25.02.2010

Föderalismus Info 1/2010

Institut für Föderalismus begrüßt Landesverwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle

Der aktuelle Begutachtungsentwurf des Bundeskanzleramts zur Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2010 wird vom Institut für Föderalismus grundsätzlich begrüßt. Die Neuerrichtung von 9 Landesverwaltungsgerichten und 2 Bundesverwaltungsgerichten (der Asylgerichtshof bliebe bestehen) mit grundsätzlich reformatorischer Entscheidungsbefugnis soll zu schnelleren Verfahren und deutlichen Synergieeffekten führen, da die neuen Gerichte unmittelbar nach der erstinstanzlichen Verwaltungsbehörde entscheiden. Noch weitgehend unklar sind jedoch die Auswirkungen auf sowie die Akzeptanz durch die Gemeinden. Auch die finanziellen Auswirkungen auf die Länder sind noch sehr schwer abzuschätzen, sie sind im Entwurf sehr vage formuliert.



Das Bundeskanzleramt (Verfassungsdienst) hat am 12. Februar 2010 den Entwurf einer Änderung des Bundesverfassungsgesetzes (Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2010) zur Begutachtung versendet, mit der ein neuer Anlauf für die Einführung einer erstinstanzlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich genommen werden soll.
Der Entwurf beruht grundsätzlich auf demselben Modell wie jener der Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform aus dem Jahr 2007, das seinerseits wiederum auf den Ergebnissen des Österreich-Konvents im Jahr 2005 beruht.
Das Institut für Föderalismus hatte den seinerzeitigen Entwurf (siehe dazu: Staats- und Verwaltungsreform – Stellungnahme zum Begutachtungsentwurf, in: Föderalismus-Info Nr 4/2007 und: Asylgerichtshof und Verwaltungsgerichte. Ist die Staatsreform stecken geblieben?, in: Föderalismus-Info Nr 6/2007) unterstützt und hält diese Meinung nach wie vor aufrecht.
Vorgesehen ist wiederum eine grundsätzlich reformatorische Entscheidungsbefugnis der neun Verwaltungsgerichte der Länder sowie der (nunmehr) zwei Verwaltungsgerichte des Bundes („Verwaltungsgericht des Bundes für Finanzen“ und ein „Verwaltungsgericht des Bundes“). Weiters besteht der Asylgerichtshof weiter. Damit würde es letztlich insgesamt drei Verwaltungsgerichte des Bundes geben. Das Institut für Föderalismus, das eigentlich immer für ein einziges Verwaltungsgericht des Bundes eingetreten ist („9 + 1“ – Modell), kann die Erwägungen, die dafür sprechen, die doch relativ großen Apparate des bestehenden Unabhängigen Finanzsenates und des Asylgerichtshofes als eigenständige Einrichtungen fortzuführen, grundsätzlich nachvollziehen (de-facto „9 + 3 – Modell“). Allerdings sollten die übrigen Senate, die nunmehr zu einem Verwaltungsgericht des Bundes verschmolzen werden sollen, nicht auch noch segregiert werden, da sonst die erhofften Synergieeffekte verspielt werden. Ein „9 + X – Modell“ lehnt das Institut entschieden ab.
