17.07.2013

Föderalismus Info 4/2013

Eine Bilanz der Legislaturperiode aus Sicht der Länder

Der Nationalrat hat die Legislaturperiode mehr oder weniger abgeschlossen, aus Sicht der Länder gab es in diesem Zeitraum sehr wohl einige Fortschritte wie die Landesverwaltungsgerichtsbarkeit oder die Abschaffung der Bezirksschulräte, in anderen Bereichen wie dem Demokratiepaket oder dem Spekulationsverbot gab es indessen kaum Fortschritte.



Der Nationalrat hat die Legislaturperiode mehr oder weniger abgeschlossen. Positiv zu vermerken ist, dass die aus dem Amt scheidende Bundesregierung Projekte realisiert hat, an denen vorangegangene Regierungen gescheitert waren wie etwa die Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit, ja „sogar“ die Abschaffung der Bezirksschulräte ist gelungen. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass dabei auch Änderungen in Art 14 B-VG erforderlich wurden, die die Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung der Länder betreffen und daher der Zustimmung des Bundesrates bedurften (siehe dazu auch Bußjäger, Die Zustimmungsrechte der Länder [2001] 24 ff).
Einige vollmundige Versprechungen werden voraussichtlich nicht eingelöst: Zum Beispiel die vielgepriesene Informationsfreiheit für alle Bürger oder das Demokratiepaket. Was das Demokratiepaket betrifft soll aber immerhin über den Sommer ein Begutachtungsverfahren abgehalten werden. Allzu viel Mut, was die Stärkung der Volksrechte betrifft, beweist der Bund mit dem vorliegenden Entwurf allerdings nicht. Da sind die meisten Länder in Österreich mittlerweile viel weiter. Ein anderes Thema ist das Spekulationsverbot für Bund, Länder und Gemeinden. Es war zu befürchten, dass auch die Mehrzahl der gut wirtschaftenden Länder und Gemeinden für die Versäumnisse derer, die mit Steuergeld spekuliert hatten, abgestraft würden und einer massiven Einschränkung ihrer Finanzhoheit konfrontiert gewesen wären. Dazu ist es dann doch nicht gekommen, weil der Vorschlag der Regierung den Oppositionsparteien zu wenig weit gegangen war. Sie hätten Länder und Gemeinden gerne noch stärker geknebelt.
Das Projekt „Entmündigung der Länder“ ist allerdings nicht abgesagt, sondern nur bis zur nächsten Regierungsbildung aufgeschoben. Die Länder sollten die Zeit daher dringend nützen, der Öffentlichkeit zu zeigen, dass sie selbst in der Lage sind, mit eigenen Regelungen die Steuerzahler vor Spekulationsgeschäften zu schützen und ihr Haushaltsrecht auf einen Stand zu bringen, der dem 21. Jahrhundert angemessen ist.

Die Gesetzesbeschwerde – keine zu Ende gedachte Lösung

Nach einigen Anläufen wurde nun die Einführung der Gesetzesbeschwerde, also die Möglichkeit der Anrufung des Verfassungsgerichtshofes für Parteien eines Gerichtsverfahrens beschlossen. Die gegenwärtige Regelung lässt jedoch einige Fragen offen, die jedenfalls noch vom Ausführungsgesetzgeber zu klären sind.



