20.06.2011

Föderalismus Info 3/2011

Klausur der Bundesregierung - Bemerkungen aus föderalistischer Sicht

Die Bundesregierung hat bei ihrer Klausurtagung am 30. und 31. Mai 2011 am Semmering ein 90-Punkte-Programm beschlossen, mit dem neuer Schwung in die Arbeit der Regierung gebracht werden soll. In 7 Arbeitspaketen wurde ein Fahrplan für die Jahre 2011-2013 festgelegt. Aus föderalistischer Sicht sind besonders folgende Punkte bedeutsam: Der Ausbau der Kinderbetreuung wird – trotz zugesagter Unterstützung durch den Bund, deutliche Mehrkosten für die Gemeinden bringen. Die geplante Zentralisierung des Spitalswesens steht in massivem Widerspruch zu Länderinteressen und -vorschlägen, die mehr Verantwortung vor Ort fordern. Die Schaffung eines Bundesamtes für Asyl und Migration wird zwar als Verwaltungsvereinfachung „verkauft“, dürfte aber aus unserer Sicht letztlich zu längeren Verfahren führen und vor allem für Probleme bei der raschen Verfügbarkeit von ausländischen Schlüsselarbeitskräften führen. Die geplante Schaffung von Landesverwaltungsgerichtshöfen dürfte dagegen tatsächlich Synergie



Im Bereich der Spitals- und Gesundheitsreform, die bis Herbst 2013 umgesetzt werden soll, plant der Bund die Schaffung eines einzigen bundesweiten Spitalgesetzes, mit dem die bisher bestehende Ausführungsgesetzgebungs-kompetenz der Länder beseitigt würde. Dies steht in Widerspruch zu den Reformvorschlägen der Länder, die auf eine Aufwertung der Gesundheitsplattformen in den Ländern zu Entscheidungsträgern zielen. Außerdem tritt der Bund damit der Schaffung von Modellregionen (zB in Vorarlberg) für die Finanzierung und Organisation des Gesundheitswesens entgegen und sieht eine völlige Zentralisierung vor. Der Vorarlberger Landtag hat übrigens die Pläne des Gesundheitsministers abgelehnt und bereits am 11. Mai 2011 in einer einstimmig gefassten Entschließung die Landesregierung ersucht, weiterhin für die Aufrechterhaltung der Ausführungsgesetzgebung des Landtages im Spitalswesen einzutreten. Das Institut für Föderalismus hofft, dass sich Bund und Länder auf eine föderalistische Lösung der Finanzierungsprobleme im Gesundheitswesen einigen können.
 
Im Paket „Familie, Gesellschaft, Frauen, Chancen, Sport“ ist ua der Ausbau der Kinderbetreuung, insbesondere der Plätze für unter 3-jährige und der Ganz-tagesplätze, enthalten. Obwohl vom Bund für den Ausbau von ca 5000 Plätzen jährlich jeweils 15 Mio € bereitgestellt werden, dürften auf die Gemeinden als Träger der Kinderbetreuungseinrichtungen neue finanzielle Belastungen zukommen.
Das Paket sieht auch eine Harmonisierung der Jugendschutzbestimmungen durch die Schaffung möglichst einheitlicher und nachvollziehbarer Standards durch den Abschluss einer Vereinbarung gemäß Art 15a B-VG vor. Damit dürften offenbar die immer wiederkehrenden Pläne eines Bundesjugendschutzgesetzes und der damit verbundene Kompetenzübergang von den Ländern auf den Bund vom Tisch sein. Allerdings ist in dieser Sache nun die Kooperationsbereitschaft der Länder gefordert.
 
Den föderalistisch wichtigsten Punkt des Paketes „Sicherheit, Europa, Verteidigung, Justiz“ stellt zweifellos die Schaffung eines Bundesamtes für Asyl und Migration dar. Mit dem neuen Amt soll eine „große Verwaltungsreform“ umgesetzt werden, die zu deutlich kürzeren Verfahren führen soll, da die Aufgaben von derzeit 194 Behörden (Bezirksverwaltungsbehörden und Bundespolizeibehörden) auf eine einzige Bundesbehörde konzentriert würden. Offenbar glaubt die Bundesregierung, dass die Vollziehung des Fremdenrechts durch eine Behörde zu kürzeren Verfahren und rascheren Entscheidungen führen wird. Hier sind wohl Zweifel angebracht, wir befürchten vielmehr, dass zahlreiche von der Wirtschaft dringend benötigte Fachkräfte nicht lange auf die Entscheidung des in Wien ansässigen BAM warten, sondern sich im benachbarten Ausland niederlassen.
 
