COVID-19 und das spanische Territorialmodel

von Mario Kölling, 16.06.2020

Der rasche und brutale Ausbruch der COVID-19-Pandemie hatte Anfang März 2020 viele Menschen und auch die spanische Regierung überrascht und sowohl das nationale Gesundheitssystem als auch das territoriale Modell Spaniens auf eine harte Probe gestellt. Das spanische Gesundheitssystem wurde noch 2018, laut des Bloomberg Index der weltweiten Gesundheitssysteme, in Bezug auf die Effizienz an dritter Stelle gewertet. Das Gesundheitssystem konnte allerdings seine Stärken vor allem hinsichtlich der Primärversorgung sowie der im mediterranen Wohlfahrtsstaat typischen Unterstützung durch die Familie nicht ausspielen. Die öffentlichen Ausgaben für das Gesundheitswesen haben zudem nach den Kürzungen im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise noch nicht das Niveau aus dem Jahr 2007 erreicht.

Die COVID-19 Krise hat aber vor allem die strukturellen Schwächen und konjunkturellen Probleme des Territorialmodels sichtbar gemacht. Seit Mitte der 1980er Jahre wurden die Zuständigkeiten im Gesundheitswesen schrittweise auf die Autonomen Gemeinschaften übertragen. Seit 2002 besitzen alle Autonomen Gemeinschaften weitreichende Kompetenzen und haben entsprechende Kapazitäten ausgebaut. In den vergangenen Jahren ist ein Spannungsverhältnis zwischen der verfassungsrechtlich bestimmten Rahmengesetzgebung der Zentralregierung und der Realität eines, überspitzt formuliert, aus 17 regionalen Gesundheitssystemen bestehenden Modells entstanden. Zu Beginn der COVID-19 Krise wurden in diesem Zusammenhang die nach 20 Jahren Dezentralisierung fehlenden Kapazitäten der Zentralregierung deutlich, einheitliche Standards einzufordern bzw. ein gemeinsames Handel hinsichtlich der Beschaffung von Schutzkleidung und Masken zu organisieren. Dabei müssen auch die noch immer schwachen vertikalen und horizontalen Kooperationsmechanismen zwischen den Regierungsebenen genannt werden. Allerdings kann auch eine Verbesserung der intergouvernementalen Beziehungen bestätig werden. Der Interterritoriale Rat im Gesundheitswesen, in dem sich die regionalen Gesundheitsminister mit dem Minister der Zentralregierung beraten, war in der Vergangenheit recht effektiv und wenig von parteipolitischen Einflüssen geprägt. Zum anderen hat die Konferenz der Ministerpräsidenten der Autonomen Gemeinschaften und der Zentralregierung für einen permanenten Austausch gesorgt. Die Konferenz wurde zwischen 2004 und 2020 nur siebenmal einberufen, kam aber während der COVID-19 Krise in wöchentlichen Onlinemeetings zusammen. Nach 14 sonntäglichen Treffen zum Informationsaustauch zwischen den Ministerpräsidenten der Autonomen Gemeinschaften mit Pedro Sanchez wurde Mitte Juni von fast allen Teilnehmer eine positive Bilanz gezogen. Die Forderung der Ministerpräsidenten auch aktiv an der Entscheidungsfindung beteiligt zu werden blieb allerdings bestehen.  Auf verwaltungstechnischer Ebene gab es auch bereits seit Januar 2020 Kontakte hinsichtlich möglicher Maßnahmen gegen die Ausbreitung von COVID-19.

Hinsichtlich der konjunkturellen Probleme des politischen Systems, Spanien befindet sich seit einem Jahrzehnt in einem Krisenmodus. Die Wirtschafts- und Finanzkriese führte zur sogenannten Krise der repräsentativen Institutionen, in der ein enormer Vertrauensverlust der Bevölkerung in die wichtigsten Institutionen des demokratischen Systems zu verzeichnen war. Parallel verschärfte sich der Konflikt in Katalonien seit 2012 und gipfelte 2017 in eine einseitige Unabhängigkeitserklärung, darauf folgte die Anwendung des Art. 155, und später der Beginn des Gerichtsprozesses gegen einige der Führer der Unabhängigkeitsbewegung. Nach der Urteilsverkündung kam es im Oktober 2019 zu schweren Ausschreitungen in Barcelona. Seit 2015 konnte keine Partei nach Wahlen eine stabile Regierungsmehrheit bilden, 2018 hatte ein Misstrauensvotum Erfolg, und in den folgenden Wahlen konnte eine Atomisierung des Parteiensystems beobachtet werden, was sich in den 22 Parteien widerspiegelt, die seit 2019 im Parlament vertreten sind. Seit Januar 2020 regiert eine Minderheitskoalitionsregierung aus PSOE und Unidas Podemos (Podemos+ Izquierda Unida) mit einem Haushalt den noch die PP Regierung unter Ministerpräsident Rajoy im Jahr 2018 beschlossen hatte und der bisher nur verlängert werden konnte.

Angesichts der strukturellen Schwächen und konjunkturellen Probleme des politischen Systems und der Dimension der Krise hat sich die spanische Regierung aber erstaunlich handlungsfähig gezeigt. Dies ist vor allem durch die Instrumente, die die spanische Verfassung für Krisensituationen bereithält, bedingt. Wie bereits in der Krise in Katalonien im Oktober 2017 als mit dem Artikel 155 die Zentralregierung gestärkt wurde, konnte die Zentralregierung in der COVID-19 Krise auf Artikel 116 bauen. Der Alarmzustand laut Art. 116 bezieht sich u.a. auf Notsituationen natürlichen Ursprungs, welche die physische Integrität der Bevölkerung gefährden.