Mit der Einführung der sogenannten Gesetzesbeschwerde, die es den Parteien eines Verfahrens vor den ordentlichen Gerichten ermöglicht, den Verfassungsgerichtshof zwecks Normprüfung anzurufen, hat der Verfassungsgesetzgeber Neuland beschritten.
Bisher konnten die Parteien eines gerichtlichen Verfahrens lediglich eine Anregung stellen, das Gericht möge einen Normprüfungsantrag beim Verfassungsgerichtshof einbringen. Dies ließ – auch im Österreich-Konvent – Kritik laut werden, dass die Parteien ihren Normprüfungsantrag im Gegensatz zum verwaltungsbehördlichen Verfahren bzw nunmehr im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten nicht durchsetzen konnten. Ein entsprechender Entschließungsantrag des Verfassungsausschusses (70/AEA) auf Einführung einer sogenannten Gesetzesbeschwerde war daher im Zusammenhang mit der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012 eingebracht worden.
Vor ungefähr einem Jahr hatte der Vorschlag für die Umsetzung der Gesetzesbeschwerde, der vom Nationalrat einem Begutachtungsverfahren unterzogen worden war (IA 2031/A), für einige Aufregung gesorgt. Ein nicht zu übersehendes Problem betraf die Tatsache, dass, wenn Entscheidungen vom Obersten Gerichtshof (aber auch vom Verwaltungsgerichtshof) an den Verfassungsgerichtshof weitergezogen werden können, selbst dann, wenn die Prüfungsbefugnis des VfGH auf die Normenkontrolle beschränkt sein würde, die Verfahren verzögern würde. Es war auch klar, dass die Gesetzesbeschwerde dem VfGH eine in gewisser Hinsicht dominierende Rolle einräumen würde.
Die nunmehr beschlossene Verfassungsnovelle (BGBl I Nr 114/2013) verwirklicht eine Kompromisslösung: Die Parteien müssen bereits im erstinstanzlichen Verfahren einen Antrag auf Normenkontrolle (Verfassungswidrigkeit eines angewendeten Gesetzes, Gesetzwidrigkeit einer angewendeten Verordnung) stellen und können dies nur aus Anlass eines gegen die erstinstanzliche Entscheidung erhobenen Rechtsmittels machen.
Was auf den ersten Blick als zumindest nachvollziehbare Lösung erscheint, erweist sich bei näherem Hinsehen als keine zu Ende gedachte Lösung: Was ist, wenn die Partei keine Veranlassung hatte, eine Normprüfung hinsichtlich der von der ersten Instanz angewendeten Rechtsvorschriften einzuleiten, die zweite Instanz aber andere Rechtsvorschriften anwendet? Der Vergleich mit den Verwaltungsgerichten überzeugt nicht: Dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren ging immerhin ein Verwaltungsverfahren voran. Das Risiko, dass der Verwaltungsgerichtshof in einem allfälligen Revisionsverfahren andere Rechtsvorschriften heranzieht, besteht, erscheint darüber hinaus aber vergleichsweise gering. Was macht die Gegenpartei, die keine Veranlassung hatte, gegen das erstinstanzliche Urteil ein Rechtsmittel zu ergreifen, wenn sie von der zweiten Instanz nicht Recht bekommt?
Der Verfassungsgesetzgeber hat es auch unterlassen, die Wirkung des Normprüfungsantrags der Partei auf das gerichtliche Verfahren zu klären. Die Normprüfung führt nicht zwingend zur Unterbrechung des gerichtlichen Verfahrens, was sinnvoll sein mag. Dies wird noch durch Bundesgesetz im Detail geregelt (Art 139 Abs 1a bzw Art 140 Abs 1a B-VG). Allerdings kann dieses Bundesgesetz auch anordnen, dass ein Antrag, wenn dies zur Sicherung des Zwecks des Verfahrens vor dem ordentlichen Gericht erforderlich ist, abgelehnt werden kann. Damit kann also der einfache Bundesgesetzgeber die Gesetzesbeschwerde in bestimmten Fällen wieder aushebeln. Dieses Bundesgesetz wurde noch nicht erlassen. Man kann gespannt sein, was dem Gesetzgeber im Herbst dazu einfallen wird.

Was blieb vom Österreich-Konvent?

Der 2003 einberufene Österreich-Konvent konnte zwar keine neue Bundesverfassung vorlegen, jedoch zeigt ein Blick auf die Bundesverfassungsgesetzgebung der letzten zehn Jahre, dass zahlreiche Ideen des Gremiums mittlerweile umgesetzt wurden.



Im Juni 2003 startete der Österreich-Konvent mit seiner ersten Sitzung das wohl ambitionierteste Reformprojekt der Zweiten Republik. Das 71-köpfige Gremium hatte keine geringere Aufgabe, als – wie es im Gründungsauftrag wörtlich lautete – „Vorschläge für eine grundlegende Staats- und Verfassungsreform auszuarbeiten, die auch Voraussetzungen für eine effizientere Verwaltung schaffen soll. Die künftige Verfassung soll eine zukunftsorientierte, kostengünstige, transparente und bürgernahe Erfüllung der Staatsaufgaben ermöglichen“. Als der Konvent eineinhalb Jahre später seine Tätigkeit beendete, konnte er dem Parlament tatsächlich keine neue Bundesverfassung vorlegen – maßgeblich waren zwei wesentliche Konfliktlinien: Der Föderalismuskonflikt, der nicht nur Bund und Länder trennte, sondern teilweise auch die Parteien und der Konflikt um soziale Grundrechte. Der Entwurf, den der Vorsitzende Franz Fiedler der Öffentlichkeit im Jänner 2005 vorlegte, verfolgte zumindest in föderalistischer Hinsicht eine eigenwillige Linie: Der Bundesrat wäre ohne wirkliche Stärkung in seiner bisherigen Form bestehen geblieben, das Gesundheits- und Bildungswesen wären vollständig zentralisiert worden. Von einem Kompromiss im Föderalismuskonflikt war der Entwurf meilenweit entfernt, so wie man sich auch nicht auf einen neuen Grundrechte-Katalog einigen konnte.
Was blieb also vom Österreich-Konvent? Eine nähere Betrachtung ergibt ein weitaus positiveres Bild als die Konflikte an der Oberfläche vermuten lassen:
 