Schließlich enthält das Paket „Leistungsfähiger Staat, Finanzen“ die Punkte Stärkung des effizienten Förderwesens durch die Schaffung der Transparenz-datenbank, die Lösung des Problems der zweisprachigen Ortstafeln in Kärnten, eine Steuerstrukturreform oder sieht bis Herbst 2011 eine Gesetzesderegulierung vor, die Verwaltungsvereinfachungen und Entlastungen von bürokratischen Prozessen bringen soll.
Nach zwei Jahrzehnten Diskussion soll im Winter 2011 eine Regierungsvorlage zur größten Strukturreform im Verwaltungsverfahren fertig gestellt werden. Es sollen neun Landesverwaltungsgerichte, ein Bundesverwaltungsgericht 1. Instanz und ein Bundesfinanzgericht geschaffen und die derzeit bestehenden über 100 Sonderbehörden aufgelöst werden. Dieses Vorhaben würde zweifellos zu einer Bereinigung der Behördenlandschaft führen und Synergien ermöglichen. Die Position des Föderalismusinstituts zur Einführung der Landesverwaltungsgerichtsbarkeit ist bekannt und hat sich nicht geändert (siehe dazu zuletzt: Institut für Föderalismus begrüßt Landesverwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle, in: Föderalismus-Info Nr 1/2010).

Reform im Pflegewesen - legistische Umsetzung steht bevor

Die an sich positive Neuregelung der Pflegefinanzierung erzeugt in der legistischen Umsetzung einige Probleme, die vom Bund großteils auf die Länder abgeschoben werden. Vor allem die Erfassung der Datenbasis und die Verwaltung des Pflegefonds im Sozialministerium drohen zu weitaus höheren Ausgaben zu führen als ursprünglich geplant und vereinbart. Auch die zukünftige gesetzliche Fortschreibung der jetzt vereinbarten – und zeitlich befristeten – Regelung birgt in sich die Gefahr einer weiteren Zentralisierung der Entscheidungskompetenz mit unklaren finanziellen Auswirkungen auf die Bundesländer. Es ist zu hoffen, dass in der parlamentarischen Beratung der Regierungsvorlage noch Vorschläge der Länder Berücksichtigung finden.



Im Zusammenhang mit der Änderung des Österreichischen Stabilitätspaktes einigten sich die Finanzausgleichspartner bei der Tagung der Landesfinanzreferenten-konferenz am 16. März 2011 in Linz auch über die Absicherung der Pflege-finanzierung in Österreich (siehe dazu ausführlich: Einigung bei Pflegefinanzierung, Verlängerung des Finanzausgleichs und Stabilitätspakt - Kompetenzübergang auf den Bund, in: Föderalismus-Info Nr 2/2011).
 
Zur legistischen Umsetzung der vereinbarten Sicherung der bestehenden Pflege-leistungen durch die Einrichtung eines Pflegefonds und zum bedarfsgerechten Ausbau des Angebotes liegen derzeit dem Nationalrat - nach erfolgtem Begut-achtungsverfahren - folgende Regierungsvorlagen zur parlamentarischen Behand-lung und Beschlussfassung vor:
  • RV (1207 dB NR XXIV.GP) eines Bundesgesetzes, mit dem ein Pflegefonds eingerichtet und ein Zweckzuschuss an die Länder zur Sicherung und zum bedarfsgerechten Aus- und Aufbau des Betreuungs- und Pflege-dienstleistungsangebotes in der Langzeitpflege für die Jahre 2011, 2012, 2013 und 2014 gewährt wird (Pflegefondsgesetz - PFG);
  • RV (1208 dB NR XXIV. GP) eines Bundesgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz, das Bundespflegegeldgesetz, das Verbrechensopfer-gesetz, das Poststrukturgesetz und das Bundesbehindertengesetz geändert werden (Pflegegeldreformgesetz 2012);
  • RV (1211 dB NR XXIV. GP) eines Bundesgesetzes, mit dem das Finanz-ausgleichsgesetz 2008, das Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz und das Bundesfinanzgesetz 2011 geändert werden.
 
Beim Sozialministerium wird ein Pflegefonds eingerichtet, der in den Jahren 2011 bis 2014 mit insgesamt 685 Mio € dotiert wird. Die Mittel des Pflegefonds werden durch einen Vorwegabzug vor der Verteilung der gemeinschaftlichen Bundes-abgaben gemäß dem Finanzausgleichsgesetz 2008 aufgebracht. Davon werden zwei Drittel vom Bund und ein Drittel von den Ländern und den Gemeinden finanziert. Die Mittel sind für eine bessere Versorgung pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen sowie den Aus- und Aufbau des Betreuungs- und Pflegedienstleistungsangebots in den Ländern im Bereich der Langzeitpflege und den laufenden Betrieb zweckgebunden.
 