Das Verwaltungsgericht des Bundes erkennt in den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden (Art 131 Abs 2 B-VGneu). In allen anderen Fällen (Verwaltungsgericht für Finanzen und Asylgerichtshof abgesehen) sind die Verwaltungsgerichte der Länder zuständig. Allerdings kann der einfache Bundesgesetzgeber Kompetenzen von und zu den Verwaltungsgerichten verschieben, bedarf dafür aber jeweils der Zustimmung der Länder (Art 131 Abs 4 B-VGneu).
Gegen die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte ist ein Rechtszug an den Verwaltungsgerichtshof möglich, der aber in sämtlichen Fällen ein Ablehnungsrecht hat, wenn die angefochtene Entscheidung nicht von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt oder wenn die angefochtene Entscheidung eine geringe Leistung in Geld oder Geldeswert zum Gegenstand hat, oder wenn die Beschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat (Art 133 Abs 4 B-VGneu). Dies stellt ein überaus weit reichendes Ablehnungsrecht dar, das über das bestehende Modell der Ablehnung von Beschwerden gegen Entscheidungen der UVS durch den Verwaltungsgerichtshof hinausgeht.
Damit ist auch die im früheren Entwurf vorgesehene Alternative (Zulassung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht), die eigentlich vom Institut präferiert worden war, offenbar vom Tisch.
Vorgesehen ist grundsätzlich, dass die Verwaltungsgerichte unmittelbar nach der erstinstanzlichen Verwaltungsbehörde entscheiden (Art 130 Abs 1 B-VGneu). Ein Instanzenzug in der Bundes- oder Landesverwaltung findet demnach nicht mehr statt. In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht allerdings erst nach Erschöpfung des Instanzenzuges erhoben werden. Der zuständige Materiengesetzgeber kann den Instanzenzug im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde freilich ausschließen (Art 118 Abs 4 B-VGneu). Das Institut für Föderalismus ist sehr gespannt, wie die Gemeinden zu dieser Neuerung stehen. Nach unserer Auffassung wäre es systemkonformer, das Verwaltungsgericht an Stelle der Aufsichtsbehörde entscheiden zu lassen.
Aus föderalistischer Perspektive ist das Projekt insgesamt zu unterstützen, da es endlich eine Verwaltungsgerichtsbarkeit der Länder ermöglicht. Der dürre Hinweis zu den finanziellen Auswirkungen („Die durch die Einrichtung von Verwaltungsgerichten verursachten Mehrausgaben für die Länder werden – abgesehen vom Umstellungsaufwand – so gering wie möglich gehalten“), ist allerdings etwas seltsam. Nach der langen Vorlaufzeit des Projektes wäre eine tauglichere Kostenabschätzung zu erwarten gewesen als lediglich ein Satz, der nur ein unverbindliches Versprechen darstellt.

