Der Finanzausgleich ab 2024

von Florian Schwetz, 01.12.2023

Dieser Blogbeitrag stellt die Schriftfassung eines am 29.11.2023 im Rahmen der Mitgliederversammlung der Gesellschaft für das öffentliche Haushaltswesen in Wien gehaltenen Vortrags dar. Eine redigierte und um einen Fußnotenapparat erweiterte Fassung wird in der folgenden Ausgabe der Zeitschrift ÖHW – Das öffentliche Haushaltswesen in Österreich erscheinen, welche unter www.oehw.at abrufbar sein wird.

Am 21. November 2023 wurde von der Verhandlungsgruppe das Paktum zum Finanzausgleich ab 2024 unterzeichnet, bereits am Tag darauf wurde das FAG 2024 samt Begleitgesetzen und Art.-15a-Vereinbarungen im Ministerrat behandelt. Wenngleich noch nicht alle Finanzausgleichspartner das Paktum unterschrieben haben, ist damit der finanzausgleichsrechtliche Weg für die kommenden Jahre vorgezeichnet. Als jemand, der zum ersten Mal an den dazugehörigen Verhandlungen teilgenommen hat, möchte ich einen kurzen Einblick geben.

Zunächst erfolgt eine Beschreibung der Art der Verhandlungen und deren Inhalt, daraufhin werden das Paktum und das FAG 2024, vor allem die wesentlichen Neuerungen, vorgestellt. Abschließend erfolgen eine persönliche Bewertung und zusammenfassende Thesen.

1. Die Verhandlungen

Der Auftakt zu den Finanzausgleichsverhandlungen erfolgte am 19. Dezember 2022 auf Einladung des Herrn Bundesministers für Finanzen in den Räumlichkeiten seines Ministeriums. Damit wurde erreicht, dass zumindest der offizielle Beginn noch im Jahr 2022 stattfand, nachdem zuvor bereits verschiedene Positionspapiere ausgetauscht wurden.

An dieser Runde haben zuvorderst die Bundesminister für Finanzen und Gesundheit, die Landesfinanzreferenten sowie die Präsidenten des Städte- und Gemeindebunds, begleitet von ihren politischen Mitarbeitern und Beamten der Sektions- und Abteilungsleitungsebene, teilgenommen. Bereits in seinem Eingangsstatement hat Bundesminister Brunner verdeutlicht, dass die Bereiche Gesundheit und Pflege eine große Rolle spielen werden, weswegen er auch Bundesminister Rauch zu den Verhandlungen eingeladen hatte und in weiterer Folge auch die Sozialversicherungsträger eingebunden wurden.

Im Wesentlichen bestand die Verhandlungsposition des Bundes zum damaligen Zeitpunkt darin, dass die vergangenen und bestehenden Krisen und die Abschaffung der „Kalten Progression“ das Bundesbudget äußerst belastet hätten und dass, besonders im Gesundheitsbereich, auch strukturelle Reformen mitverhandelt werden sollten.

Die Länder und Gemeinden erkannten zwar die Belastung des Bundesbudgets an, stellten jedoch klar, dass es nicht um Mittel des Bundes, sondern des Gesamtstaates ginge, die finanzverfassungskonform und gerecht verteilt werden müssten. Einseitige steuerpolitische Maßnahmen – sei es die Abschaffung der „Kalten Progression“ oder die Einführung von neuen ausschließlichen Bundesabgaben – wurden ebenso ins Treffen geführt wie die steigenden Kosten im Spitalsbereich und die Ablehnung von Anschubfinanzierungen und Eingriffen in Länderkompetenzen. Einer Strukturreform, wie vom BMSGPK vorgeschlagen, stand man offen gegenüber, solange es nicht in eine Bundesstaatsreform münden würde.

Ausgehend davon wurde die weitere Vorgehensweise abgesteckt: Die Verhandlungen sollten ab Jänner 2023, nach vorheriger Übermittlung eines Positionspapiers des Bundes, koordiniert vom damals neuen Vorsitzbundesland Burgenland, in Präsenz und zwar im Finanzministerium stattfinden. Zum damaligen Zeitpunkt wurde ein Abschluss im Spätsommer oder Frühherbst 2023 in Aussicht genommen. Dazu wurden drei Arbeitsgruppen gebildet:

  1. Kernthemen
  2. Gesundheit
  3. Pflege

Auch darin zeigt sich die Wichtigkeit der beiden Themen Gesundheit und Pflege zu denen festgehalten wurde, dass es ohne eine diesbezügliche Einigung auch keinen FAG-Abschluss geben werde.

