zur Verbesserung der Luftgüte getroffen werden können. Eine umfassende Änderung des IG-L unter den derzeitigen Rahmenbedingungen und in der geplanten Form erscheint nicht zielführend. Sinnvoller wäre es, zunächst ausschließlich die gemeinschaftsrechtlich notwendigen Änderungen vorzunehmen und die weitere Novellierung des Gesetzes erst nach Vorliegen eines effizienten NEC-Programmes mit diesem abzustimmen, vollzugstaugliche Bestimmungen einzuführen und die berechtigten Bedenken der Länder für den Vollzug der anlagenrechtlichen Bestimmungen aufzugreifen.

Frohe Weihnachten!

Das Föderalismusinstitut bedankt sich bei allen, die uns im laufenden Jahr in vielfältiger Weise unterstützt haben und wünscht allen Lesern der Föderalismus-Info frohe Weihnachten sowie Glück und Erfolg im neuen Jahr!