03.07.2014

Föderalismus Info 4/2014

Zum Ausbau der direkten Demokratie in Vorarlberg

Um den Ausbau der direkten Demokratie auf Bundesebene ist es in letzter Zeit wieder still geworden. Zwar ist im Regierungsprogramm die Umsetzung der im vergangenen Jahr vorgebrachten Vorschläge angekündigt, bislang jedoch ohne Ergebnis. Auf Ebene der Länder gibt es hier durchaus berichtenswerte Entwicklungen, allen voran das Beispiel Vorarlberg: Seit der Novelle LGBl Nr 14/2013 im vergangenen Jahr enthält die Landesverfassung in Art 1 Abs 4 ein klares Bekenntnis zur direkten Demokratie. Besonderes Highlight: der „Bürgerrat“.



Als besonders vielversprechende Methode der partizipativen Demokratie hat sich dabei in Vorarlberg jene des Bürgerrates etabliert. Unter Teilnahme von nach dem Zufallsprinzip und unter Beachtung der Diversität ausgewählten Personen gibt es dabei die Möglichkeit, allgemeine oder konkretere Themen der Gesetzgebung und der Verwaltung in einem strukturierten Prozess zu erörtern und die einschlägigen staatlichen Entscheidungsträger zu beraten. Dadurch wird nicht unmittelbar Einfluss auf die Staatsgeschäfte genommen, vielmehr zielt die Methode auf eine gleichzeitige Rückkoppelung für die Bürger und die staatlichen Entscheidungsträger ab. Neben der Zielbestimmung in der Landesverfassung wurden auch Details über Einberufung und Durchführung der Bürgerräte sowie darüber hinausgehende Folgeprozesse in einer Richtlinie festgelegt.

Abgesehen davon gibt es in Vorarlberg, wie auch in zahlreichen andere Bundesländern, weitere vielfältige Verfahren der Bürgerbeteiligung außerhalb der klassischen Formen der direkten Demokratie, so etwa die allgemeine Bürgerbegutachtung von Gesetzesentwürfen oder die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen in sie betreffenden Angelegenheiten (vgl etwa § 6 des Vorarlberger Jugendgesetzes). Reformbemühungen in diese Richtung gibt es mittlerweile auch in Salzburg und Kärnten – bleibt zu hoffen, dass auch die Diskussion auf Bundesebene zu diesem Thema wieder aufgenommen wird.

VfGH: Bezirksgerichte-Verordnung rechtswidrig

Die 2012 erfolgte Zusammenlegung von Bezirksgerichten in Oberösterreich ist gesetzwidrig, weil in mehreren Fällen künftig Gerichtssprengel- und Bezirksgrenzen nicht übereinstimmen. Das hat der Verfassungsgerichtshof – auf Basis des Übergangsgesetzes 1920 – entschieden. Dem Gesetzgeber wurde eine Reparaturfrist bis 30.9.2015 eingeräumt. Bleibt zu hoffen, dass er diese nutzt, um eine grundlegende Reform der Gerichtsorganisation mit einer sinnvollen Verteilung der Bezirksgerichte umzusetzen, die an den Bedürfnissen der Bevölkerung orientiert ist und die weitere Ausdünnung des ländlichen Raumes verhindert.



Mehrere Bezirksgerichte haben beim Verfassungsgerichtshof die Bezirksgerichte-Verordnung angefochten. Der Verfassungsgerichtshof (VfGH V 4/2014-17 vom 11. März 2014) hat dazu nun entschieden, dass es durch die verfügte Zusammenlegung von Bezirksgerichten aus verschiedenen politischen Bezirken Überschneidungen gibt, also der Sprengel eines (neuen zusammengelegten) Bezirksgerichts jetzt nicht mehr mit dem Sprengel des politischen Bezirks übereinstimmt. Dies ist jedoch aufgrund des (verfassungsrangigen) Übergangsgesetzes 1920 verboten.

