30.06.2015

Föderalismus Info 4/2015

„Gentechnik-Anbauverbots-Rahmengesetz“ aus föderalistischer Sicht

Es steht den einzelnen EU-Mitgliedsländern auf Grund einer neuen Richtlinie frei, den Anbau von gentechnisch verändertem Saat- und Pflanzgut zu verbieten. Anfang Juni wurde nunmehr vom Bundeskanzleramt eine Regierungsvorlage zu einem „Gentechnik-Anbauverbots-Rahmengesetz“ zur Begutachtung versendet. Darin will der Bund allerdings per Verfassungsbestimmung die Länder zu einem konkreten Vorgehen verpflichten. Dies ist aus Ländersicht bedenklich und aus verfassungsrechtlicher Sicht unsinnig.



Hintergrund des Vorhabens ist die Richtlinie (EU) 2015/412, die nunmehr eine EU-Rechtsgrundlage zur Erlassung von Anbauverboten schafft. Damit wurde das von Österreich geforderte Recht, auf nationaler Ebene selbst entscheiden zu dürfen, ob genetisch verändertes Saat- oder Pflanzgut angebaut werden darf, unionsrechtlich verankert. In der nun vorliegenden Regierungsvorlage 673 BlgNR 25.GP ist unter anderem in § 3 eine Verfassungsbestimmung „über Maßnahmen, die von den Ländern zu erlassen sind“ enthalten, die kompetenzrechtlich bedenklich erscheint. Demzufolge wären die Länder verpflichtet, den Anbau von zugelassenen genetisch veränderten Organismen im Landesgebiet, wie auch auf Ebene der Gemeinden zu untersagen.

Aus Sicht der Länder ist das Ziel eines Gentechnik-Anbauverbots jedenfalls zu begrüßen, wie es auch bisher von der Landesgesetzgebung verfolgt wurde. Allerdings ist die Vorgangsweise seitens der Bundesregierung äußerst befremdlich. Die verfassungsgesetzliche Verankerung einer vom Bund einseitig definierten Regelungsverpflichtung ist in dieser Form weder gerechtfertigt, noch mit den Ländern abgestimmt. Außerdem ist ein „Rahmengesetz“ nach dem System des B-VG nicht vorgesehen und weicht von den Grundsätzen der Kompetenzverteilung ab. Kompetenztatbestände stellen in der Regel Ermächtigungsnormen dar, wenngleich sich eine Verpflichtung etwa zur Erlassung von Landesgesetzen aus der Richtlinienumsetzung ergeben kann insofern die genannte Bestimmung überflüssig erscheint. Im Übrigen sollten aus verfassungsrechtlicher Sicht Änderungen der Kompetenzverteilung ausschließlich im Rahmen des B-VG erfolgen, wie auch die Tendenz einer in ausgelagerten Verfassungsbestimmungen erfolgenden schleichenden Aushöhlung der Landeskompetenzen aus föderalistischer Sicht jedenfalls abzulehnen ist. Ganz abgesehen davon ist es völlig unangebracht, den verschiedenen Kompetenztypen der Bundesverfassung mit einer „Rahmengesetzgebung“ konzeptlos eine weitere anzufügen.

Gerade in Fragen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung war es aus kooperativ-föderalistischer Übung Usus, diese vorab mit den Ländern abzustimmen und andere, kompetenzkonforme Wege etwa in Form einer Art 15a B-VG-Vereinbarung zu gehen. Auch eine Verankerung der Zielsetzung des Gesetzesvorhabens als eigenständige Staatszielbestimmung und Bekenntnis der Republik Österreich wäre denkbar.

„Reformdialog Verwaltungsvereinfachung“ oder wieder einmal nur Zentralisierung

Am 23. Juni 2015 wurden der „Reformdialog Verwaltungsvereinfachung“ und damit die mittelfristigen Pläne der Bundesregierung in Sachen Verwaltungsreform präsentiert. Verschiedene Projekte wie etwa vollelektronische Gründungen für Einzelunternehmer, die Vereinfachung des Beitragsrechts in der Krankenversicherung, die Abschaffung des Kumulationsprinzips bei Strafen im Verwaltungsstrafrecht oder auch die vollautomatische Arbeitnehmerveranlagung könnten tatsächlich Entlastung bringen. Allerdings sind schwerwiegende Eingriffe in Länderkompetenzen vorgesehen – und natürlich einmal mehr Zentralisierungen, die der Idee einer Verwaltungsreform massiv zuwider laufen. Über eine echte Aufgaben- bzw Zuständigkeitsreform wird dagegen einmal mehr nicht geredet!