Das Institut für Föderalismus teilt die Hoffnung in den Erläuterungen, dass die vorgesehene Neuordnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit insgesamt zu einer Beschleunigung von Verfahren führen kann. Unseres Erachtens bietet der Entwurf sowohl für den Rechtsstaat als auch für den Wirtschaftsstandort eine gewisse Chance, die freilich erst genützt werden muss.

Wendelin Weingartner: Zentralismus ist ansteckend

Im Teil zwei unserer Gastkommentar-Reihe zum Föderalismus schildert Wendelin Weingartner anhand eines kleinen Urlaubserlebnisses die ganz alltäglichen Erfahrungen mit zentralistisch organisierten Staaten. Als Tiroler Landeshauptmann (1993-2002) war er viele Jahre mit der Vertretung der Landesinteressen beschäftigt und damit naturgemäß oft in Konflikt mit Forderungen des Bundes nach Zentralisierungen.



Die Schulden unseres Staates steigen. Vom Finanzminister werden ständig Auskünfte über die künftigen Strategien zur Schuldenbewältigung erwartet. Nicht leicht...
Neue Steuern – so etwas mögen die Wähler nicht. Inflation – das will der Euro nicht gerne.
Daher gibt es dann immer wieder die gleiche Antwort: „Einsparung durch Verwaltungsreform.“ Wer beim Bund von Verwaltungsreform spricht, der hat immer Zentralisierung im Hinterkopf. Dann ist vom Luxus des österreichischen Föderalismus die Rede, von der Abschaffung der Landtage und den vielen Mehrgleisigkeiten, die auf ein Gleis zusammengeführt werden könnten. Natürlich ein zentrales. Die Landespolitiker werden dann oft als starrköpfige Landeskaiser hingestellt, die einer notwendigen Reform, letztlich einer Zentralisierung auf allen Ebenen, entgegenstehen.
Was ein Zentralstaat für die Bürger bedeutet, habe ich an einem kleinen Beispiel erlebt. Eine meiner Töchter lebte einige Zeit zu Forschungszwecken auf der Insel Reunion im indischen Ozean. Die Insel ist ein französisches Departement. Das heißt, alles muss in Paris entschieden werden.
Meine Tochter hatte sich ein altes Auto gekauft und wollte es für die Zulassung versichern. Die Versicherung erklärte, dass der Tarif fast das Doppelte ausmache, wenn sie nicht nachweisen könne, dass auf ihren Namen schon einmal ein Auto zugelassen war. Damit sollte offenkundig auch Fahrpraxis nachgewiesen werden. Meine Tochter telefonierte mit ihrer Versicherung in Tirol und erhielt nach ca. zehn Minuten ein kurzes Fax, in dem in englischer Sprache bestätigt wurde, dass eine Autoversicherung bestanden habe. Stolz überreichte sie dem französischen Versicherungsbeamten die schnelle Antwort aus Tirol. Er erklärte, den kurzen englischen Text wohl zu verstehen, aber es sei Vorschrift, von der Zentrale in Paris eine offizielle Übersetzung zu erhalten. Er müsse daher die Bestätigung der Tiroler Versicherung nach Paris schicken und er werde sie voraussichtlich in etwa vierzehn Tagen wieder erhalten. Bis zu dem Zeitpunkt sei die doppelte Versicherungsprämie zu bezahlen. Das Angebot meiner Tochter, die Bestätigung in französische Sprache zu übersetzen, musste der Beamte in Reunion ausschlagen. Es gehe eigentlich nicht um die Erfassung des Inhalts, den verstehe er auch selbst, sondern einfach um die Befolgung der Vorschrift, alles über die Zentrale zu leiten. So blieb es auch.
Das ist ein kleines Beispiel, dass ein staatlicher Zentralismus offensichtlich ansteckend ist und auch die private Versicherungsgesellschaft erfasst hat.

Dass es sinnvoll ist, das Prinzip föderaler Strukturen auch in den Bundesländern durchzusetzen, zeigt der Vergleich zwischen dem Bundesland Tirol und Südtirol. In Südtirol gibt es seit der zwangsweisen Angliederung an Italien keine Bezirksverwaltungsbehörden mehr. Alles wird im Landhaus in Bozen entschieden. Das bedeutet, dass die Entscheidungen in gewerberechtlichen Verfahren bis zu zehn Mal länger dauern als im Bundesland Tirol. Das hat damit zu tun, dass es in Tirol eine Art Wettbewerb zwischen den Bezirksverwaltungsbehörden über die Frage gegeben hat, wer schneller entscheidet. Eine zentrale Behörde kennt keinen Wettbewerb und verzichtet damit auf ein wesentliches Element der Effizienzsteigerung der Verwaltung.

Bericht über den Föderalismus in Österreich (2008)

Anfang Jänner 2010 ist der 33. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2008), der einen umfassenden Überblick über das föderalistische Geschehen in Österreich im Jahr 2008 gibt, erschienen.



