Berge nach Brüssel versetzen

von Melanie Plangger, 01.10.2020

Mit der Einführung der europäischen Regionalpolitik und der Übertragung von Kompetenzen von den Nationalstaaten auf die EU kam es zu einer paradoxen Situation: Während die EU selbst immer „regionaler“ zu werden schien, hatten die Regionen zugleich den Eindruck, immer weniger Stimme auf der europäischen Ebene zu haben. Das Fallbeispiel der EU-Alpenraumstrategie (EUSALP), eines grenzüberschreitenden Verbundes von sieben Staaten und 48 Regionen, ermöglicht es, nachzuzeichnen, wie die Alpenregionen auf diese paradoxe Situation reagieren.

Das EU-Instrument der makroregionalen Strategien

Die EU-Alpenraumstrategie spiegelt dabei beispielhaft das Zusammentreffen von EU- und regionaler Politik wider. Die Strategie selbst ist ein Instrument der EU-Regionalpolitik, das die effiziente Umsetzung von EU-Politiken gewährleisten soll. Während die EU seit Ende der 1980er Jahre die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zunächst zwischen Grenzregionen und später in größeren, transnationalen Räumen finanziell unterstützt, schuf sie mit makroregionalen Strategien einen neuen Rahmen für Kooperationsprozesse. Die erste makroregionale Strategie wurde 2009 im Ostseeraum geschaffen; es folgten makroregionale Prozesse im Donauraum, in der Region Adriatisch-Ionisches Meer und schließlich im Alpenraum.

Makroregionale Strategien sollen dazu beitragen, das Ziel der territorialen Kohäsion innerhalb der EU zu verwirklichen. Durch die Schaffung neuer politischer Arenen und die Bündelung von Kompetenzen und Ressourcen sollen die Besonderheiten bestimmter territorialer Räume mehr Gewicht erhalten. Dem territorial spezifischen Fokus steht der Wunsch nach politischer Führung und Effizienz gegenüber; schließlich entstanden makroregionale Strategien aus der Unzufriedenheit mit anderen Instrumenten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

Daher sollen die Unterstützung durch die Europäische Kommission und die Beteiligung nationaler Regierungen sowie eine strategische Ausrichtung der Zusammenarbeit die effiziente Bearbeitung von gemeinsamen Problemlagen ermöglichen, ohne dass neue Institutionen, Gesetze oder finanzielle Mittel geschaffen werden. Die Strategien werden von der Europäischen Kommission ausgearbeitet und vom Europäischen Rat formell angenommen. Dies führt dazu, dass Prioritäten und Definitionen, die regionalen Besonderheiten Rechnung tragen sollen, durch EU- und nationalstaatliche Agenden mitgeprägt werden. Regionen können und sollen zentrale Akteure sein, sind zugleich aber in den EU-Gremien, die die Strategie anstoßen und verabschieden, nicht vertreten.

Besonderheit Alpenraum

Die komplexe Struktur makroregionaler Strategien hatte daher auch eine dominante Position von nationalen Regierungen in der Ostsee-, der Donauraumstrategie und der Strategie für den Adriatisch-Ionischen Raum zur Folge. Einzelne nationale Regierungen sahen die Strategien vor allem als Instrument, um die Beziehungen zu anderen Staaten zu verbessern und bestimmte transnationale Herausforderungen, etwa ökologische und verkehrstechnische Probleme in der Ostsee und entlang der Donau, zu bewältigen. Der Alpenraum sticht hier hervor: Hier waren es die Regionen - die österreichischen und deutschen Bundesländer, Schweizer Kantone, französischen Regionen und italienischen Provinzen und Regionen – selbst, die die Strategie anstießen und gestalteten.

Das Selbstverständnis der Alpenregionen als auch innerhalb ihrer Nationalstaaten eigenständige Einheiten steht dabei am Anfang der Bestrebungen, ein Instrument der EU-Regionalpolitik zur Durchsetzung eigener Interessen zu nutzen. Im Alpenraum haben sich besonders selbstbewusste Regionen mit einer spezifischen sozialen, ökonomischen und politischen Struktur entwickelt, deren Problemlagen sich nicht immer mit jenen ihrer Nationalstaaten decken. Ein Beispiel ist die Transitproblematik, die in engen Alpentälern größere Auswirkungen hat als im Flachland. Zugleich führten die Verlagerung von Kompetenzen auf die EU-Ebene und der zunehmende Einfluss der Nationalstaaten auf die alpine Zusammenarbeit – etwa in der Alpenkonvention – zur Wahrnehmung eines Zentralisierungsdrucks, dem es galt, zu begegnen. Die makroregionale Strategie erschien als ein nützliches Instrument, das es ermöglicht, alle territorialen Ebenen hinter regionsspezifischen Interessenslagen zu vereinen. Die Regionen nutzten daher verschiedene Kanäle auf der EU- und der nationalstaatlichen Ebene sowie bestehende grenzüberschreitende Allianzen, um die Europäische Kommission sowie die Nationalstaaten im Europäischen Rat dazu zu bewegen, eine Alpenraumstrategie anzustoßen.

