Bundesrat und Verfassungsgerichtshof - Teil I

von Brigitte Bierlein, 18.12.2020

I. Vorbemerkung: Der Bundesstaat als gemeinsame Wurzel von Bundesrat und verfassungsgerichtlicher Normenkontrolle

Mein Vortrag anlässlich des Festakts aus Anlass des 100. Jahrestages der Errichtung des Bundesrates ist dem Thema "Bundesrat und Verfassungsgerichtshof" gewidmet. Auch wenn beide Organe verschiedenen Staatsfunktionen angehören – einerseits der Gesetzgebung des Bundes, andererseits der Gerichtsbarkeit –, sprechen gute Gründe dafür, sie zueinander in Beziehung zu setzen. Beide Organe gehen auf die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 zurück; anders als der Bundespräsident, auf den dies ebenfalls zutrifft, verbindet Bundesrat und Verfassungsgerichtshof darüber hinaus, dass beide Organe ihre Entstehung bzw. Ausgestaltung dem Umstand verdanken, dass Österreichs als Bundesstaat eingerichtet ist.

Die Entscheidung, Österreich als Bundesstaat zu organisieren, hat es erforderlich gemacht, zur Beteiligung der Länder an der zentralen Gesetzgebung des Bundes ein eigenes Organ – eben den Bundesrat – zu schaffen; diese Festlegung war auch maßgebend dafür, dem Verfassungsgerichtshof jene Funktion zu übertragen, die heute als Kernelement jeder Verfassungsgerichtsbarkeit verstanden wird, nämlich die Zuständigkeit zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen. Diese Zuständigkeit eröffnet einen Mechanismus, der es erlaubt, Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern verbindlich zu entscheiden, ohne die für einen Bundesstaat wesentliche rechtliche Gleichordnung von Bund und Ländern in Frage zu stellen. Denn der Grundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“ wäre mit der Idee des Bundesstaates nicht vereinbar– wie Hans Kelsen eindrucksvoll dargelegt hat –, ja mehr noch: „Ein Bundesstaat ohne Verfassungsgericht ist kein Rechtsstaat im vollen Sinn“ – so Georg Jellinek in seiner bahnbrechenden Schrift „Ein Verfassungsgerichtshof für Österreich" aus dem Jahr 1885.

II.  Bundesrat und Verfassungsgerichtshof – verfassungsrechtliche Verbindungslinien

Die Funktionen des Bundesrates und des VfGH sind von Verfassungs wegen in mehrfacher Weise aufeinander bezogen. Diese Verschränkung ist letztlich Ausdruck jenes Systems von „checks and balances“, das unseren gewaltenteilenden Rechtsstaat prägt.

      1.        Die Bestellung des Bundesrates und des VfGH

In diesem Zusammenhang möchte ich zunächst die Bestellung des Bundesrates und des VfGH in den Blick zu nehmen: Der Bundesrat wirkt an der Berufung der Mitglieder des VfGH mit, dieser wiederum wacht darüber, dass der Bundesrat dem Gesetz entsprechend zusammengesetzt ist. Damit sind verschiedene Verfahren bzw. Zuständigkeiten angesprochen.

       a)          VfGH

Der VfGH besteht aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten, zwölf weiteren Mitgliedern und sechs Ersatzmitgliedern. Alle Mitglieder und Ersatzmitglieder ernennt der Bundespräsident, und zwar drei Mitglieder und ein Ersatzmitglied auf Vorschlag des Bundesrates (Art. 147 Abs. 2 B-VG).

Wird eine auf Vorschlag des Bundesrates zu besetzende Stelle innerhalb der nächsten drei Monate frei oder ist eine solche Stelle bereits frei, dann hat dies der Präsident des VfGH dem Vorsitzenden des Bundesrates mitzuteilen (§ 1 Abs. 2 VfGG). In der Folge obliegt es der oder dem Vorsitzenden des Bundesrates, die Stelle unverzüglich, spätestens jedoch einen Monat nach ihrem Freiwerden, zur allgemeinen Bewerbung auszuschreiben (§ 1 Abs. 3 VfGG). Die Ausschreibung ist im Amtsblatt zur Wiener Zeitung sowie in den für amtliche Kundmachungen bestimmten Landeszeitungen zu veröffentlichen (§ 1 Abs. 4 VfGG).

Die in den Besetzungsvorschlag aufzunehmende Person ist grundsätzlich durch Wahl zu bestimmen. Liegt der/dem Vorsitzenden des Bundesrates nur ein einziger Wahlvorschlag vor, kann über diesen abgestimmt werden, wenn nicht ausdrücklich die Wahl mit Stimmzetteln verlangt wird (§ 56 Abs. 1 GO-BR).

