09.07.2012

Föderalismus Info 4/2012

Verfassungsautonomie adieu?

Mit den neuen Parteien- und Parteienförderungs- und Unvereinbarkeitsgesetzen sowie den neuen Transparenzregeln hat der Nationalrat massiv in die Verfassungsautonomie der Bundesländer eingegriffen – ohne, dass großer Widerstand von Bundesrat oder Ländern wahrnehmbar war. Eine gefährliche Entwicklung, die sich in Sachen Demokratiereform fortsetzen könnte.



Wenn das erste Halbjahr 2012 unter föderalistischen Gesichtspunkten mit der Einführung von Landesverwaltungsgerichten und der Grundsatzeinigung in Sachen Gesundheitsreform durchaus anzuerkennende Fortschritte brachte, gilt dies jedenfalls nicht für die Verfassungsautonomie der Länder. Diese war zuletzt schon mit dem BVG über die Transparenz von Medienkooperationen sowie von Werbeaufträgen und Förderungen an Medieninhaber eines periodischen Mediums (BVG MedKF-T), BGBl I Nr 125/2011 arg in Mitleidenschaft gezogen worden, mit welchem über alle Ebenen hinweg einschneidende Vorgaben hinsichtlich von Medienkooperationen gemacht wurden.
 
Nun konnte man dies vielleicht noch verschmerzen. Das Parteiengesetz 2012 (BGBl I Nr 56/2012), das Parteien-Förderungsgesetz 2012 (BGBl I Nr 57/2012) und die Novelle des Unvereinbarkeitsgesetzes machen, was Parteienförderung und Transparenzregeln für Parteien und politische Funktionsträger betrifft, hingegen derart rigide Eingriffe in die Verfassungsautonomie der Länder, dass von einer intakten Verfassungsautonomie der Länder eigentlich nicht mehr gesprochen werden kann. Zum Drüberstreuen schafft das Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz (RV 1465 BlgNR 24.GP) eine neue Bundeskompetenz für „Lobbyismus“ („Angelegenheiten der Verhaltenspflichten bei Lobbying und Interessenvertretung, der Pflichten zur Registrierung im Lobbying- und Interessenvertretungs Register und der Rechtsfolgen der Verletzung solcher Pflichten“). Der einzige Trost besteht darin, dass das Institut für Föderalismus nun offenbar sogar vom Bundesgesetzgeber in seiner Existenz anerkannt wird: In den Erläuterungen (ErläutRV 1465 BlgNR 24. GP, 7) wird nämlich ausgeführt, dass wir keine Lobbyisten sind. Dafür sei dem Nationalrat herzlich gedankt.
 
All diese Einschränkungen der Verfassungsautonomie der Länder haben auch die Zustimmung des Bundesrates gemäß Art 44 Abs 2 B-VG gefunden. Fairerweise muss jedoch eingeräumt werden, dass seitens keines einzigen Landes explizit Ablehnung geäußert worden war. Dies mag den Bundesrat exkulpieren, nicht aber den leichtfertigen Umgang mit der Verfassungsautonomie durch Bund und Länder insgesamt. Immerhin ist die Verfassungsautonomie der Länder ein konstitutives Element des Bundesstaates. Wir können nur an Bund und Länder gleichermaßen appellieren, mit diesem Hausgut sorgsamer umzugehen. Die nächste Gelegenheit, der Verfassungsautonomie der Länder den gebührenden Respekt zu erweisen, bildet die anstehende Diskussion um die sogenannte Demokratiereform. Die Länder werden beweisen müssen, dass sie besser in der Lage sind, innovative Instrumente der Bürgerbeteiligung zu entwickeln, als der Bund. In Sachen Parteienförderung hatten dies die Länder Salzburg und Vorarlberg bereits gezeigt – nur leider zu spät.

Europäischer Stabilitätsmechanismus und Parlament

Mit der ESM-Begleitnovelle (RV 1985/A 24. GP) hat sich der Nationalrat einen begrüßenswerten Zustimmungsvorbehalt zu den Entscheidungen der österreichischen Vertreter im Europäischen Stabilitätsmechanismus geschaffen. Der österreichische Vertreter darf gemäß Art 50b B-VG demnach in Zukunft nur dem Aufspannen des Rettungsschirms zustimmen, wenn ihn der Nationalrat dazu ermächtigt hat. Aus Sicht der nationalen Budgethoheit handelt es sich dabei um ein notwendiges Mitwirkungsrecht des Parlaments. Auf die Idee, dass der Rettungsschirm auch die gesamtstaatlichen Finanzen betrifft und daher eine Mitwirkung des Bundesrates in solchen Verfahren gerechtfertigt wäre, ist das Parlament offenbar nicht gekommen. Schade um die vergebene Chance, dem Bundesrat wieder etwas mehr Gewicht zu verleihen.