·      Bereits 2008 erfolgte eine Bereinigung der Bundesverfassung von überflüssigem Verfassungsrecht, wie dies im Konvent vorgeschlagen worden war. Seither bedarf auch nicht mehr jede Weisungsfreistellung eines Verwaltungsorgans einer Verfassungsbestimmung. Änderungen von Bundes- und Landesgrenzen bedürfen keiner Verfassungsgesetze des Bundes und der Länder mehr.
·      Praktisch zeitgleich wurden mit einer weiteren Novelle 2008 die verfassungsrechtlichen Grundlagen für das neue Haushaltsrecht des Bundes geschaffen. Dieses Modell, das vom Finanzministerium in den Konvent eingebracht worden war, wird nun auch nach und nach von den Ländern übernommen.
·      2011 wurden neue bundesverfassungsrechtliche Grundlagen für Gemeindekooperationen geschaffen. Auch diese Bestimmungen waren Resultat der Beratungen des Konvents. Gemeindeverbänden können nunmehr auch ganze Aufgabenbündel übertragen werden.
·      Der wohl größte Erfolg gelang mit der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012. Das sog „9+2-Modell“ der Verwaltungsgerichte (neun Landesverwaltungsgerichte, ein Bundesverwaltungsgericht und ein Bundesfinanzgericht, die insgesamt 120 Sonderbehörden des Bundes und der Länder ersetzen) war im Konvent entworfen worden. Am 1. Jänner 2014 wird diese bedeutsamste Änderung der österreichischen Verwaltungsorganisation seit 1920 in Kraft treten. Im Zuge dieser Novelle gelang es auch, einige andere Konsense aus dem Konvent umzusetzen: So wurde etwa das schon lange überflüssige Einspruchsrecht der Bundesregierung gegenüber Gesetzesbeschlüssen der Landtage abgeschafft.
·      Auch die oben skizzierte Gesetzesbeschwerde, mit welcher es nun auch den Parteien eines Verfahrens vor den Gerichten möglich sein wird, Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen, und die vor wenigen Tagen im Parlament beschlossen wurde, war Gegenstand der Beratungen des Konvents gewesen.
 
Der Österreich-Konvent hat, auch wenn er den „großen Wurf“ nicht realisierte, wichtige Grundlagen für einzelne Reformen geliefert. Sie bieten auch Potenziale für Einsparungen, wie etwa das Haushaltsrecht oder die Gemeindekooperationen. Spätestens seit der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012 wäre es jedenfalls falsch, zu behaupten, dass der Konvent gescheitert sei.

Podiumsdiskussion zum Thema „Föderalismus im 21. Jahrhundert“

Das Institut für Föderalismus richtete gemeinsam mit dem Bundesrat und der Foster Europe Privatstiftung am 17. Mai eine Podiumsdiskussion zum Thema „Föderalismus im 21. Jahrhundert“ in Wien aus. Neben Peter Bußjäger, Stefan August Lütgenau und Erich Thöni waren unter den Diskutanten Rechnungshof-Präsident Josef Moser, Ex-Nationalratspräsident Andreas Khol, Grünen-Budgetexperte Bruno Rossmann und SPÖ-Wirtschaftssprecher Christoph Matznetter.



Das Institut für Föderalismus richtete gemeinsam mit dem Bundesrat und der Foster Europe Privatstiftung am 17. Mai eine Podiumsdiskussion zum Thema „Föderalismus im 21. Jahrhundert“ in Wien aus. Anlass war die Präsentation der gleichnamigen Broschüre von Peter Bußjäger, Stefan August Lütgenau und Erich Thöni. Diskutiert wurde unter anderem eine Bereinigung der Behördenvielfalt bei der unmittelbaren Bundesverwaltung in den Bereichen Wildbachverbauung, Bundessozial- und Eichämter oder Arbeitsinspektorate – diese könnten problemlos den Ländern zugeschlagen werden. Kritisiert wurde zudem die schleichende Kostenverlagerung vom Bund zu den Ländern und Gemeinden. Besonders drastisch wirke sich dies bei Kinderbetreuung, Schulen, Pflege und Gesundheit aus. Zudem wäre ohne Finanzautonomie auch kein Föderalismus denkbar. Unter den Diskutanten waren Rechnungshof-Präsident Josef Moser, Ex-Nationalratspräsident Andreas Khol, Grünen-Budgetexperte Bruno Rossmann und SPÖ-Wirtschaftssprecher Christoph Matznetter.
Die Broschüre „Föderalismus im 21. Jahrhundert. Effizienz und Verantwortung im modernen föderalistischen Staat“ ist als Band 34 der Föderalismus-Dokumente erschienen und über das Institut erhältlich.

Neuerscheinung: „Perspektiven des Finanzföderalismus in Österreich“

Der von Peter Bußjäger herausgegebene Band „Perspektiven des Finanzföderalismus in Österreich“ enthält die Beiträge des gleichnamigen Workshops vom 12. Juni 2012 in Linz. Die Autoren befassen sich neben grundlegenden Fragen des Fiskalföderalismus auch mit dem Finanzföderalismus in der Schweiz, der Frage einer möglichen Steuerautonomie der Länder in Österreich sowie der Reform des vertikalen Finanzausgleichs in Österreich. Das Buch ist im Studienverlag erschienen und ab sofort im Buchhandel erhältlich.