Eine Vorberatung in einem Ausschuss (unter anschließender Erstattung eines Wahlvorschlags) ist nicht vorgesehen. Um die Transparenz des Verfahrens zu erhöhen, wird allerdings seit 1997 mit allen Bewerberinnen und Bewerbern, die die formalen Voraussetzungen des Art. 147 B-VG erfüllen, ein Hearing abgehalten, und zwar als parlamentarische Enquete iSd § 66 GO-BR unter dem Vorsitz der/des Präsidenten. Diese Hearings sind zwar nicht öffentlich, die stenographischen Protokolle werden jedoch veröffentlicht.

Diese Hearings haben den Zweck, zu einer Objektivierung des Auswahlverfahrens beizutragen; ihre Einführung ist daher mit Nachdruck zu begrüßen. Ich möchte hervorheben, dass der Bundesrat als erster Vertretungskörper von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat.

Im Unterschied zu allen anderen Gerichten setzt sich der VfGH nicht aus Berufsrichtern zusammen. Der Gerichtshof beruht vielmehr – von Verfassungs wegen (Art. 147 Abs. 2 B-VG) – auf dem Zusammenwirken der Angehörigen verschiedener Rechtsberufe (VfSlg. 16.650/2002), die aber ebenso wie Berufsrichter in Ausübung ihres Amtes unabhängig und unabsetzbar sind (Art. 147 Abs. 6 B?VG).

Anders als die Bundesregierung ist der Bundesrat bei seinen Besetzungsvorschlägen nicht auf Richter, Verwaltungsbeamte und Professoren eines rechtswissenschaftlichen Faches beschränkt. Er kann vielmehr auch Angehörige der freien Rechtsberufe zur Besetzung einer Stelle vorschlagen.

Tatsächlich gehören alle derzeit auf Vorschlag des Bundesrates ernannten Mitglieder des VfGH dem Berufsstand der Rechtsanwälte an. Das ist insofern bedeutsam, als sich die rechtsberuflich heterogene Zusammensetzung des VfGH in der Praxis außerordentlich bewährt; sie gewährleistet, dass in den Entscheidungen des VfGH, die vielfach von grundsätzlicher Bedeutung für das gesamte Rechtssystem sind, die Kenntnisse und Erfahrungen der wichtigsten juristischen Berufsgruppen ihren Niederschlag finden. Und gerade die Zugehörigkeit aktiver Rechtsanwälte zum VfGH gilt wegen der „spezifischen beruflichen Vorstellungswelt“ dieser Gruppe als „besonders belebendes Element“ der Verfassungsgerichtsbarkeit (Ludwig Adamovich in FS Zeidler, 1987). Die bisherige Nominierungspraxis des Bundesrates ist daher mit Nachdruck zu begrüßen; der Bundesrat leistet dadurch einen wichtigen Beitrag zu einer qualitätsvollen und praxisnahen Entscheidungsfindung im VfGH.

         b)       Bundesrat

Die Mitglieder des Bundesrates und ihre Ersatzmitglieder werden von den Landtagen für die Dauer ihrer Gesetzgebungsperiode nach dem Grundsatz der Verhältniswahl gewählt (Art. 35 Abs. 1 B-VG). Das Prinzip der Verhältniswahl ist allerdings in einem – entscheidenden – Punkt durchbrochen: Mindestens ein Mandat muss nämlich jener Partei zufallen, die die zweithöchste Anzahl von Sitzen im Landtag bzw. – bei gleicher Anzahl von Sitzen – die zweithöchste Zahl von Wählerstimmen bei der letzten Landtagswahl erreicht hat.

Der VfGH versteht diese Regelung so, dass die Wahl der Mitglieder des Bundesrates als Fraktionswahl durchzuführen ist: Wenn es sich um die Besetzung des einer Minderheitspartei gebührenden Mandates handelt, sind also nur jene Stimmen als gültig anzusehen, die für den Wahlvorschlag dieser Partei abgegeben werden (ständige Rechtsprechung seit VfSlg. 788/1927).