Wiewohl den Ländern auf die Gerichtsorganisation der Zivil- und Strafgerichte grundsätzlich keine Kompetenz zukommt, ist die Regelung der Bezirksgerichte-Sprengel auch föderalistisch interessant, zumal es nach § 8 Abs 5 lit d des Übergangsgesetzes 1920 eine Restkompetenz der Länder in Form eines Zustimmungsrechts der betreffenden Landesregierung gibt. Während die Regelung der Sitze der Gerichte in die ausschließliche Bundeskompetenz fällt, ergehen Verordnungen über die Bezirksgerichte-Sprengel von Bundes- und Landesregierung gemeinsam. Es handelt dabei um eine Länder-Zuständigkeit, die ursprünglich aus einem Begutachtungsrecht der Landtage der Monarchie stammt und 1920 zu einem Zustimmungsrecht ausgebaut wurde.

Auch wenn eine von der Rechtswissenschaft lange geforderte grundlegende Reform der Gerichtsorganisation dem Bund vorbehalten ist, können die Bundesländer immerhin über ihr Zustimmungsrecht sicherstellen, dass eine sinnvolle Verteilung der gegenwärtig (noch) 128 Bezirksgerichte an den Bedürfnissen der Bevölkerung stattfindet und so eine weitere Ausdünnung des ländlichen Raumes auch in dieser Frage hintanhalten. Vorausgesetzt, die verfassungsrechtlichen Vorgaben, etwa der Sprengel werden eingehalten, wie es im vorliegenden Fall eben nicht der Fall war. Der Verfassungsgerichtshof hat die entsprechenden Passagen in der Bezirksgerichte-Verordnung aufgehoben und eine Reparaturfrist bis 30. September 2015 festgelegt.

Strafvollzug: Neu eingeführte Zentralbehörde steht wieder vor Reform

Die erst vor wenigen Jahren mit BGBl I Nr 102/2006 eingeführte zentrale Vollzugsdirektion wird nach den Reformplänen des Justizministers nun wieder in Frage gestellt. Die Verwahrlosung eines Häftlings in der Vollzugsanstalt Stein, mit der hatte die Öffentlichkeit aufgeschreckt und auf Missstände in der Organisation aufmerksam gemacht. Durch die Zentralisierung sind jedenfalls keine Verbesserungen im Strafvollzug entstanden.



Die erst vor wenigen Jahren mit BGBl I Nr 102/2006 eingeführte zentrale Vollzugsdirektion wird nach den Reformplänen des Justizministers nun wieder in Frage gestellt. Hintergrund der damaligen Novelle war der Wunsch nach Bündelung der Verwaltungsaufgaben im Bereich des Strafvollzuges in einer zentralen Behörde für die Fach- und Dienstaufsicht über die Strafvollzugsanstalten sowie Gefangenenhäuser der Gerichtshöfe erster Instanz. Gleichzeitig sollte das Aufsichtsrecht der Gerichtspräsidenten über die in ihren Sprengeln liegenden Gefangenenhäuser entfallen und der neuen Strafvollzugsdirektion übertragen werden. Der Bundesgesetzgeber berief sich seinerzeit auf die betriebswirtschaftliche Prozessanalyse einer externen Studie der Jahre 2005 und 2006, derzufolge die Einführung einer zentralen Struktur präferiert wurde. Die Strafvollzugsdirektion könne über die zentrale Aufsicht „für den gesetzmäßigen Betrieb der Anstalten und […] für einen an den Vollzugszwecken und den Grundsätzen der Menschenwürde und Wiedereingliederung der Strafgefangenen und Untergebrachten orientierten, möglichst hohen Vollzugsstandard unter Bedachtnahme auf Sicherheit und Ordnung“ sorgen.

Nun wird auf Grund der jüngst kolportierten bedauerlichen Ereignisse rund um einen verwahrlosten Häftling in der Justizanstalt Stein die seinerzeitige Reform wieder in Frage gestellt und die Reform der Behörde diskutiert. Ungeachtet der Kritik auch seitens des Föderalismusinstituts (siehe dazu die Föderalismus-Info Nr 2/2006) an den fraglichen verwaltungsökonomischen Vorteilen der zentralen Stelle sei in diesem Zusammenhang nochmals darauf hingewiesen, dass ein dezentrales Organisationsmodell erheblich kürzere Verfahrenswege in der ersten Instanz und einen beträchtlich geringeren Rechtsmittelaufwand bedeuten würde und eine im Vergleich zum zentralistischen Modell höhere Einbindung des Fachwissens von Mitarbeitern in den Justizanstalten bringen kann. Dahingestellt sei, inwieweit die laufende Einführung und Reform von Behörden Effizienzvorteile bringen kann.