So sollen etwa bestimmte Landesgewerbe (Theater-, Kinowesen, Tanzschulen, Privatzimmervermietung, Campingwesen, Buchmacher, Ski- und Bergführer) in die Zuständigkeit des Bundes überführt werden, auch sollen Bauangelegenheiten (Bautechnik, Baustoffzulassung, Bauprodukte, anlagenbezogenes Baurecht) vereinheitlicht werden. Anzumerken ist dazu, dass die gegenwärtige Landeszuständigkeit nur selten Anlass zu Komplikationen gibt, zumal länderübergreifend notwendige Genehmigungen selten sind und auch im Regelfall kaum Kleinunternehmen betreffen. Bezeichnend auch, dass umgekehrt keine einzige Bundeszuständigkeit, die naheliegender Weise von den Ländern wahrgenommen werden könnte (man denke etwa an den Denkmalschutz oder die Wildbach- und Lawinenverbauung), aus der Hand gegeben werden soll, vielmehr nur die Vereinheitlichung als einzig mögliche Lösung betrachtet wird.

Ferner erscheint der verwaltungsreformatorische Aspekt insofern fragwürdig, als in dem vorgestellten Papier gleichzeitig neue Bundesstellen angekündigt werden, die den Reformprozess evaluieren sollen. Eine Auseinandersetzung mit Fragen der übergeordneten Strukturen wie Aufgabenstellungen und Organisation der Ministerien oder die Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden wird nach wie vor weitgehend ausgeblendet. Auch fehlen Vorschläge für eine echte Neuordnung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern, wie sie – im Übrigen von allen Seiten – seit langem gefordert werden.

Flüchtlingswesen und Föderalismus

Die Aufnahme und Betreuung von Flüchtlingen stellt ein bundesstaatliches System bekannterweise vor besondere Herausforderungen, nicht zuletzt deshalb, weil es sich um Aufgaben handelt, die alle Lebensbereiche umfassen und folgerichtig auch nur im Zusammenwirken aller staatlichen Ebenen erledigt werden können. Derzeit gibt es viele Reibungsverluste und gegenseitige Schuldzuweisungen, für eine effizientere Aufgabenerledigung bräuchte es stattdessen eine bessere Kommunikation und klarere Finanzierungsregelungen.



In Österreich stellt sich die rechtliche Ausgangslage wie folgt dar: Nach Art 10 Abs 1 Z 3 B-VG ist der Bund zur „Regelung und Überwachung des Eintrittes in das Bundesgebiet und des Austrittes aus ihm“, für das „Ein- und Auswanderungswesen einschließlich des Aufenthaltsrechtes aus berücksichtigungswürdigen Gründen“ sowie Fragen der Ausweisung, Abschiebung und Asyl zuständig. Hinzu kommt die Kompetenz hinsichtlich der Fremdenpolizei in Art 10 Abs 1 Z 7 B-VG. Einschlägige Zuständigkeiten der Länder ergeben sich umgekehrt vor allem im Sozialbereich. Mit der Einrichtung des neuen „Bundesamtes für Fremdenwesen und Asyl“ bezweckte der Bund 2012 die „organisatorische und verfahrensrechtliche Bündelung von Zuständigkeiten“, um mit „speziell ausgebildetem Personal und Sachmitteln bestmöglich zur Bewältigung der Herausforderungen im Bereich des Asylrechtes“ beizutragen. Der Start der neuen Behörde mit Sitz in Wien und jeweils einer Regionaldirektion in jedem Bundesland verlief freilich nicht optimal, so wurden im ersten Jahr zahlreiche Computerpannen und lange Verfahrensdauern kolportiert, von den überbelegten Erstaufnahmezentren ganz abgesehen. Umgekehrt gerieten auch die Länder in die Kritik, als Quoten für Unterkünfte nicht fristgerecht erfüllt werden konnten. Der jüngst artikulierte Vorschlag der Zuweisung von Asylwerbern durch die Bezirkshauptmannschaften könnte wohl durch einfachgesetzliche Anpassungen möglich sein und müsste sodann in die mittelbare Bundesverwaltung übertragen werden.

Rechtsgrundlage für die Gewährleistung der vorübergehenden Grundversorgung für hilfs- und schutzbedürftige Fremde bildet die Grundversorgungsvereinbarung nach Art 15a B-VG zwischen dem Bund und den Ländern aus 2004. Demnach leistet der Bund im Wesentlichen die Betreuung für Asylwerber im Zulassungsverfahren, die Betreuung der übrigen schutz- und hilfsbedürftigen Personen sowie den gesamten damit zusammenhängenden operativen Bereich, die Quartiersuche ist den Ländern übertragen. In den vergangenen Jahren gab es laufend Konflikte in Zusammenhang mit der Unterbringung von Asylwerbern in den Bundesländern, im Besonderen der Erfüllung der jeweiligen Quote für die Aufnahme von Flüchtlingen, zeitweise wurde die Grundversorgungsvereinbarung von einzelnen Bundesländern auch aufgekündigt. An dieser unbefriedigenden Situation hat sich auch 2015 nichts geändert, wiewohl die Kompetenzaufteilung hier durchaus sinnvollen Kriterien folgt, zumal die Vollziehung des allgemeinen Aufenthaltsrechts gesamtstaatlichen Interessen folgt, umgekehrt die Suche nach Unterkünften zweifellos eine dezentrale Entscheidungskompetenz erfordert.