Diese Judikatur ist auch für die Frage der Kontrolle dieser Wahl von Bedeutung: Nach Art. 141 B-VG erkennt der VfGH über die Anfechtung von Wahlen zu den „allgemeinen Vertretungskörpern“ – dazu gehört auch der Bundesrat. Zur Anfechtung solcher Wahlen sind an sich nur Wählergruppen (Parteien) berechtigt, die rechtzeitig Wahlvorschläge für die angefochtene Wahl vorgelegt haben (§ 67 Abs. 2 Satz 2 VfGG). Diese allgemeine Regelung ist aber auf die Wahl des Bundesrates, die ja als Fraktionswahl durchzuführen ist, nicht anwendbar (VfSlg. 9044/1981). Anfechtungsberechtigt sind vielmehr alle im Landtag vertretenen Parteien, die – so der VfGH – „nach der konkreten Interessenlage in Betracht kommen“ (VfSlg. 9044/1981); dies ergibt sich nach Auffassung des VfGH unmittelbar aus Art. 141 B-VG.

Welche Partei als „zweitstärkste“ Kraft im Landtag anzusehen ist, bestimmt sich in erster Linie nach den den Parteien zukommenden Sitzen im Landtag. Erst wenn dieses Kriterium zu keinem eindeutigen Ergebnis führt, gibt das Verhältnis der Wählerstimmen den Ausschlag. Dies wurde vom VfGH im Jahr 2013 klargestellt (VfSlg. 19.782/2013 – Bundesratswahl in Niederösterreich).

        2.        Die Absetzung von Mitgliedern des Bundesrates

Der VfGH erkennt im Übrigen auch auf Mandatsverlust eines Mitgliedes des Bundesrates, und zwar nicht auf Antrag des jeweiligen Landtages, sondern auf Antrag des Bundesrates selbst (Art. 141 Abs. 1 lit. c B-VG). Das Mandatsverlustverfahren ist der einzige Fall, in dem der Bundesrat als Organ an einem verfassungsgerichtlichen Verfahren beteiligt ist.

Der Antrag auf Mandatsverlust kann auf jeden gesetzlich vorgesehenen Grund für den Verlust der Mitgliedschaft im BR gegründet werden (Art. 141 Abs. 1 Satz 2 B-VG).

Ein entsprechender Mandatsverlustgrund liegt insbesondere dann vor, wenn einem Land nach dem Ergebnis der letzten Volkszählung (Registerzählung) eine geringere Zahl von Vertretern im Bundesrat als bisher gebührt. Ein solcher Mandatsverlust trifft jene Mitglieder, die auf den letzten zur Besetzung gelangten, dem Land nicht mehr gebührenden Stellen als gewählt erklärt worden sind. Würde ein betroffenes Mitglied den ex constitutione eintretenden Verlust seines Mandates nicht anerkennen, dann wäre es sogar die Pflicht des Bundesrates, unverzüglich beim VfGH den Antrag auf Mandatsverlust zu stellen. Den gesetzlichen Mandatsverlustgrund bildet in diesem Fall unmittelbar Art. 34 Abs. 2 B-VG (VfSlg. 2514/1953).

Ein Antrag auf Mandatsverlust kann nicht auf Gründe gestützt werden, die bereits in der Wahl des betroffenen Mitgliedes des Bundesrates gelegen sind: Rechtswidrigkeiten des Wahlverfahrens können nur mit Wahlanfechtung (innerhalb der vorgesehenen Frist von vier Wochen) geltend gemacht werden, einen Mandatsverlustgrund geben sie niemals ab: VfSlg. 9044/1981.

In diesem Fall hatte der Steiermärkische Landtag nach dem Ausscheiden eines von diesem Landtag gewählten Mitgliedes das für dieses Mitglied gewählte Ersatzmitglied „beurlaubt“ und auf die frei gewordene Stelle ein neues Mitglied gewählt. Der Bundesrat stellte darauf einen Antrag auf Mandatsverlust dieses Mitgliedes; und zwar mit der Begründung, dass die erfolgte (Nach?)Wahl dieses Mitgliedes „nichtig“ gewesen sei, weil das Ersatzmitglied einen unbedingten Anspruch auf das frei gewordene Mandat gehabt habe.

Der VfGH hat diesen Antrag abgewiesen. Er stellte fest, dass die Nachwahl keineswegs „nichtig“, sondern anfechtbar gewesen ist. Zu einer solchen Anfechtung sei jedoch nicht der Bundesrat berechtigt, vielmehr wäre dazu – abgesehen von den im Landtag vertretenen Parteien – insbesondere das „übergangene“ Ersatzmitglied berechtigt gewesen.

Informationen zu Brigitte Bierlein

Dr. Brigitte Bierlein war von 1990 bis 2003 Generalanwältin der Generalprokuratur beim OGH, von 2003 bis 2018 Vizepräsidenten des VfGH und vom 23. Februar 2018 bis zum 2. Juni 2019 dessen Präsidentin. Am 30. Juni 2019 wurde Bierlein als erste Frau in der Geschichte der Republik Österreich für das Amt des Bundeskanzlers designiert.



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