Der 33. Bericht enthält eine kritische Auseinandersetzung mit
-       dem von der Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform vorgelegten Entwurf für eine Reform der Bundesverfassung, der zu einer massiven Schwächung der Länder geführt hätte;
-       den Vorhaben des Bundes im Gesundheitswesen, wie insbesondere die Zentralisierung bei den Sozialversicherungsträgern durch die Schaffung einer SV-Holding;
-       der Einführung der „Bedarfsorientierten Mindestsicherung“, mit der die Sozialhilfeleistungen der Länder harmonisiert werden sollen;
-       den Plänen des Bundes für ein Bundesklimaschutzgesetz, in dem auch Strafen für die Länder vorgesehen waren, falls diese die Klimaschutzziele nicht einhalten sollten;
-       dem Scheitern der SPÖ-/ÖVP-Regierung unter Bundeskanzler Gusenbauer;
-       dem Regierungsprogramm der neuen Bundesregierung unter Bundeskanzler Faymann.
Bei der Tätigkeit des Bundesrates zeigte sich, dass die Parteipolitik bei der Ausübung des Einspruchsrechts und der parlamentarischen Kontrollrechte eine wichtige Rolle spielt.
In den Angelegenheiten der Europäischen Union waren die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon, die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie in das innerstaatliche Recht, das Länderbeteiligungsverfahren, mehrere Urteile des Europäischen Gerichtshofes und Vertragsverletzungsverfahren von besonderem Interesse für die Länder. Erfreulich konnte festgestellt werden, dass sowohl der Bund als auch die Länder der rechtzeitigen Umsetzung von EU-Richtlinien besondere Aufmerksamkeit widmen und die Vorgaben der Europäischen Union erfüllen.
Das Inkrafttreten des neuen Finanzausgleich 2008-2013 und des Österreichischen Stabilitätspakt 2008 wird grundsätzlich positiv bewertet. Der Trend der vergangenen Jahre, die Länder zugunsten des Bundes finanziell zu schwächen, konnte eingebremst werden. Schwerpunkte in den finanziellen Beziehungen der Gebietskörperschaften waren neben der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise das Vorziehen der Steuerreform auf das Jahr 2009 sowie mehrere steuerpolitische Maßnahmen des Bundes (ua die Umsetzung der im Zuge des Wahlkampfs für die vorgezogene Nationalratswahl gemachten Versprechungen in den Bereichen Pflege und Kindergärten), die zu Mindereinnahmen für die Länder und die Gemeinden führen.
Ein kritischer Blick erfolgt auf die Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes mit der umstrittenen Einrichtung des Bundesasylgerichtshofs und der verfassungsrechtlichen Verankerung des „Kammerstaats“.
Das Verfassungsrecht der Länder wurde weiterentwickelt und in sechs Ländern die Landesverfassung geändert. Diese Änderungen enthalten bspw die Aufnahme des Klimaschutzes als Staatszielbestimmung, die Verpflichtung zur Schaffung und Sicherung eines Sondervermögens des Landes, die Änderung der Bestimmungen über die Ausübung der parlamentarischen Kontrollrechte und die Rechte der Mitglieder des Landtages. Erlassen wurden in Umsetzung der Wahlrechtsreform des Bundes neue Bestimmungen über die Einführung der Briefwahl und die Herabsetzung des Wahlalters.
Der Bericht behandelt in weiteren Kapiteln wichtige Gesetze des Bundes und der Länder, die Mitwirkung der Länder am Gesetzgebungsprozess des Bundes, wobei hier besonders das Begutachtungsverfahren und der Konsultationsmechanismus dargestellt werden. Besprochen werden die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, die Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften, die auch im Berichtsjahr durch die geschaffenen Einrichtungen sehr gut funktionierte, und die zahlreichen grenzüberschreitenden Kontakte der Länder im Jahr 2008.
Der 33. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2008); Wien 2009, ISBN 978-3-7003-1747-0, 512 Seiten, ist zum Preis von € 64,90 im Buchhandel erhältlich.

Eine Kurzfassung des 33. Berichtes über den Föderalismus 2008 ist als pdf-Datei abrufbar.

Kooperativer Föderalismus in Österreich

Der soeben erschienene Band 111 der Schriftenreihe „Kooperativer Föderalismus in Österreich. Beiträge zur Verflechtung von Bund und Ländern“ enthält die Beiträge des im Rahmen der Studie „Intergovernmental Relations in Federal Countries“ des Forum of Federations am 3. März 2009 in Innsbruck abgehaltenen Workshops zum Thema „Intergouvernementale Beziehungen in Österreich“.



