09.03.2015

Föderalismus Info 2/2015

Zur Frage eines Insolvenzrechts für Gebietskörperschaften

Auf Grund drohender Schadenersatzklagen von Gläubigern der Hypo Alpe Adria gegen das Land Kärnten, das nach wie vor mit ca 10,5 Milliarden Euro für seine frühere Landesbank haftet, will Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner nun neben dem Banken- auch ein Länder-Insolvenzrecht prüfen. Finanzminister Schelling hat dazu erklärt, dass der Bund nicht für Kärnten haftet. Das ist verfassungsrechtlich richtig. Keine Gebietskörperschaft haftet automatisch für die Schulden und Verbindlichkeiten einer anderen Gebietskörperschaft. Damit stellt sich nunmehr jedoch eine Reihe von Fragen, die im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen diskutiert werden müssen.



Unbestritten ist, dass eine Gebietskörperschaft (Bund, Länder, Gemeinden) in dem Sinne zahlungsunfähig werden kann, dass sie ihren Verpflichtungen nicht mehr vollständig nachkommen kann (eine vollständige Zahlungsunfähigkeit ist undenkbar, da die Gebietskörperschaft ja stets die Einnahmen aus eigenen Steuern und aus dem Finanzausgleich hat). Sie kann aber nach geltendem Insolvenzrecht nicht in Konkurs gehen. Dies bedeutet für den Fall der (partiellen) Zahlungsunfähigkeit, dass nicht geklärt ist, nach welchen Grundsätzen die Gebietskörperschaft ihren Verpflichtungen entsprechend ihren Möglichkeiten noch nachkommen darf. Welche Verbindlichkeiten sollen getilgt werden, welche nicht? Dürfen die Gehälter der Bediensteten noch bezahlt werden? Muss die Gebietskörperschaft von einem Masseverwalter administriert werden (im Gemeinderecht gibt es dazu eine Art „Staatskommissär“). Aus diesem Grund ist der Ruf nach einem Insolvenzrecht für Gebietskörperschaften nachvollziehbar. Ein solches kann allerdings nicht ohne Verfassungsänderung geschaffen werden, da die Bundesverfassung jedenfalls hinsichtlich der Länder keine Aufsichtsrechte, die mit der Stellung eines Masseverwalters vergleichbar wären, kennt, auch decken die bestehenden Bundeskompetenzen ein solches Insolvenzrecht für Länder nicht ab.

Energieinfrastrukturgesetz: neue Bundeskompetenzen, neue Behörden

Zentralisierung und Schaffung einer neuen Behörde. Das bewirkt – kurz gesagt – das neue Bundesgesetz über die Schaffung einer transeuropäischen Energieinfrastruktur. Das Vorgehen des Bundes läuft außerdem dem Ziel, mehr Übersichtlichkeit im österreichischen Kompetenzdschungel zu schaffen, zuwider.



Der Entwurf über ein neues Bundesgesetz über die Schaffung einer transeuropäischen Energieinfrastruktur sieht in § 1 eine sogenannte Kompetenzdeckungsklausel vor, mit der sichergestellt werden soll, dass die „Erlassung, Änderung, Aufhebung und Vollziehung“ der Bestimmungen des Gesetzes in die Kompetenz des Bundes fallen. Ferner vorgesehen ist eine im Ressort des Vizekanzlers anzusiedelnde neue Energieinfrastrukturbehörde, die die Umsetzung von Stromprojekten mit europäischer Bedeutung koordinieren und auch im Säumnisfall der Behörden zuständig sein soll. Hintergrund der Vorhaben ist die EU-Verordnung Nr 347/2013 zu Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur, die den Ausbau und die Modernisierung der transeuropäischen Energienetze verfolgt. Als Verordnung ist sie unmittelbar anwendbar; soweit die Verordnung jedoch verfahrensrechtliche Bestimmungen enthält, ist eine begleitende innerstaatliche Regelung notwendig. Die Begutachtungsfrist für den vorliegenden Entwurf wurde auf neun Tage verkürzt, was eine nachhaltige Auseinandersetzung mit dem Entwurf seitens der eingeladenen Stellen praktisch ausschließt. Seitens einiger Bundesländer wurde die Zuständigkeitskonzentration kritisiert, wie auch die Kompetenzänderung auch für künftige Änderungen in der Materie über die zur Umsetzung der EU-Vorgaben hinausgeht.

