Besser spät als nie: Eigenes Verwaltungsverfahrensrecht der EU

von Waldemar Hummer, 24.02.2016

Mit der Gründung der „Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS) im Jahre 1951 sowie der „Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG) und der „Europäischen Atomgemeinschaft“ (EAG) 1957 wurden die komplexesten Internationalen Organisationen geschaffen, die das Völkerrecht je kannte. Aufgrund ihrer supranationalen Kompetenzausstattung und ihrer anwendungsbevorrangten Binnenrechtsordnung hatten diese Europäischen Gemeinschaften eine Fülle von Verwaltungsagenden zu erledigen, für die ein einheitliches Verwaltungsverfahrensrecht an sich eine unabdingbare Notwendigkeit gewesen wäre (Hummer 2016). Aufgrund der unterschiedlichen Ausgestaltung der einzelnen Verwaltungsverfahrensrechte in den sechs Gründerstaaten – noch heute differieren zB. das deutsche und das französische Verwaltungsverfahrensrecht signifikant (Schmidt-Aßmann/Dagron 2007) – konnten sich diese aber auf kein einheitliches Verwaltungsverfahrensrecht einigen. Man begnügte sich daher mit der Schaffung einer Reihe sektoraler Verwaltungsverfahren, die untereinander aber nicht immer entsprechend abgestimmt waren, sodass im Laufe der Zeit vermehrt Unstimmigkeiten und Lücken zutage traten, die immer wieder durch Analogie, allgemeine Rechtsgrundsätze uam. geschlossen werden mussten.

Europäischer Bürgerbeauftragter und JURI substituieren säumige Europäische Kommission

Mit der Errichtung und weiteren Ausgestaltung des Binnenmarktes (1992 ff.) nahmen diese Probleme mehr und mehr zu, es bedurfte aber erst einer Initiative des „Europäischen Bürgerbeauftragten“, der im April 2000 in einem Sonderbericht einen „Kodex für gute Verwaltungspraxis in den verschiedenen Gemeinschaftsinstitutionen und -organen“ (C5-0438/2000) vorschlug, der für alle Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen gelten sollte und der als Rechtsgrundlage auf die „Lückenschließungsklausel“ des damaligen Artikel 308 EGV gestützt war. In der Folge billigte das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom 6. September 2001 (A5-0245/2001) diesen Entwurf mit einigen Änderungen und forderte die Kommission auf, einen geeigneten Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung eines Kodex für eine gute Verwaltungspraxis vorzulegen. Da sich die Kommission dazu aber nicht imstande sah, nahmen die einzelnen Organe interne Verhaltenskodizes an, die zwar größtenteils auf dem Kodex des Bürgerbeauftragten basierten, aber untereinander nicht abgeglichen und rechtlich auch nicht verbindlich waren.

 Erst mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 wurde in Artikel 298 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) eine geeignete Rechtsgrundlage für die Einführung eines einheitlichen europäischen Verwaltungsverfahrensrechts geschaffen. Zugleich wurde auch in Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) der EU-Grundrechtecharta die rechtliche Gleichrangigkeit derselben mit dem EUV und dem AEUV bestätigt, wodurch unter anderem deren Artikel 41 Absatz 1, in dem das „Recht auf eine gute Verwaltung“ niedergelegt ist, primärrangig verankert wurde. Gemäß dieser Bestimmung hat jede Person ein Recht darauf, „dass ihre Angelegenheiten von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden“.

Am 23. März 2010 setzte der Rechtsausschuss des Europäischen Parlaments (JURI) eine Arbeitsgruppe zum EU-Verwaltungsrecht ein, deren Beratungsergebnisse in einem Arbeitsdokument zusammengefasst wurden, das die Einrichtung eines einheitlichen europäischen Verwaltungsverfahrensrechts vorschlug und das am 21. November 2010 vom JURI angenommen wurde. In der Folge nahm das Plenum des Europäischen Parlaments am 15. Jänner 2013 eine Entschließung (2012/2024(INL) an, in der die Kommission aufgefordert wurde, ihm auf der Grundlage von Artikel 298 AEUV einen Vorschlag für eine Verordnung über ein europäisches Verwaltungsverfahrensrecht zu unterbreiten.