Oberösterreichischer Landtag forciert Standortpolitik

Mit dem Symposium „Politik der Zukunft – Zukunft der Politik“ am 6. Mai in Linz sowie mit der Einsetzung eines Landtagsunterausschusses „Standort Oberösterreich“ setzt der Oberösterreichische Landtag einen Schwerpunkt in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik. Unter Einbindung aller relevanten Sozialpartner werden Modelle zur Behebung des Fachkräfte-Mangels entwickelt. Oberösterreich zeigt, dass Arbeitsmarktpolitik vor allem auf regionaler Ebene funktioniert und sinnvollerweise dort angesiedelt werden sollte. Der Bereich zeigt auch, dass es in diesem Politikbereich großes Potential für den Föderalismus gibt, zumal keine Zentralverwaltung in der Lage wäre, in dieser inhaltlichen Tiefe und regionalen Detailliertheit die Herausforderungen der Zeit aufzugreifen und in – auf die örtlichen Gegebenheiten abgestimmte – vernetzte Konzepte umzusetzen.



Mit dem Symposium „Politik der Zukunft – Zukunft der Politik“ am 6. Mai in Linz sowie mit der Einsetzung eines Landtagsunterausschusses „Standort Oberösterreich“ punktet der Oberösterreichische Landtag in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik. „Föderalismus ist ein Vorteil im Standortwettbewerb, weil wir schneller zu Entscheidungen mit hoher Treffsicherheit kommen“, betonte Landtagspräsident Viktor Sigl in der Begrüßungsrede. „Es ist zu wenig, nur gut zu sein“, ortet der Landtagspräsident auch einen Veränderungsauftrag für die Politik.

Am Beispiel der Arbeitsmarktstrategie „Arbeitsplatz OÖ 2020“ präsentierte AMS-Chefin Birgit Gerstorfer gelebten Föderalismus in einem der wichtigsten Zukunftssegmente. Die Strategie besteht in einer Bündelung aller Kräfte mit dem Ziel, den Fachkräftemangel Oberösterreichs zu bekämpfen. Konkret arbeiten Wirtschaftsressort, Arbeitsmarktservice, Arbeiterkammer, Industriellenvereinigung, Gewerkschaftsbund, Wirtschaftskammer und Regionalmanagement zusammen, die Technologie- und Marketinggesellschaft OÖ managt das Projekt. In 16 regionalen Workshops auf Bezirksebene wurden mehr als 500 Expertinnen und Experten einbezogen, in den zwölf thematischen Workshops auf Landesebene waren Entscheidungsträger aus 15 Organisationen beteiligt. Im Rahmen der Initiative wurde das erste Forschungsinstitut Österreichs für Arbeitsforschung und Arbeitspolitik gegründet. Mehr dazu unter http://www.arbeitsplatz-oberoesterreich.at/.

Veranstaltung „Zukunft Gemeinden: Kooperieren statt Fusionieren?“

Mit den Erfahrungen der Gemeindestrukturreformen in der Steiermark und in der Schweiz setzte sich das Institut für Föderalismus bei einer Veranstaltung am 10. Juni in Schloss Hofen auseinander. Die bisherigen Erfahrungen sind zwiespältig: Großer Widerstand der Bevölkerung etwa in der Steiermark bei „Zwangsfusionen“ steht Effizienzpotenzialen bei freiwilligen Kooperationen gegenüber. Vor allem diese freiwillige Zusammenarbeit könnte noch deutlich ausgebaut werden!



Mit den Erfahrungen der Gemeindestrukturreformen in der Steiermark und in der Schweiz setzte sich das Institut für Föderalismus bei einer Fachveranstaltung am 10. Juni in Schloss Hofen auseinander. Unbestritten ist, dass die Gemeinden zunehmend unter Druck geraten. Reto Steiner von der Universität Bern brachte es auf den Punkt: „Die Aufgaben sind vielfältiger und komplexer geworden, alle müssen den ‚public service‘ erbringen, unabhängig, wie ihre Situation ist, und die ‚Bitte-sofort-Mentalität‘ hat auch in kleinen Gemeinden Einzug gehalten“. Bei Fusionen ist Vorsicht geboten, betont Institutsdirektor Peter Bußjäger zusammenfassend: „Die Bilanz von Fusionen ist zwiespältig. Wir empfehlen, Kooperationen mit größerem Engagement als bisher in Angriff zu nehmen. Auch wenn Erfolge nicht zu verkennen sind, so erweisen sich die Potenziale als bei weitem noch nicht ausgeschöpft“.