Aus Ländersicht kritisch gesehen werden muss die vorgesehene einseitige Festlegung von Richtversorgungsgraden für die einzelnen Länder durch Verord-nung des Sozialministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium auf der Grundlage der Daten aus der Pflegedienstleistungsdatenbank. Dieser Richtver-sorgungsgrad ergibt sich aus dem Verhältnis der Leistungs- oder Beratungsstunden zur im Bundesland wohnhaften Bevölkerung im Alter von 75 Jahren und älter bzw aus dem Verhältnis der Plätze zu je 1000 Einwohnern der Bevölkerung im Alter von 75 Jahren und älter im Bundesland.
 
Die Bundesanstalt Statistik Österreich wird verpflichtet, eine Pflegedienstleistungs-datenbank einzurichten, aus der ua die Anzahl der betreuten Personen, die Art der Pflege und die Zahl der Pflege- und Betreuungskräfte hervorgehen soll. Mit einheitlichen und transparenten Leistungskriterien will der Bund eine bundesweite Harmonisierung der Betreuungs- und Pflegedienstleistungen erreichen. Die Erfass-ung und das Zurverfügungstellen der notwendigen Daten wird mit einem erheblichen organisatorischen und technischen Aufwand verbunden sein und einen zusätzlichen Aufwand in den Verwaltungen der Länder verursachen.
Entgegen der Forderung der Länder im Begutachtungsverfahren ist auch in der Regierungsvorlage vorgesehen, dass die erbrachten Leistungen der Bundesanstalt Statistik Österreich aus Mitteln des Pflegefonds finanziert und nicht vom Bund getragen werden.
 
Die vorgesehene Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes sieht die politisch vereinbarte Kompetenzübertragung vor, da gemäß Art 10 Abs 1 Z 11 und Art 102 Abs 2 B-VG das „Pflegegeldwesen“ nun ausschließlich dem Bund zukommt. Die Übertragung der Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenz von den Ländern auf den Bund ist zunächst bis 31. Dezember 2014 befristet, danach tritt die alte (bisherige) Kompetenzrechtslage wieder in Kraft. Durch einfaches Bundesgesetz kann allerdings bestimmt werden, dass diese Rechtswirkungen überhaupt nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt eintreten sollen. Unklar ist hier, ob vor Ablauf dieses späteren Zeitpunktes neuerlich ein Bundesgesetz erlassen werden kann, mit dem die Wirkungen des Kompetenzregimewechsels (allenfalls wiederum befristet) verhindert werden können. Diese Übertragung des Kompetenzübergangs in die Kompetenz-Kompetenz des einfachen Bundesgesetzgebers wird vom Institut für Föderalismus besonders kritisch gesehen.
 
Die bisherigen Pflegegeldgesetze der Länder und die Verordnungen im Bereich des Landespflegegeldes werden aufgehoben. Als wichtige Maßnahme im Bereich der Verwaltungsreform ist auch eine deutliche Reduktion der Anzahl der Entscheid-ungsträger für die Auszahlung des Pflegegeldes von derzeit ca. 280 Träger auf nunmehr 8 Sozialversicherungs-Träger vorgesehen.
 
Die Änderung des Finanzausgleichsgesetzes 2008 enthält die Aufbringung der vereinbarten Kostenbeiträge für die Übernahme des Landespflegegeldes durch den Bund in Form einer Kürzung der Ertragsanteile der Länder und der Gemeinden. Die Kürzungsbeträge von zusammen 382,3 Mio € inkludieren einen pauschalen Verwaltungsaufwand von 2,83 % (rund 10,5 Mio € jährlich) und werden vom Sozialministerium auf Basis einer Erhebung der Ausgaben der Länder des Jahres 2010 dem Finanzministerium zur Verfügung gestellt. Vom Abzug eines zusätzlichen pauschalen Verwaltungsaufwandes - der von den Ländern abgelehnt wird - war übrigens bei keiner politischen oder beamteten Besprechung die Rede. Im Gegenteil: von den Bundesvertretern wurde immer ausdrücklich betont, dass es durch diese Verwaltungsreform zur Einsparung von Personalkosten bei den Ländern in spürbarer Höhe kommen werde.
 