Ähnlich gestaltet sich die Situation im Übrigen auch für andere föderale Staaten wie Deutschland, wo ähnliche Debatten stattfinden. Und auch wenn dort sowohl aufenthaltsrechtliche wie soziale Fragen von Bundesstellen vollzogen werden, ergeben sich Reibungsflächen eben zwischen diesen. Unabhängig davon sind für die gesellschaftliche Teilhabe, die Integration und nicht zuletzt die Quartiersuche Länder und Gemeinden unverzichtbar. Dies kann freilich nur durch ein Zusammenwirken aller Ebenen im Sinne des kooperativen Föderalismus sinnvoll erledigt werden, will man nicht die flüchtlingspolitische Verantwortung im Föderalismus, wie unlängst in deutschem Kontext bezeichnet „wie eine Flipperkugel hin und her schießen“ (FAZ vom 11.9.2014). Unabdingbare Voraussetzung für erfolgreiches kooperativ-föderales Vorgehen ist freilich wechselseitige Kommunikation und Finanzierung – hier umso notwendiger als eben alle Ebenen aufeinander angewiesen sind.

40 Jahre Institut für Föderalismus

Das Institut für Föderalismus kann heuer auf sein 40-jähriges Bestehen blicken. Im Sommer 1975 wurde die Einrichtung von den damaligen Gründungsländern Tirol und Vorarlberg beschlossen, seit 2003 zählt auch Oberösterreich zu den Trägerländern. Aus diesem Anlass lädt das Institut am 4. September 2015 um 11 Uhr zu einem Festakt ins Innsbrucker Landhaus (Großer Saal). Nach der Begrüßung durch Landesrat Bernhard Tilg wird VfGH-Präsident Gerhart Holzinger einen Festvortag zum Thema „Der österreichische Bundesstaat – Recht und Wirklichkeit“ halten. Ebenso findet eine Diskussionsrunde zur Institutsgeschichte und zum Föderalismus mit Institutsdirektor Peter Bußjäger und seinem Vorgänger Peter Pernthaler sowie dem früheren Föderalismusminister Jürgen Weiss statt.

Neuerscheinung und Buchvorstellung Martin P. Schennach: „Vom k.k. Ärar zum Bundesschatz?“

Eben erschienen ist Band 120 der Schriftenreihe des Instituts, der sich einer noch offenen historischen Frage des österreichischen Föderalismus widmet. Die Studie von Martin P. Schennach mit dem Titel „Vom k.k. Ärar zum Bundesschatz?“ zeigt unter umfassender Berücksichtigung der archivalischen Überlieferung und zeitgenössischer Diskurse, dass sich die 1920 geplante Vermögensauseinandersetzung zwischen Bund und Ländern (in Abweichung von einem Erkenntnis des VfGH von 2002) ausschließlich auf das Verwaltungsvermögen – und nicht etwa auf das gesamte ehemalige Staatsvermögen der untergegangenen Monarchie – bezog. Am 6. Juli 2015 um 17.30 Uhr findet an der Universität Innsbruck die Präsentation des Bandes statt. Neben der Begrüßung durch Dekan Christian Markl und Landtagspräsidenten Herwig Van Staa sind Statements von Autor Martin P. Schennach und Institutsdirektor Peter Bußjäger vorgesehen. Details finden Sie auf unserer Homepage.



Nach Skizzierung der Entwicklung der Eigentumsverhältnisse am Staats- und Landesvermögen bis 1920 beschreibt die Arbeit eingehend das Zustandekommen des einschlägigen § 11 des Verfassungsübergangsgesetzes 1920. Demnach stand eine Aufteilung auch des Finanzvermögens der österreichischen Monarchie weder 1920 noch in den Folgejahren zur Debatte und wäre auf Grund des völkerrechtlichen Rahmens auch gar nicht möglich gewesen, zumal in diesem Fall nicht nur die Aktiven, sondern ebenso die weitaus höheren Passiven der Habsburgermonarchie hätten aufgeteilt werden müssen. Die geplante Auseinandersetzung des Verwaltungsvermögens fand 1925 im Zuge der B-VG-Novelle statt, wenngleich in einer für die Länder nachteiligeren Form als 1920 vorgesehen. Zudem wird dargelegt, dass die bereits 1919 von Tirol, Salzburg und Wien erfolglos geltend gemachten Ansprüche auf Teile des ehemals hofärarischen Vermögens in keinem Zusammenhang mit der Frage der Vermögensauseinandersetzung im Bundesstaat standen.