Das politische Gewicht der Grossstädte im föderalen System der Schweiz

von Christoph Ebnöther, 04.11.2019

Der Föderalismus schweizerischer Prägung wurde nach einem kurzen Bürgerkrieg (Sonderbundskrieg) 1848 mit der modernen Bundesverfassung grundgelegt und mit ihrer Totalrevision 1874 ausgebaut. Obwohl die moderne Schweiz im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts bereits einen hohen Industrialisierungsgrad auswies, kam den Städten keine besondere Rolle im neuen politischen System der Schweiz zu. Die Problematik blieb bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts überschaubar und nahm erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts mit der anhaltenden Urbanisierung der Schweiz zu. In den 1990er Jahren wurden im Parlament erste politische Vorstösse eingereicht, um den Städten mehr politisches Gewicht zu verleihen oder sie gar in die föderalen Institutionen zu integrieren.

Seit 30 Jahren stagniert nun die politische Debatte in dieser Frage. Die Schweiz steht jedoch vor der Herausforderung eines wachsenden politischen Grabens zwischen Stadt und Land, der auf einen tiefgreifenden soziostrukturellen Wandel in den Städten zurückgeht (vgl. hierzu den aufdatierten «Atlas der politischen Landschaft» (2018)). Werden die grossen Städte der Schweiz in mittelbarer Zukunft weiter anwachsen und zudem eine andere politische Ausrichtung haben als die ländlichen Gebiete und die grossen Agglomerationen, kommt die Schweiz nicht darum herum, ihre föderalen Strukturen anzupassen und den Städten eine eigene Stimme zu geben. Ein möglicher Ansatzpunkt für die bevorstehenden Diskussionen können hierbei demokratiepolitische Überlegungen sein. Die Stadtbevölkerung stellt im föderalen System Schweiz eine politische Minderheit dar, die durchaus Anspruch auf einen föderalen Schutz geltend machen kann. Heute schützt das erforderliche Ständemehr bei nationalen Volksabstimmungen insbesondere die Interessen der Landbevölkerung. Zur Erläuterung:  Verfassungsänderungen sind in der Schweiz einem obligatorischen und verbindlichen Referendum unterstellt, bei dem sich sowohl eine Mehrheit der Stimmbevölkerung als auch eine Mehrheit der Kantone (Ständemehr) für die Vorlage aussprechen müssen, damit sie angenommen wird (doppeltes Mehr). Kleine, bevölkerungsarme und häufig konservativ geprägte Kantone können heute bei Verfassungsabstimmungen daher über das Ständemehr Reformen blockieren, auch wenn sich das Volksmehr für eine Vorlage ausspricht. Im historischen Kontext sind die Gründe dafür durchaus nachvollziehbar. In den Zeiten nach dem Bürgerkrieg von 1847 und während des Kulturkampfs garantierte das Ständemehrerfordernis den katholischen Kantonen Schutz vor einer Majorisierung durch die einwohnerstarken, grossen und in der Regel protestantischen Stände. Dieses Konstrukt hat in der Geschichte entscheidend zum Zusammenhalt des Bundesstaats beigetragen. Auf den Punkt gebracht, heisst dies aber auch aus einer gegenteiligen Perspektive, dass das Ständemehr es Kantonen, welche nur eine Minderheit der Schweizer Bevölkerung repräsentieren, ermöglicht, für die Ablehnung von Abstimmungsvorlagen zu sorgen, welche eigentlich von einer Mehrheit des Volkes angenommen werden.

Die demografischen Bedingungen haben sich seit der Staatsgründung 1848 jedoch entscheidend verändert. Während beispielsweise der Kanton Appenzell Innerrhoden heute noch immer etwa gleich viele Einwohner wie im Jahr 1848 zählt, sind die Bevölkerungszahlen in den Städten stark gewachsen. Mancherorts haben sie sich fast verzehnfacht. 

Seit seiner Einführung verhinderte das Erfordernis des Ständemehrs bereits neun Mal die Annahme einer durch eine Mehrheit des Volkes befürworteten Abstimmungsvorlage. In den letzten Jahrzehnten häufen sich die Fälle. Problematisch sind aber nicht nur die effektiven Abstimmungskollisionen: Knappe Volksergebnisse gepaart mit klaren Ständeergebnissen führen in der Regel zu einer Ausrichtung der Politik im Sinne der Mehrheit der Kantone. Im Vorfeld von Abstimmungen, ja bereits in der Phase der Ausarbeitung von Vorlagen, wird ein mögliches Ständemehr durch die politischen Akteure in hohem Masse berücksichtigt. Das Ständemehr entfaltet daher über das reine Abstimmungsergebnis hinaus auch eine präventive Bremswirkung.

Der frühere Präsident der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz, Hans-Jürg Fehr, hatte 2010 die Problematik in seiner Funktion als Nationalrat aufgenommen und unter anderem vorgeschlagen, den Schweizer Grossstädten jeweils eine halbe Standesstimme zu geben. Den Schweizer Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern würde also abstimmungstechnisch der Status eines Halbkantons zugestanden. Auch wenn der Vorstoss damals vom Parlament nicht weiterverfolgt wurde, lohnt es sich, ihn angesichts des prognostizierten soziostrukturellen Wandels der Schweiz erneut aufzugreifen. Im Zentrum steht dabei die Frage, welche Auswirkungen denn die Verleihung einer halben Standesstimme für die grossen Schweizerstädte haben würde. Eine Studie an der ZHAW School of Management and Law untersuchte diese Frage am Beispiel aller wirtschaftspolitischen Abstimmungen zwischen 2008 und 2018. Sie wurden mit dem erwähnten Modell von Fehr durchgerechnet. Das Ergebnis ist teilweise erstaunlich. Die Einführung des Städtemodells hätte keine Änderungen der Abstimmungsausgänge zur Folge gehabt. Erreicht worden wäre aber eine Verringerung der Diskrepanz zwischen prozentualem Stände- und Volksergebnis. Die Folge wäre also ein ausgeglicheneres Verhältnis zwischen den Städten und den kleinen Kantonen. Die präventive Bremswirkung, welche das Ständemehr heute entfaltet, könnte gemildert werden. Die Studie zeigte zudem, dass durch eine halbe Standesstimme pro Grossstadt der Unterschied zwischen Volks- und Ständeergebnis am geringsten ausfällt. Geringer, als wenn den Städten eine ganze Stimme verliehen würde. Eine übermässige Gewichtung der Städte würde wiederum zu einem Auseinanderdivergieren von Volks- und Ständeergebnis und damit zu einer verschlechterten Einhaltung des demokratischen Mehrheitsprinzips führen.

Die Einführung dieses Modells wäre ein Schritt in Richtung eines moderneren Föderalismus. Insbesondere die Milderung der präventiven Bremswirkung könnte zu einem durchlässigeren politischen System führen. Das bedeutet, dass Anliegen der städtischen Bevölkerung in Zukunft einfacher auf das nationale politische Parkett gebracht werden könnten. Die empirischen Befunde der Untersuchung rechtfertigen jedoch noch nicht eine neue Debatte über eine umfassende Reform des Föderalismus in der Schweiz. Die Einführung des Städtemodells muss als eine von vielen möglichen Massnahmen gesehen werden, die im Rahmen einer Föderalismusreform angedacht werden können. Sie bedarf ausserdem noch weiterer Untersuchungen in anderen Politikfeldern.

 

 

 

Informationen zu Christoph Ebnöther

Dr. Christoph Ebnöther ist langjähriger Dozent an der Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften - ZHAW School of Managament and Law.

ebch@zhaw.ch

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