Festgehalten werden muss, dass zahlreiche Änderungs- und Verbesserungs-vorschläge der Länder im Begutachtungsverfahren bei der Ausarbeitung der Regierungsvorlagen unberücksichtigt geblieben sind. Das geplante Vorhaben entspricht - vor allem was die Einbeziehung nicht nur der sozialhilfefinanzierten Pflegesachleistungen, sondern auch der Leistungen im Rahmen der Behindertenhilfe und der Grundversorgung sowie die Wahrnehmung einer Planungs- und Steuerungsfunktion durch den Bund anbelangt - nicht den Positionen der beamteten Sozialreferenten der Länder vom 3. Mai 2011 sowie dem Beschluss der LandessozialreferentInnenkonferenz vom 27. Mai 2011. Bei der Beschlussfassung der Regierungsvorlagen im Nationalrat sollten daher diese Länderanliegen entsprechend Berücksichtigung finden, damit das große gemeinsame Ziel einer gesicherten Pflegefinanzierung tatsächlich erreicht werden kann.

Erleichterung von Gemeindekooperationen - Gesetzesantrag des Bundesrates

Erfreuliches ist aus dem immer wieder in der Kritik stehenden Bundesrat zu berichten. In der 797. Sitzung am 1. Juni 2011 wurde mit großer Mehrheit (nur die den Grünen angehörenden Mitglieder des Bundesrates stimmten dagegen) ein Gesetzesantrag beschlossen und dem Nationalrat zur parlamentarischen Behandlung weitergeleitet, mit dem zur Stärkung der Rechte der Gemeinden das Bundes-Verfassungsgesetz geändert wird (1213 dB NR XXIV GP). Der Gesetzesantrag sieht vor, den österreichischen Gemeinden eine engere Zusammenarbeit zu ermöglichen und die Kooperationsspielräume erheblich auszuweiten. Größere Synergien und Einsparungen sind möglich. Wenn Gemeinden diese neue Chance aktiv und offensiv nutzen, ist aus Sicht des IFö auch den wiederkehrenden Debatten um Gemeindefusionen der Wind aus den Segeln genommen.



Den Gemeinden soll es künftig - auf Grundlage von Landesgesetzen - möglich sein, sich für die Besorgung ihrer Angelegenheiten zu Gemeindeverbänden zusammen-zuschließen, die nicht nur – wie bisher – einzelne Aufgaben wahrnehmen können. Dadurch können deutlich größere Aufgabenbündel als derzeit auf gemeinsame Einrichtungen übertragen werden. Dies führt zu Synergien und einer effizienteren Verwaltung.
Ein Zusammenschluss von Gemeinden verschiedener Länder zu Gemeinde-verbänden soll nach Maßgabe einer Vereinbarung zwischen den betreffenden Ländern gemäß Art 15a B-VG zulässig sein, in die insbesondere Regelungen über die Genehmigung der Bildung der Gemeindeverbände und die Wahrnehmung der Aufsicht aufzunehmen sind (Art 116a Abs 6 B-VG neu).
Der Gesetzesantrag sieht auch die Schaffung der verfassungsrechtlichen Grundlage für die sprengelübergreifende Zusammenarbeit von Bezirksverwaltungsbehörden, insbesondere auch die Übertragung behördlicher Zuständigkeiten (Art 116b B-VG neu), vor.
Der Gesetzesantrag des Bundesrates, mit dem eine verstärkte Gemeindekooperation möglich wird, ist besonders für kleinere Gemeinden interessant und wichtig, denn nur wenn Kooperation und Effizienzpotentiale genutzt werden, kann den immer wieder geäußerten Plänen von Gemeindezusammenlegungen mit guten Argumenten entgegengetreten werden. Gemeindefusionen führen zur Zerstörung gewachsener Einheiten und zum Verlust des Engagements der Bürger. Kooperationen, die im Regelfall effizientere und bürgerfreundlichere Lösungen darstellen, sind viel wichtiger als der Zentralismus von bürgerfernen Großgemeinden.

Verwaltungsmodernisierung in den Ländern 2000-2010. Prozesse und Resultate

Die Länder werden in der öffentlichen Diskussion nicht selten – und das völlig zu Unrecht – als Reformverweigerer dargestellt. Eine nun erschienene Publikation des IFö dokumentiert den Stand der Verwaltungsreformen in den einzelnen Ländern im Zeitraum 2000-2010 und macht deutlich, dass die Länder wesentliche Fortschritte in der Modernisierung ihrer Verwaltungen erzielen konnten. Der Band 9 der Schriftenreihe „Verwaltungsrecht“, Bußjäger (Hg), Verwaltungs-modernisierung in den Ländern 2000 – 2010. Prozesse und Resultate, Wien 2011, 190 Seiten, ISBN 978-3-7003-1789-0, ist ab sofort im Buchhandel zum Preis von € 26.90 erhältlich.