Grundsatzeinigung über Gesundheitsreform: Ein gutes Zeichen

Am 13. Juni einigten sich Bund, Länder und Sozialversicherungsträger auf ein gemeinsames Vorgehen in Sachen Gesundheitsreform. In der noch auszuhandelnden Art 15a-Vereinbarung ist ein „partnerschaftliches Zielsteuerungsmodell“ geplant, mit dem Bund, Länder und Sozialversicherungen künftig stärker zusammenarbeiten und damit Doppelgleisigkeiten abbauen sollen. Aus föderalistischer Sicht eine gute Lösung, zu der die Länder Wesentliches beigetragen haben: Die ursprünglichen Vorstellungen des Bundes hätten für die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung in den Ländern arge Folgen gehabt. Die Patienten wären hin und her geschickt worden und das Leistungsangebot wäre massiv reduziert worden. Jetzt geht es vor allem darum, die Grundsatzeinigung konkret umzusetzen und einen Modus zu finden, wie sich Spitäler und Sozialversicherungen abstimmen.



Die Grundsatzeinigung in der Gesundheitsreform ist in der Öffentlichkeit mit verhaltener Zustimmung aufgenommen worden. Die einen oder anderen Experten, die das Spitalswesen zentralistisch und nur nach ihren Vorstellungen gesteuert wissen wollen, murren allerdings, auch ist medial schon zu Beginn des Jahres die „schonungslose Zentralisierung und Entmachtung der für die Spitäler zuständigen Bundesländer“ verlangt worden (Der Standard 12.1.2012). Tatsächlich ist es nun gelungen, den Bund von seinen Wünschen nach einem einheitlichen Spitalsgesetz und einer zentralen Planung abzubringen.
Die Länder haben Reformwillen gezeigt. Sie tragen dazu bei, dass die Kostenentwicklung im Spitalswesen, die vor allem durch die immer besseren und teureren Geräte erzeugt wird, eingedämmt wird. In Zukunft muss es in verstärktem Maße Schwerpunktbildungen geben und kann nicht mehr jedes Krankenhaus alle Leistungen anbieten. Die Umsetzung muss allerdings noch im Detail fixiert werden. Die spannende Frage ist, ob die Abstimmung zwischen Spitälern und Sozialversicherungen gelingt. Letztlich wird die Vereinbarung daran zu messen sein, ob sie ihre Ziele, nämlich eine bessere Steuerung der Patientenströme und eine Dämpfung der Kostenentwicklung erreicht. Reformbereitschaft haben die Beteiligten jedenfalls gezeigt.

Politische Einigung über Klinischen Mehraufwand

Ebenso in kooperativer Weise endete am 20. Juni 2012 der Streit um den Ersatz des Klinischen Mehraufwands zwischen dem Land Tirol und dem Bund. Grundsätzlich ging es dabei um Forderungen des Landes Tirol gegen den Bund: Dieser hatte seit dem Jahre 2007 – entgegen einer bestehenden Vereinbarung – seine Akontierungen der Infrastruktur-Abgeltung der Medizin-Universität für Lehre und Forschung am Landeskrankenhaus Innsbruck reduziert. Der Bund ging auf die Forderungen Tirols ein, außerdem sollen künftig alle Universitätskliniken (Wien, Graz, Innsbruck) gleich behandelt werden.



Der Verfassungsgerichtshof hatte bereits im Februar des vergangenen Jahres mit Erkenntnis VfSlg 19.314/2011 entschieden, dass der Anspruch dem Grunde nach besteht und stellte in diesem Zusammenhang auch klar, dass die Finanzausgleichspartner wechselseitig bindende Vereinbarungen über die Ermittlung und Abwicklung finanzausgleichsrechtlicher Ansprüche treffen können, welche zudem in einem Verfahren gemäß Art 137 B-VG durchgesetzt werden können (vgl dazu ausführlich die Föderalismus-Info Nr 2/2011).
 