Die Steiermark geht den Weg der freiwilligen und teilweise auch verordneten Fusionen. Dutzende Gemeinden werden den Verfassungsgerichtshof anrufen. Mit größtem Interesse wartet die Fachwelt weit über die Steiermark hinaus auf die Entscheidungen des Höchstgerichtes. Maria Bertel von der Universität Innsbruck verwies in Schloss Hofen auf das Sachlichkeitsgebot, das bisher die Spruchpraxis bestimmt hat: „Bei Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern wurde die Sachlichkeit in der Regel anerkannt, es spielen aber auch geografische und infrastrukturelle Rahmenbedingungen eine Rolle“. Als unsachlich habe der VfGH in der Vergangenheit Gemeindezusammenlegungen, die für die neue Gemeinde als Gesamtkomplex keinerlei Vorteile gebracht hätten, erachtet. Auch der anhaltende Widerstand der Bevölkerung spiele eine Rolle.

Die „harte Nuss“ der steirischen Reformpolitik

Bundesrat Ernst Gödl, selbst Bürgermeister einer betroffenen Gemeinde, berichtete über die Gemeindestrukturreform in der Steiermark, wo die Zahl der Gemeinden von 542 auf 288 sinken wird: Es gelte, drei Herausforderungen gleichzeitig zu meistern: eine juristische, eine politische und schlussendlich auch eine menschliche. Hier die Kurzfassung seiner Ausführungen:

Die juristische Herausforderung

Ende des Jahres 2013 verabschiedete der Landtag Steiermark mit den Stimmen der Reformpartner (SPÖ und ÖVP, Anm. d. Red.) das „Gemeindestrukturreformgesetz“, durch das ab dem Jahr 2015 neue Gemeinden auch gegen den Willen betroffener Kommunen entstehen. Es ist zu erwarten, dass einige Gemeinden bzw. Gemeindemandatare den Weg zum Höchstgericht beschreiten, um die Auflösung ihrer Gemeinde anzufechten. Mit Spannung warten daher Kommunalpolitiker wie Juristen auf die kommende Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes: Wird er sich an der Judikatur der letzten Gebietsreformen in den 1970er Jahren orientieren und dem Landesgesetzgeber für erzwungene Zusammenlegungen prinzipiell großen Gestaltungsfreiraum einräumen oder eine neue Linie einschlagen, indem er jene Gemeinden, deren (finanzielle) Autonomie nicht gefährdet ist, unter Schutz stellt, weil die Erreichung der postulierten Ziele wie ökonomische Effizienz und höhere Professionalität in der Verwaltung auch durch gelindere Mittel (Bildung von Verbänden) erreicht werden kann?

Die politische Herausforderung

Freilich wird die juristische Frage nur ein Nebenschauplatz sein. Denn einen Erfolg können die Reformpartner jedenfalls für sich verbuchen: 306 der 385 von der Gemeindegebietsreform betroffenen Gemeinden haben der Fusion mit einer oder mehreren Nachbargemeinden schließlich mit Gemeinderatsbeschluss zugestimmt und damit jeden Rechtsstreit ausgeschlossen. Allerdings sollten die beiden Regierungsparteien nicht die Realität aus den Augen verlieren: Nicht alle Gemeinden fassten diese Beschlüsse in einer Euphorie über die neu zu bildende Gemeinde, sondern im Banne reinen Pragmatismus. Sowohl in den Gemeinden, die sich klar gegen die Reform positionierten, als auch in jenen Gemeinden, die den pragmatischen Weg gehen, liegt die große politische Herausforderung für beide Großparteien: in einem relativ kurzen Zeitraum wieder funktionierende politische Strukturen aufzubauen, die die neue Gemeinde in ihrer Gesamtheit abbilden.