Aus föderalistischer Sicht ist der Entwurf jedenfalls abzulehnen: punktuelle Bundeskompetenzen in einzelnen Gesetzen tragen nicht unbedingt zur Übersichtlichkeit der ohnedies sehr zersplitterten Kompetenzverteilung in Österreich bei, zudem sind derartige Kompetenzverschiebungen zulasten der Länder außerhalb einer durchdachten allgemeinen Bundestaatsreform nicht zielführend. Abgesehen davon wird auch die Kompetenzverteilung im Bereich des Raumordnungsrechts ausgehöhlt, als der Entwurf vorsieht, Trassen oder Flächen für bis zu fünf Jahre zu reservieren, sodass das Gebiet nicht anderweitig gewidmet oder verbaut werden kann. Bei Starkstromleitungen wäre das Schutzgebiet 120 Meter beiderseits der Trasse breit, bei Rohrleitungen 70 Meter. Dass dies die Raumplanung vor Ort erschwert, liegt auf der Hand und erscheint auch vor dem verfassungsrechtlichen Berücksichtigungsgebot fragwürdig. Auch dass die neue Infrastrukturbehörde im Säumnisfall entscheiden soll, ist verfassungsrechtlich insofern irritierend, als seit der Einführung der neuen Verwaltungsgerichte vor zwei Jahren grundsätzlich diese entscheiden, die geplante Regelung insofern einen verfassungsrechtlich nicht gedeckten Eingriff in bestehende Zuständigkeits- und Verwaltungsstrukturen darstellt. Zu guter Letzt wäre es auch unsachlich, ausgerechnet Vorhaben, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt nach sich ziehen und daher einer besonders genauen Prüfung bedürfen, dadurch zu privilegieren, dass im Säumnisfall eine besondere Behörde entscheidet.

Zehn Thesen zum Steuerföderalismus

Die Diskussion in Österreich zur Steuerautonomie auf Länder- und Gemeindeebene ist von Schlagworten und ideologischen Positionierungen geprägt. So wird Fiskalföderalismus oft mit dem Hinweis auf die Folgen ruinösen Steuerwettbewerbs abgelehnt, ohne sich mit der Tatsache auseinander zu setzen, dass Steuerautonomie keineswegs diese Folgen haben muss. Das Institut für Föderalismus und die Foster Europe Stiftung haben nun eine Studie von Christian Keuschnigg und Simon Loretz vorgelegt, die die grundsätzliche Leistungsfähigkeit einer regionalen Steuerautonomie darlegen. Die Broschüre „Steuerföderalismus – Eine fachliche Auseinandersetzung mit einem komplexen Thema“, die am Institut erhältlich ist, soll eine Einführung in die Prinzipien des Fiskalföderalismus darstellen.



Die wesentlichen Ergebnisse für die Politik lassen sich wie folgt zusammenfassen:

1.    Steuerautonomie einer Gebietskörperschaft steht in Zusammenhang mit ihrer Aufgabenausstattung und dient dazu, die Lücke zwischen Ausgabenverantwortung und -finanzierung zu schließen.

2.    Steuerautonomie bewirkt fiskalischen Wettbewerb und stellt eine wichtige Komponente der Standortpolitik von Gebietskörperschaften dar. Ein solcher Wettbewerb wird im föderalen System im Übrigen nicht nur über Steuern, sondern auch über andere rechtliche Rahmenbedingungen ausgetragen (zB Raumordnung, Verfahrensmanagement).

3.    Steuerwettbewerb ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, staatliche Ausgabenentscheidungen stärker an den Interessen und Bedürfnissen der Bürger und Unternehmen zu orientieren.

4.    In Verbindung mit einem solidarischen Finanzausgleich, der die unterschiedlichen Voraussetzungen, vor denen die Gebietskörperschaften stehen (zB Bergregionen, periphere Gebiete) maßvoll abfedert, werden negative Auswirkungen der Steuerautonomie ausgeglichen. Ruinöser Steuerwettbewerb ist weder das Ziel noch die logische Konsequenz einer Steuerautonomie.

5.    Die zu stärkerer Ausgabendisziplin führende Wirkung des fiskalischen Wettbewerbs sollte zusätzlich mit Elementen aktiver direkter Demokratie unterstützt werden, um den Vorstellungen der Bürger noch mehr Geltung zu verschaffen.

6.    Landes- und Gemeindesteuern müssen als solche für die Bürger erkennbar sein. Nur dann ist es ihnen möglich, bei den Wahlen ihre Zustimmung oder Ablehnung zum Ausdruck zu bringen.

7.    Steuerautonomie steigert daher nicht nur die Ausgabendisziplin, sondern auch die Transparenz staatlichen Handelns. Verantwortlichkeiten für bestimmte Ausgaben treten deutlich hervor und die Zusammenhänge zwischen Ausgaben und Finanzierung werden sichtbar.

8.    Eine eigene Steuerverwaltung der Länder oder Gemeinden ist nicht zwingend erforderlich. Der administrative Mehraufwand, der bei der Gewinnabschätzung auf Grund einer Zerteilung des Bundesgebietes in verschiedene Steuergebiete erforderlich ist, wird durch Einsparungen bei den Ausgaben und die Effizienzsteigerungen in den Verwaltungen mehr als ausgeglichen.