Damit war allerdings nur der erste Schritt gesetzt: Die europäischen und nationalstaatlichen Institutionen, die bei makroregionalen Strategien in alle Entscheidungen eingebunden sind, verfügen über mehr Ressourcen, ihre Interessen zu Gehör zu bringen. Um zu verhindern, dass die spezifischen Interessen der Alpenregionen in den Hintergrund traten, mobilisierten die Regionen ein weitreichendes Geflecht an Netzwerken und institutionellen Strukturen. So waren die Regionen im Ausschuss der Regionen, im Europäischen Parlament und in anderen grenzüberschreitenden Kooperationen wie der ARGE ALP und der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino aktiv, nutzten ihre Büros in Brüssel und traten in direkten Kontakt mit der Europäischen Kommission und ihren Nationalstaaten. Stets betont wurde dabei, dass die Alpenregionen die Interessen ihrer Bevölkerung am legitimsten vertreten können. Diese Legitimität als rechtmäßige Sprecher des Alpenraumes sollte die Position der Alpenregionen untermauern.

Ein Europa der (starken) Regionen

Die Strategie, die im Jahr 2015 präsentiert und im Jahr 2016 in die Umsetzung überführt wurde, bildet schlussendlich das Zusammenspiel von EU-, nationalen und regionalen Interessen ab. In allen Gremien sitzen EU-Institutionen gemeinsam mit nationalstaatlichen und regionalen Akteuren am selben Tisch und diskutieren miteinander auf Augenhöhe. Die Regionen können die Verbindungen zu europäischen Institutionen, anderen Regionen und nationalen Regierungen über die Grenzen hinweg stärken und dadurch als Akteure auf EU- und transnationaler Ebene an Bedeutung gewinnen. Die Zusammenarbeit in der makroregionalen Strategie ermöglicht die Mobilisierung von Ressourcen und EU-Fördermitteln, Einfluss auf EU-Politiken und formt die Idee des Alpenraums als Kategorie der Politik. Zugleich wirken EU-Institutionen und -Politiken über das Instrument der makroregionalen Strategie auf die Regionen und den Alpenraum zurück.

Das Fallbeispiel Alpenraumstrategie zeigt, dass die Regionen vielfältige Ressourcen aufgebaut haben, um ihre Interessen auf EU-Ebene zu kanalisieren. Zugleich können nicht alle Regionen die Möglichkeiten, die der EU-Rahmen bietet, im selben Ausmaß nutzen. Im Alpenraum haben innerstaatliche Kompetenzen, wirtschaftliche Ressourcen, günstige politische Konstellationen und interregionale Netzwerke die notwendigen strukturellen Voraussetzungen geschaffen. Einige wenige Regionen – darunter Tirol, Südtirol und Trentino, aber auch Bayern, Baden-Württemberg, die Lombardei oder Auvergne-Rhône-Alpes – brachten sich daher von Anfang an stark ein, während der Großteil der insgesamt 48 Mitgliedsregionen der EUSALP kaum oder gar nicht beteiligt ist. Regionen mit weniger Autonomie, Ressourcen und Netzwerken haben wesentlich größere Schwierigkeiten, sich in einem makroregionalen Feld zu bewegen.

Inwiefern die regionalen Bemühungen um eine makroregionale Strategie nachhaltigen Erfolg zeitigen, hängt vor allem davon ab, dass möglichst viele Akteure aktiv teilhaben, Inhalte in den Gremien einbringen, sich politisch abstimmen und Projekte in den Aktionsgruppen erarbeiten und implementieren. Ob die Alpenraumstrategie ein weiterer Schritt hin zu einem Europa der Regionen darstellt, entscheidet sich damit erst langfristig an ihrer Mobilisierungs- und Problemlösungsfähigkeit.

Informationen zu Melanie Plangger

Melanie Plangger absolvierte das Doktoratsstudium der Politikwissenschaften an der Universität Innsbruck und sammelte Erfahrungen als Forschungsstipendiatin in Brüssel, an der Universität Trient sowie an der Universität Grenoble. Aktuell ist sie als Verwaltungsangestellte im Amt der Tiroler Landesregierung, Abteilung Südtirol, Europaregion und Außenbeziehungen tätig. Den Föderalismus-Preis 2020 erhielt sie für die Dissertation: „Moving Mountains to Brussels: how regions act within, shape and benefit from the EU macro-regional strategy for the Alpine region (EUSALP)”.

Melanie.Plangger@student.uibk.ac.at

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