Die Beiträge geben einen Überblick über die Verflechtung der intergouvernementalen Institutionen in Österreich unter juristischen, politologischen und finanzwissenschaftlichen Aspekten. In den einzelnen Vorträgen kamen wichtige Fragen zu den bundesstaatlichen Strukturen und Kooperationen zur Sprache, die in der Wissenschaft bei weitem noch nicht vollständig erforscht sind.
Dabei ist festzustellen, dass der relativ hohe Grad an Zentralisierung, der dem österreichischen Bundesstaat eigen ist, im Bereich der intergouvernementalen Gesetzgebung Bestätigung, aber auch Relativierung erfährt, da es durch die in der Verfassungspraxis entwickelten Mechanismen durchaus länder(gemeinden)freundliche Ansätze in der Gesetzgebung gibt.
Die Länderkonferenzen, an denen regelmäßig auch Bundesvertreter teilnehmen, stellen das wichtigste Koordinationsinstrument zur Abstimmung der gemeinsamen Interessen der Länder dar.
In den letzten Jahren haben sich die staatsrechtlichen Vereinbarungen der Gebietskörperschaften zu einem wichtigen Instrument der Kooperation im österreichischen Bundesstaat entwickelt, die aus der Praxis nicht mehr wegzudenken sind. Die Vereinbarungen stellen auch für die effiziente innerstaatliche Durchführung (Umsetzung) von Normen und Planungen der Europäischen Union ein geeignetes Instrument dar.
Dargestellt werden weiters wichtige Aspekte des Fiskalföderalismus in Österreich sowie die Verteilung der finanziellen Mittel im Rahmen des Finanzausgleichs. Abschließend werden die Auswirkungen von intergouvernementalen Beziehungen auf politische Verantwortlichkeit und Entscheidungen behandelt. Dazu ist festzuhalten, dass die Kooperation der verschiedenen Entscheidungsebenen zu einem Verschwimmen von Verantwortlichkeiten und von Kompetenzgrenzen sowie zur Intransparenz der politischen Entscheidungsprozesse führt.

Der Band 111 der Schriftenreihe BUSSJÄGER (Hg) „Kooperativer Föderalismus in Österreich. Beiträge zur Verflechtung von Bund und Ländern“, Innsbruck 2009, ISBN 978-3-7003-1748-7, ist zum Preis von € 27,90 im Buchhandel erhältlich.

Selbständigkeit und Integration im Alpenraum

Der kürzlich erschienene Band 32 der Föderalismus-Dokumente enthält die Ergebnisse des im Juni 2008 veranstalteten Workshops, der sich mit zentralen Fragen der Lebensbedingungen der Menschen im Alpenraum befasste.



Im Jahr 1982 erschien in der Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus der von Pernthaler/Kathrein/Weber herausgegebene Band „Der Föderalismus im Alpenraum. Voraussetzungen, Zustand, Ausbau und Harmonisierung im Sinne eines alpenregionalen Leitbildes“. Die Autoren verwiesen darauf, dass sich der Alpenraum nicht nur landschaftlich, sondern auch in seiner kulturellen, politischen und ökonomischen Struktur eine nicht zu übersehende Eigenart und Eigenständigkeit bewahrt habe und begaben sich auf die Suche nach einem umfassenden Begriff des (alpenregionalen) Föderalismus.
Im Juni 2008 veranstalteten das Institut für Föderalismus, Innsbruck, sowie das Institut für Föderalismus und Regionalismusforschung der EURAC, Bozen, einen gemeinsamen Workshop, um dem alpenraumspezifischen Begriff des Föderalismus erneut nachzuspüren. Der Workshop hatte die Funktion, als Ideensammlung für ein umfangreicheres Projekt zu Fragen der Selbständigkeit und Integration im Alpenraum zu dienen. In der Zwischenzeit hatte sich schließlich viel verändert: Sämtliche Staaten des Alpenraumes sind entweder Mitglieder der Europäischen Union oder mit der Europäischen Union und ihrem Rechtssystem auf mehr oder weniger enge Weise verflochten. Auch die Begriffe „Föderalismus“ und „Regionalismus“ haben in den vergangenen Jahren so manchen Wandel erfahren.
Die Referate der Workshopteilnehmer kreisen um die Fragen, wie zentrale Fragen der Lebensbedingungen der Menschen im Alpenraum von den verschiedenen Ebenen (Europa, Mitgliedstaaten, regionale Ebene) geregelt werden, wie sich die Regionen des Alpenraumes im Wettbewerb behaupten oder wie institutionelle Vergleiche zwischen den Regionen überhaupt durchführbar sind. Die Beiträge sind nicht als abgerundete Bausteine eines bereits fertig gestellten Projekts zu verstehen, sondern vielmehr als erste Ansätze auf dem Weg, den „Föderalismus im Alpenraum“ neu zu analysieren und zu systematisieren.

Der Band 32 der FÖDOK-Reihe BUSSJÄGER/WOELK (Hg) „Selbständigkeit und Integration im Alpenraum. Streiflichter zu einem komplexen Projekt“ ist um € 7,00 zzgl Porto im Institut für Föderalismus erhältlich.