Die menschliche Herausforderung

Freilich ist in der Theorie manches einfacher als in der Praxis. Aus zwei oder drei oder mehr Gemeinden mache man eine neue, größere! In der Praxis bedeutet das unweigerlich, dass viele aktive Kommunalpolitiker von heute – von der Bürgermeisterin bis zum Gemeinderat – in den neuen Gemeinden ihre Positionen nicht mehr ausüben werden können, obwohl sie bisher leidenschaftlich und mit viel Idealismus im Dienste ihrer Gemeinde tätig waren

Schweiz: Fusionen lösen keine Finanzprobleme

In der Schweiz haben zwischen 2000 und 2010 312 Gemeinden (11%) fusioniert. Reto Steiner skizzierte in seinem Referat die fachliche Ausgangslage und die Erfahrungen in der Eidgenossenschaft, hier die Ausführungen in Kurzform: Die interkommunale Zusammenarbeit hat in den vergangenen Jahrzehnten massiv zugenommen. Eine durchschnittliche Schweizer Gemeinde kooperiert in 10 von 32 definierten Funktionen. In knapp 50 Prozent der Gemeinden werden Fusionsgespräche geführt. Aber auch bei den Prozessen innerhalb der Gemeinden gibt es Reformen: 15% der Gemeinden haben die Führungsgremien verkleinert, in 13% wurden die Möglichkeiten von Initiativen und Referenden ausgeweitet. In der Frage von Fusionen setzen die Schweizer Kantone überwiegend (71%) auf das Freiwilligkeitsprinzip, in 15% versuchen die Kantone massiv zu steuern, Zwangsfusionen sind aber die Ausnahme. Die Auswirkungen von Fusionen beschreibt Steiner wie folgt: Die finanzielle Situation verbessert sich kaum, weil der gewonnene Spielraum in die Verbesserung der Leistungserbringung in Qualität und Quantität fließt. Verbessern würden sich die Standortfaktoren und auch die Gemeindeautonomie, die politische Integration nehme aber ab.

Das Institut für Föderalismus sieht zwar die Herausforderungen einer Strukturentwicklung, ist aber gegen Zwangslösungen. Institutsdirektor Bußjäger: „Gemeindefusionen könnten mitunter dazu beitragen, strukturelle Probleme der Aufgabenerledigungen durch Kleingemeinden zu beheben, sie rechtfertigen aber keineswegs immer die nicht zu vernachlässigenden sozialen Kosten einer solchen Reform“. Das Institut empfiehlt, Kooperationen mit größerem Engagement als bisher in Angriff zu nehmen, teilweise müsse auch die Landesebene eine stärkere Rolle einnehmen.

Buchtipp: Gemeindekooperationen – der rechtliche Rahmen

Im Rahmen eines Expertenworkshops hat sich das Institut für Föderalismus bereits 2012 mit den Chancen und Potenzialen von Gemeindekooperationen auseinandergesetzt. Anlass geboten hat die Implementierung der Bundesverfassungsgesetznovelle, die die Möglichkeiten interkommunaler Zusammenarbeit deutlich ausgeweitet hat. Der Tagungsband unter dem Titel „Gemeindekooperationen: Chancen nutzen – Potenziale erschließen“, herausgegeben von Peter Bußjäger und Niklas Sonntag, ist beim Institut erhältlich.

Wechsel im Kuratorium des Instituts

Mit 30. April 2014 ist der Landesamtsdirektor von Oberösterreich, Dr. Eduard Pesendorfer, in den Ruhestand getreten. Er gehörte von Juli 2007 bis April 2014 dem Kuratorium des Instituts an und hat sich in dieser Zeit große Verdienste erworben. Er galt zweifellos als einer der führenden Verwaltungsreformer Österreichs und war wesentlich daran beteiligt, das Land Oberösterreich zu einem Vorzeigebundesland in Sachen Verwaltungsorganisation und -entwicklung zu machen. Auch Pesendorfers bisheriger Stellvertreter, Dr. Peter Sonnberger, trat mit 30. April in den Ruhestand. Das Institut dankt den langjährigen Kuratoriumsmitgliedern für ihre Unterstützung und die fachliche und engagierte Zusammenarbeit und wünscht für den Ruhestand alles Gute, vor allem weiterhin viel Gesundheit. Zu neuen Kuratoriumsmitgliedern Oberösterreichs wurden der neue Landesamtsdirektor Dr. Erich Watzl sowie Dr. Josef Krenner bestellt.