Direkte Demokratie: Nur noch ein bloßes Lippenbekenntnis?

von Mathias Eller, 04.11.2020

Mit Spannung wurde das Erkenntnis des VfGH zur durchgeführten Volksabstimmung in Ludesch erwartet. Zur Vorgeschichte: Für die Betriebserweiterung eines bekannten Vorarlberger Unternehmens sollte eine Flächenumwidmung erfolgen. Daraufhin wurde von Stimmberechtigten in der Gemeinde die Durchführung einer Volksabstimmung beantragt, die schließlich am 10. November 2019 durchgeführt wurde. Ergebnis: 56,1 % der Ludescher Stimmberechtigten haben sich gegen eine Änderung des Flächenwidmungsplanes ausgesprochen. 15 Privatpersonen, darunter auch Eigentümer der Grünflächen, fochten die Volksabstimmung an.

Nach Einleitung eines Normprüfungsverfahrens und anschließender Einholung einer Stellungnahme des Amtes der Vorarlberger Landesregierung steht nunmehr fest: Einzelne Bestimmungen des Vorarlberger Gemeindegesetzes als auch des Landes-Volksabstimmungsgesetzes werden als verfassungswidrig aufgehoben und zwar jene, die festlegen, dass Volksabstimmungen mit bindender Wirkung auf Verlangen von Stimmberechtigten der Gemeinde auch ohne Zustimmung des Gemeinderates durchzuführen sind (G 166/2020 ua vom 6.10.2020). Da exakt diese Bestimmungen die Rechtsgrundlage für die durchgeführte Volksabstimmung bildeten, war folglich auch das Verfahren zur Volksabstimmung als auch dessen Ergebnis zur Gänze wegen Gesetzwidrigkeit aufzuheben.

Der VfGH äußert sich dazu auszugsweise wie folgt:

„Das Vorarlberger Gemeindegesetz sieht vor, dass Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde durch eine Volksabstimmung (Abstimmung der Stimmberechtigten der Gemeinde) entschieden werden können. Eine solche Volksabstimmung ist etwa dann abzuhalten, wenn eine bestimmte Mindestanzahl der Stimmberechtigten der Gemeinde dies verlangt. Nach dem Landes-Volksabstimmungsgesetz ersetzt eine derartige Entscheidung des Volkes die Entscheidung des sonst zuständigen Gemeindeorganes.

Der VfGH hat entschieden, dass ein solches Modell der Volksabstimmung dem repräsentativ-demokratischen System der Gemeindeselbstverwaltung widerspricht. 

Die Bundesverfassung hat die Gemeindeselbstverwaltung als repräsentativ-demokratisches System eingerichtet. Im Mittelpunkt dieses Systems steht der Gemeinderat, der vom Gemeindevolk gewählt wird und dem alle anderen Gemeindeorgane für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde verantwortlich sind. Zwar hat der VfGH keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen verbindliche Gemeindevolksabstimmungen, denen eine Willensbildung des Gemeinderates zugrunde liegt – entweder indem der Gemeinderat die Volksabstimmung selbst einleitet oder indem er ihr Ergebnis für verbindlich erklärt. Das repräsentativ-demokratische System der Gemeindeselbstverwaltung schließt es jedoch aus, den Gemeinderat auch gegen seinen Willen durch eine Volksabstimmung an eine bestimmte Entscheidung zu binden.“

Aus föderalistischer Sicht handelt es sich hier um ein äußerst bedauerliches Erkenntnis, welches sich nahtlos in die schon bislang restriktive Judikatur des VfGH zu direktdemokratischen Partizipationsformen einordnet. Das wohl populärste Erkenntnis in der Vergangenheit lieferte er, als das Modell der „Vorarlberger Volksgesetzgebung“ (VfSlg 16.241/2001) wegen Verstoßes gegen das repräsentativ-demokratische Grundprinzip der Bundesverfassung aufgehoben wurde.

Art 117 Abs 8 (Anm. früher Abs 7) B-VG, welcher in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde die Landesgesetzgebung ermächtigt, die unmittelbare Teilnahme und Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten vorzusehen, wird so de facto zu einer leeren Floskel. War gerade der Ausbau direktdemokratischer Elemente auf Gemeindeebene durch die Einführung dieser Bestimmung vom Bundesverfassungsgesetzgeber im Jahr 1984 intendiert, hat der VfGH nun klargestellt, dass direkte Demokratie auf Gemeindeebene eben nur über Veranlassung des Gemeinderates möglich ist. Den Absichten des Bundesverfassungsgesetzgebers steht diese Entscheidung nunmehr diametral entgegen. Kritisch anzumerken ist zudem, dass sich der Fall der „Vorarlberger Volksgesetzgebung“ von dem nun entschiedenen graduell unterscheidet: So ist eine ohne Zutun des Gemeinderats durchgeführte Volksabstimmung rechtlich einem Beschluss des Gemeinderates gleichzusetzen. Dieser wäre daher nicht gehindert gewesen, im Nachhinein genau das Gegenteil des in der Volksabstimmung zu Tage getretenen Ergebnisses zu beschließen.

Überdies kann ein weiteres Argument gegen die vom VfGH artikulierte Sichtweise ins Treffen geführt werden: Gesetzt den Fall, das Volk hätte sich tatsächlich für eine Flächenwidmungsplanänderung – und damit der Nicht-Beibehaltung des bestehenden Zustands – ausgesprochen, so wäre diese aufsichtsbehördlich zu genehmigen gewesen. Schon dadurch wären der direkten Demokratie von vornherein durch das die gesamte staatliche Verwaltung geltende Legalitätsprinzip und die Aufsicht der Gemeinden aber enge Grenzen gesetzt.

Im Ergebnis werden sich Formen der direkten Demokratie auch in Zukunft der Peripherie des demokratischen Systems zuordnen lassen müssen. Das repräsentativ-demokratische Modell, welches auch auf Ebene der Gemeindeselbstverwaltung Anwendung findet, wurde dagegen maßgeblich gestärkt und bestätigt. Die Möglichkeiten des Landesgesetzgebers in Hinblick auf den Ausbau direktdemokratischer Elemente werden deutlich eingeschränkt und führt dies zu einer deutlichen Schwächung der relativen Verfassungsautonomie der Länder in diesem Bereich.

 

 

 

 

Informationen zu Mathias Eller

Mathias Eller ist derzeit Insitutsassistent am Institut für Föderalismus in Innsbruck

mathias.eller@foederalismus.at

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