Das Ziel eines vom Institut für Föderalismus in den Jahren 2009/2010 durchgeführten Projekts war es, den Stand der Verwaltungsreformen in den einzelnen Ländern unter Beachtung des Zeitraumes von 2000 – 2010 zu erheben. Das Projekt zeigte als Ergebnis eine Fülle verschiedener Reformprojekte in den einzelnen Landes-verwaltungen. Die Ergebnisse dokumentiert der Band 9 der Schriftenreihe „Verwaltungsrecht“, herausgegeben von Peter Bußjäger, unter dem Titel: „Verwaltungsmodernisierung in den Ländern 2000 – 2010. Prozesse und Resultate“. Die Bandbreite und Vielfalt der Verwaltungsreformen in den Ländern wird anhand einer zusammenfassenden Darstellung im Allgemeinen Teil sowie der verschiedenen Länderberichte (Ausnahme Wien) im Besonderen Teil deutlich. Der Überblick über die Verwaltungsmodernisierung in den Ländern unterstreicht, dass Verwaltungs-reform ein dynamischer Prozess ist und die Binnenreformen in den Ländern engagiert angegangen werden. Daraus wird aber auch klar, dass die Länder in der Verwaltungsmodernisierung den Vergleich mit keiner anderen Entscheidungsebene scheuen müssen.
 
Der Band 9 der Schriftenreihe „Verwaltungsrecht“, Bußjäger (Hg), Verwaltungs-modernisierung in den Ländern 2000 – 2010. Prozesse und Resultate, Wien 2011, 190 Seiten, ISBN 978-3-7003-1789-0, ist ab sofort im Buchhandel zum Preis von € 26.90 erhältlich.

Festschrift „60 Jahre Verbindungsstelle“

Zum 60. Geburtstag der Verbindungsstelle der Bundesländer im Mai 2011 erschien die von Andreas Rosner und Peter Bußjäger herausgegebene Festschrift „60 Jahre Verbindungsstelle der Bundesländer: Im Dienste der Länder – im Interesse des Gesamtstaates“. Die Präsentation der Festschrift wird am Montag, den 27. Juni 2011, im Veranstaltungszentrum Redoutensäle, 4021 Linz, erfolgen. Der Landeshauptmann von Oberösterreich Dr. Josef Pühringer, derzeit Vorsitzender der Landeshauptleutekonferenz, wird dabei die Festschrift vorstellen und den Autorinnen und Autoren überreichen. Ab diesem Zeitpunkt ist das als Band 112 der Schriftenreihe des Instituts erschienene Buch Rosner/Bußjäger (Hg) „Im Dienste der Länder – im Interesse des Gesamtstaates. Festschrift 60 Jahre Verbindungsstelle der Bundesländer“, Wien 2011, 818 Seiten, ISBN 978-3-7003-1787-6, im Buchhandel zum Preis von € 49.90 erhältlich.



In föderalistisch aufgebauten Staaten – wie Österreich – besteht zwischen den Staatsebenen ein besonders hoher Bedarf nach Koordination und Kooperation. Daher haben die neun österreichischen Länder schon bald nach der Gründung der Zweiten Republik eine „Verbindungsstelle der Bundesländer“ eingerichtet. Mit Schreiben vom 1. Mai 1951 informierte der Landeshauptmann von Niederösterreich, Steinböck, die Bundesregierung über die übereinstimmenden Beschlüsse aller Landesregierungen zur Errichtung einer „Verbindungsstelle der Bundesländer“. Der niederösterreichische Landesamtsdirektor Dr. Vanura teilte seinen Amtskollegen in den Ländern ebenfalls am 1. Mai 1951 in einem Schreiben mit, dass die Verbindungsstelle „mit heutigem Tage ihre Tätigkeit aufgenommen“ hat.
Die Verbindungsstelle hat sich seither zu einer Informationsdrehscheibe für die Länder und zum zentralen Sekretariat der Länderkonferenzen, etwa der Landes-hauptleutekonferenz, entwickelt.
In der Festschrift „60 Jahre Verbindungsstelle der Bundesländer: Im Dienste der Länder – im Interesse des Gesamtstaates“ beleuchten die insgesamt 59 Autorinnen und Autoren verschiedene Aspekte der Arbeit der Verbindungsstelle im Besonderen, aber auch der Koordination im Bundesstaat im Allgemeinen.