9.    Steuerautonomie kann auch schrittweise eingeführt werden. Es ist nicht erforderlich, dass sich die verschiedenen Ebenen des Staates vollständig aus eigenen Einnahmen finanzieren.

10.  Steuerautonomie löst nicht alle Probleme und ist ein anspruchsvolles System. Die Erfahrungen vor allem in der Schweiz zeigen jedoch, dass in Zusammenhang mit einem solidarischen Finanzausgleich und gut ausgebauten Instrumenten der direkten Demokratie, wesentliche Effizienzvorteile zu lukrieren sind und die Ausgabendisziplin steigt.

Die Broschüre „Steuerföderalismus – Eine fachliche Auseinandersetzung mit einem komplexen Thema“ ist ab sofort am Institut oder über die Homepage erhältlich.

Neuerscheinung: „Der Bund und seine Dienststellen“

In einer im Auftrag des Instituts Wirtschaftsstandort Oberösterreich (IWS) verfassten Forschungsarbeit widmet sich das Institut für Föderalismus der Frage der Verteilung der Bundesdienststellen im Vergleich mit unseren föderalen Nachbarstaaten. Dabei bestätigt sich – wenig überraschend – das Bild Österreichs als eines hochzentralisierten Bundesstaates.

Veranstaltungsankündigung: Demokratische Innovation und Partizipation in der Europaregion

Am Freitag, den 19. Juni 2015, findet in Bozen eine Tagung zum Thema „Demokratische Innovation und Partizipation in der Europaregion“ statt. Die interdisziplinär angelegte Veranstaltung wird sich mit Fragen der direkten Demokratie und Partizipation sowohl in Tirol, Südtirol und dem Trentino als auch in grenzüberschreitender Form befassen. Näheres zum Programm wird demnächst bekanntgegeben und über eine gesonderte Einladung versendet.

Buchtipp: „Ein Europa der Regionen – Was die Schweiz kann, kann auch Europa“

Ein neues Buch von Peter Jósika untersucht die Gründe der Krisenanfälligkeit Europas und identifiziert zentralistisch-nationalstaatliche Strukturen als kontinuierliche Brandherde. Die Vision eines Europas der Regionen nach Schweizer Vorbild kann dabei nach Meinung des Autors als Hilfe dienen.



Während etwa in Deutschland oder der Schweiz die Dienststellen mit bundesweiter Zuständigkeit auf 24 bzw elf Standorte verteilt sind, finden sich von den 68 für Österreich herangezogenen Bundeseinrichtungen 65 in Wien. Hinzu kommt ein vergleichsweise außergewöhnlich hohes Ausmaß unmittelbarer Bundesvollziehung, wobei auch der hohe Zentralisierungsgrad ausgegliederter staatlicher Rechtsträger wie ÖBB und ORF auffällt; bei diesen befinden sich nicht nur die Zentralen, sondern – mit Ausnahme der ORF-Landesstudios – auch alle Subgesellschaften in der Bundeshauptstadt. Vor allem vor dem Hintergrund des hohen Anteils der öffentlichen Hand am Wirtschafts- und Investitionsgeschehen sind Standortentscheidungen ein zweifellos wichtiger Faktor der regionalen und überregionalen Politik, wozu auch die Arbeit aufmerksam machen soll.

Die Studie „Der Bund und seine Dienststellen – Die Standorte der Bundesvollziehung als Wirtschaftsfaktor und Potenzial der Verwaltungsreform“ von Peter Bußjäger, Georg Keuschnigg und Marija Radosavljevic erscheint als Band 35 der Reihe Föderalismusdokumente und ist über das Institut erhältlich.

Ausschreibung des Wissenschaftspreises der Lupac-Stiftung 2015

Bereits zum sechsten Mal wird dieses Jahr der Wissenschaftspreis der Margaretha Lupac-Stiftung für Parlamentarismus und Demokratie verliehen. Eingereicht werden können Publikationen und approbierte Dissertationen, die sich mit den Chancen und Stärken, aber auch den Herausforderungen und Schwächen der parlamentarischen Demokratie und ihrer Institutionen in Österreich auseinandersetzen. Ebenso ist die Auszeichnung eines wissenschaftlichen Gesamtwerks möglich. Eingereichte Publikationen und Dissertationen sollen nicht älter als drei Jahre sein. Der Preis ist mit 15.000 Euro dotiert und kann auf bis zu drei BewerberInnen aufgeteilt werden. Bewerbungen sind noch bis zum 31. März 2015 möglich. Nähere Informationen zur Ausschreibung unter parlament.gv.at