Die Regierung hat am 14. März den Alarmzustand ausgerufen und übernahm sämtliche in der Verfassung vorgesehenen Aufgaben des Gesundheitswesens, Verteidigung, Transport und der Inneren Sicherheit. Die Autonomen Gemeinschaften wurden darauf in diesen Bereichen zu Verwaltungseinheiten und der spanische Gesundheitsminister zu einer zentralen Figur im Krisenmanagement. Seit dem 14. März wurde der Alarmzustand auf Antrag der Regierung sechs Mal durch das Parlament verlängert und gilt bis zum 25. Juni 2020. Die erste der Verlängerungen wurde noch von 269 der 350 Abgeordneten unterstützt, nur Vox enthielt sich. In den weiteren Abstimmungen im Parlament steigerte sich die Kritik, und die PP, die sich in der 3. und 4. Abstimmung noch enthielt, stimmte ab dem fünften Antrag der Regierung gegen die Verlängerung. Auch die Parteien der katalanischen Unabhängigkeitsbewegung Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) y Junts per Catalunya (JxCat) stimmten bereits gegen die 4. Verlängerung des Alarmzustands (06.05.2020) bzw. versuchten eine Zustimmung mit der Einberufung des „runden Tisches“ zwischen spanischer und katalanischer Regierung, der von der ERC zur Bedingung für die Enthaltung bei der Wahl Pedro Sánchez ausgehandelt wurde, zu verbinden. Die baskische PNV hat die Regierung in allen Abstimmungen unterstützt.

Die Einschränkungen wurden auch von den Autonomen Gemeinschaften zunehmend kritisch bewertet, zumal sie nicht in den Entscheidungsprozess eingebunden waren.  Zum Teil auch da diese asymmetrisch von den Maßnahmen betroffen waren, wie das Baskenland. Aber auch parteipolitischen Präferenzen waren Auslöser der Kritik, besonders Madrid, oder aber die Kritik basierte auf bestehende Konflikte wie in Katalonien. Es gab aber auch Kritik von Seiten der sozialistischen Präsidenten einiger Autonomer Gemeinschaften aufgrund fehlender Information bzw. Unklarheit über Entscheidungsvorgänge. Die Kritik des PSOE Regierungschefs von Valencia war dabei besonders deutlich: „Loyalität bedeutet nicht Unterwerfung!“

Am 28. April 2020 stellte die spanische Regierung, einen 4-Phasen-Plan zu einem schrittweisen Übergang zu einer "neuen Normalität" vor, wobei die erste Phase, ab dem 4. Mai nur in einigen Provinzen (der Verwaltungseinheit unterhalb der Autonomen Gemeinschaften) in Kraft trat. Der Übergang in die jeweils nächste Phase musste von den Autonomen Gemeinschaften bei der Regierung Sanchez beantragt werden bzw. diese bestimmte den Eintritt in eine weitere Phase. Die Einschränkungen im sozialen Bereich wurden so bis zum 25. Juni Schritt für Schritt asymmetrisch aufgehoben. Obwohl die Methode zum schrittweisen Übergang zu einer "neuen Normalität" von den Autonomen Gemeinschaften kritisiert wurde, kam es nicht wie in Deutschland zu "Öffnungsdiskussions-Orgien". Die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften haben sich mit der Zentralregierung arrangiert, die sich auch zunehmend flexible gab. Mit dem Übergang zu einer "neuen Normalität" haben die Autonomen Gemeinschaften auch ab wieder die Kompetenzen im Gesundheitswesen und den anderen vom Alarmzustand betroffenen Bereichen übernommen.

Anfang Juni waren 27.200 Personen an COVID-19 verstorben und 240.000 positiv getestet. Nach der COVID-19 Krise steht Spanien vor einer tiefen Wirtschaftskrise, vor allem im Tourismus, der 13% des BIP ausmacht, werden herbe Einschnitte erwartet. In der "neue Normalität" werden allerdings auch wieder „alte Konflikte“ des Territorialmodells deutlich. In diesem Sinne wird aus Katalonien verstärkt die Forderung des bereits erwähnten Runden Tisches zwischen den Regierungen Spaniens und Kataloniens laut. Dies vor dem Hintergrund anstehender Wahlen in Katalonien, vor denen keine Partei Kompromissbereitschaft zeigen wird. Bleibt abzuwarten, ob es der erst seit Januar 2020 im Amt befindlichen Sanchez Regierung gelingt, die anstehenden Verteilungskonflikte zu lösen und dabei auch den institutionellen Rahmen des spanischen Territorialmodels zu reformieren.

 

Informationen zu Mario Kölling

Mario Kölling ist Assistenzprofessor im Fachbereich Politikwissenschaft an der UNED in Madrid und Projektkoordinator der Manuel Giménez Abad Stiftung am Landtag von Aragon. Von 2011 bis 2014 war er García Pelayo Forscher am Zentrum für politische und konstitutionelle Studien in Madrid.

MKoelling@fundacionmgimenezabad.es

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