Genau einen Tag vor der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes über die Höhe des Aufwands einigten sich Landeshauptmann Günther PLATTER und Landesrat Bernhard TILG als Vertreter des Landes Tirol und Bundesminister Karlheinz TÖCHTERLE auf eine politische Lösung: für die Jahre 2007 bis 2012 erhält das Land Tirol vom Bund 380 Mio Euro, was einer Nachzahlung von etwa 88 Mio entspricht. Bis zum Jahr 2015 wurde eine jährliche Akontierung von 60 Mio Euro vereinbart. Ab 2016 soll zudem das Landeskrankenhaus Innsbruck mit dem Allgemeinen Krankenhaus in Wien und dem Landeskrankenhaus Graz gleichgestellt werden. Mit der Einigung nahm man die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes vorweg, das Verfahren wird damit obsolet. Zwar ist die vorliegende Einigung auch föderalismuspolitisch grundsätzlich zu begrüßen, entspricht das Vorgehen doch einem kooperativen Geist und zieht die außergerichtliche Lösung einer Entscheidung des Höchstgerichts vor, wenngleich das Zwischenerkenntnis vom Februar 2011 wohl als Basis der Einigung zu betrachten ist.

Seminar „Perspektiven des Finanzföderalismus in Österreich“ in Linz

Das Institut für Föderalismus veranstaltete am 12. Juni 2012 in den Redoutensälen in Linz ein Seminar zum Thema „Perspektiven des Finanzföderalismus in Österreich“. Die Referate untersuchten neben allgemeinen Aspekten auch aktuelle Entwicklungen, etwa in Zusammenhang mit dem österreichischen Stabilitätspakt und der Situation in der Schweiz. Die Veranstaltung hat gezeigt, dass die Vorzüge föderaler Systeme, wie internationale Beispiele zeigen, in ihrer Innovationskraft und Anpassungsfähigkeit liegen. Es ist geplant, die Referate in absehbarer Zeit in einem Tagungsband zu veröffentlichen.



Auf die Innovationskraft und Anpassungsfähigkeit wies insbesondere Gisela FÄRBER, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer, hin. Eine Steuerhoheit der Länder und Regionen ist damit nicht notwendigerweise verbunden, die Möglichkeit der Länder, Steuereinnahmen selbst festzusetzen, kann aber unter bestimmten Voraussetzungen ein wichtiges Element zu mehr Effizienz im Staatswesen sein.
Das Schweizer Beispiel, das von Gebhard KIRCHGÄSSNER von der Universität St. Gallen eindrucksvoll dargestellt wurde, zeigt, dass auch eine sehr weitgehende Steuerautonomie der Kantone praktikabel sein kann. Steuerautonomie der Länder ist jedoch ohne einen Finanzausgleich, der strukturelle Vor- und Nachteile zwischen den Ländern ausgleicht, undenkbar. Es geht daher beim Thema Steuerautonomie keinesfalls darum, die gesamtstaatliche Solidarität aufzubrechen. Ebenso ist klar, dass eine eigene Steuerhoheit der Länder von vornherein nur für direkte Steuern in Betracht kommen kann. Für die österreichische Diskussion machte Friedrich SCHNEIDER, Universität Linz, einen radikalen Vorschlag für einen neuen - und einfacheren - Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Andere Teilnehmer, wie der Direktor des Föderalismusinstitutes, Peter BUSSJÄGER plädierten für eine Weiterentwicklung des bestehenden Systems, wobei es in der Zukunft vor allem darum geht, das unübersichtliche System der Transfers zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu vereinfachen. Markus ACHATZ von der Universität Linz zeigte das Problem auf, dass die Bandbreite der möglichen Ländersteuern durch das Bundesrecht äußerst stark eingeschränkt wird. Johann BRÖTHALER von der Technischen Universität Wien setzte sich ebenfalls für eine Weiterentwicklung des bestehenden Finanzausgleichs ein.

Podiumsdiskussion zum Thema Finanzföderalismus in Wien

Am 4. Juni 2012 fand in der Österreichischen Nationalbank in Wien eine von Foster Europe und unter anderem vom Institut für Föderalismus mitorganisierte internationale Tagung zum Thema „Federalism, Decentralisation and Devolution in Europe“ statt. Neben Referaten zur Lage des Finanzföderalismus in Spanien, Österreich, dem Vereinigten Königreich und Italien befasste sich eine Podiumsdiskussion unter Teilnahme von unter anderem Nationalratspräsidentin Barbara PRAMMER und Institutsdirektor Peter BUSSJÄGER mit Fragen des Fiskalföderalismus. Diskutiert wurde auch über eine mögliche Steuerautonomie der Länder, wie sie auch seitens der Nationalratspräsidentin angedacht wurde (vgl. dazu auch den Bericht in der Wiener Zeitung vom 6.6.2012), nicht zuletzt wegen der damit grundsätzlich zu erwartenden Effizienzsteigerung in der Verwaltung einer Gebietskörperschaft.