ELI und ReNEUAL als hilfreiche private „Think-tanks“

Zwischenzeitlich hatten sich eine Reihe privater, wissenschaftlicher Einrichtungen, wie vor allem das in 1010 Wien, Schottenring 14 lokalisierte „European Law Institute“ (ELI) und das „Research Network on EU Administrative Law“ (ReNEUAL), ein Netzwerk, einschlägig tätiger europäischer Rechtswissenschaftler, mit diesen Fragen beschäftigt, die auch im Juli 2012 eine Übereinkunft unterzeichneten, ihre bisherigen Anstrengungen zu bündeln und unter dem Titel „Towards Restatement and Best Practices Guidelines on EU Administrative Procedural Law“ als gemeinsames Projekt auszuarbeiten.

Am 11. Jänner 2016  präsentierte die Arbeitsgruppe für Verwaltungsrecht im JURI den von ihr bereits im Dezember 2015 ausgearbeiteten Entwurf eines Vorschlags der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Verwaltungsverfahren der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU (DV1081253DE.doc; PE573.120v01-00), zu dessen weiterer Behandlung seitens des JURI für den 28. Jänner 2016 eine halbtägige öffentliche Anhörung angesetzt wurde. Der Verordnungs-Entwurf, der in Form eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens gemäß Artikel 294 AEUV anzunehmen ist, soll laut Artikel 2 Absatz 1 nur für die direkte Verwaltung der EU, nicht aber für den indirekten Unionsvollzug in den Mitgliedstaaten gelten. Aber auch innerhalb der EU soll die Verordnung gemäß Artikel 2 Absatz 2 nicht für die Tätigkeiten der Unionsverwaltung im Rahmen von Legislativverfahren, Gerichtsverfahren und Verfahren, die zur Verabschiedung nicht-legislativer Rechtsakte, die sich unmittelbar aus den Verträgen ergeben, delegierter Rechtsakte (Artikel 290 AEUV) oder Durchführungsrechtsakte (Artikel 291 AEUV) führen, gelten. Der Verordnungsvorschlag umfasst insgesamt 30 Artikel, von denen 28 meritorischer Natur sind.

Rasche Einführung eines EU-Verwaltungsverfahrensrechts erwünscht

Verblüffender Weise konnten die Europäischen Gemeinschaften und ihre Nachfolgeorganisation, die EU, über 60 Jahre lang (!) ohne ein eigenes, allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht auskommen, obwohl sie im Bereich des Binnenmarktes, aber auch in den einzelnen Politikbereichen, ausgesprochen komplexe Verwaltungsagenden zu besorgen hatten. Eventuelle Lücken und Inkompatibilitäten in den fragmentierten verfahrensrechtlichen Bestimmungen der EU-Eigenverwaltung wurden im Anlassfall vom Gerichtshof der EU immer wieder durch Rekurs auf allgemeine Rechtsgrundsätze „elastisch“ ausgeglichen (Mader 2006, 47 ff., 131 ff.), wenngleich die dadurch gegebene verminderte Rechtsstaatlichkeit stets präsent war, die dem Rechtsstaatlichkeitsgebot des Artikels 2 EUV widersprach.

Ebenso verwunderlich ist es aber auch, dass es nicht die gemäß Artikel 17 EUV an sich für die Rechtmäßigkeitskontrolle in der EU zuständige Kommission war, die dieses verfahrensrechtliche Defizit, nach jahrzehntelanger Säumnis, aufgegriffen und zu beheben versucht hat, sondern dass diesen Part das Europäische Parlament übernehmen musste – zunächst über seinen Europäischen Bürgerbeauftragten (2000) und danach über seinen Rechtsausschuss (JURI) (2010). Zumindest jetzt ist die Kommission aber dringend aufgefordert, sich den Entwurf des Verordnungs-Vorschlages des JURI zu eigen zu machen und ihn so rasch als möglich zu verabschieden.      

Zitierte Literatur

Hummer, W. Spät, aber doch – die EU bekommt endlich ein einheitliches Verwaltungsverfahrensrecht, ÖGfE Policy Brief, 6‘2016.

Mader, O. Verteidigungsrechte im Europäischen Gemeinschaftsverwaltungsverfahren (2006).

Schmidt-Aßmann, E. – Dagron, S. Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen, ZaöRV 2007, S. 395 ff

Informationen zu Waldemar Hummer

DDDr. Waldemar Hummer ist emeritierter o. Universitätsprofessor am Institut für Europarecht und Völkerrecht an der Universität Innsbruck


Waldemar.Hummer@uibk.ac.at

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