Die jeweiligen Arbeitsgruppen – wohlgemerkt auf Beamtenebene – trafen sich ab Anfang 2023 zu sogenannten „Kick off“-Terminen, wobei jeweils Positionspapiere ausgetauscht und die Vorgehensweisen akkordiert wurden. Im Wesentlichen wurde vereinbart, dass die Präsenztermine der Arbeitsgruppen nicht parallel stattfinden sollen, dass Unterarbeitsgruppen – besonders im Bereich Gesundheit zu „Organisation und Finanzierung“, „Materiengesetze“ und „Medikamente“ – gebildet und dass Unterlagen zumindest eine Woche im Voraus übermittelt und dementsprechend Tischvorlagen keinesfalls akzeptiert werden. Ich darf dazu anmerken, dass dies nicht im ganzen Verhandlungsjahr eingehalten wurde.

Im Anschluss an die Findungsphase wurde bis zum Sommer im Schnitt alle zwei Wochen zu Sitzungen einberufen, wobei zumeist zwei Wochentage – je ein Halbtag Kernthemen und Pflege, zwei Halbtage Gesundheit – vorgesehen waren. Neben den Vertretern der Länder und der Gemeinden haben seitens der Ministerien ebenfalls hochrangige Beamte, mitunter Sektionsleiter, sowie gegebenenfalls eine große Zahl an Verhandlern der Sozialversicherungsträger teilgenommen. Gerade in diesen großen, heterogenen Runden entsponnen sich teils langwierige Diskussionen betreffend Einladungskreis, Tagesordnung und Formalitäten.

Darüber hinaus wurde eine kleinere, politische Verhandlungsgruppe initiiert, die aus den Bundesländern Vorarlberg, Oberösterreich, Wien und Burgenland (daher auch „Viererrunde“ genannt), später auch aus Kärnten sowie dem Städte- und Gemeindebund, bestand und regelmäßig die politische Abstimmung mit den Bundesministerien und zwischen den anderen Finanzausgleichspartnern übernehmen sollte.

Eine vollbesetzte Verhandlungsrunde, wie beim Auftakt im Dezember 2022, wurde im Mai 2023 angesetzt und dieser eine Matrix mit dem Ziel vorgelegt, dort Entscheidungen zu treffen, wo die Beamtenebene keinen Konsens finden konnte.

Um diese Verhandlungen herum haben freilich auch Landesreferentenkonferenzen stattgefunden, auf deren Tagesordnung finanzausgleichsrelevante Punkte standen; so insbesondere LH-, Landesfinanz- und Landesgesundheitsreferentenkonferenzen. Die wertvolle Tätigkeit der Verbindungsstelle der Bundesländer, die sich stets unterstützend und koordinierend eingebracht hat, sei ebenfalls erwähnt.

Begleitend wurde auch über die Medien „verhandelt“. Für Verwunderung sorgte, dass die Berichte und Äußerungen regelmäßig nicht den Kenntnisstand der Beamtenschaft wiedergaben oder gar während laufender Verhandlungsrunden einer der Teilnehmer auf eine soeben ergangene Presseaussendung hinweisen musste, die die laufenden Gespräche vorwegnahm.

Über den Sommer wurden die Termine freilich etwas dünner, so hat zum Beispiel im Bereich der AG Pflege zwischen Juni und September kein Termin stattgefunden. Ab dem Herbst hat sich dann die politische Ebene vermehrt der Verhandlungen angenommen, sodass die vorhin erwähnte „Viererrunde“ und die dazugehörigen Kabinette und Büros im direkten Austausch waren und im engeren Takt (außerordentliche) Landesreferentenkonferenzen einberufen wurden.

Bereits an dieser Stelle sei der Zukunftsfonds erwähnt, den ich später noch näher ausführen werde. Diese Idee wurde vom BMF ersonnen, zunächst in kleinerer politischer Runde besprochen und im Anschluss an die Beamtenebene weitergegeben. Damit war relativ schnell klar, dass dieses Instrument jedenfalls festgeschrieben werden soll und sich die Verhandlungen auf die konkrete Ausgestaltung reduzieren werden. Dies stellt freilich keine Wertung dar, sondern soll die Interdependenz zwischen Beamten- und politischer Ebene verdeutlichen.

Anfang Oktober wurde dann eine sogenannte „Grundsatzeinigung“ politisch akkordiert. Zuletzt fanden engmaschige Sitzungen statt, die vor allem die politische Verhandlungsgruppe mit den Verhandlungen zum Paktum und die zuständigen Experten für die Transparenzdatenbank betrafen, weil kurzfristig seitens des Finanzministeriums ausgegeben wurde, dass der Abschluss einer Art.-15a-Vereinbarung hinsichtlich der Transparenzdatenbank eine conditio sine qua non für den Finanzausgleich darstelle.

Auch die medialen Ankündigungen der Ärztekammer trugen dazu bei, dass im Gesundheitsbereich noch in der Nacht vor Unterzeichnung des Paktums Anpassungen erfolgten.

Bemerkenswert ist, dass keine abschließende Runde aller Finanzausgleichspartner stattgefunden hat, sondern lediglich Sitzungen der Verhandlungsgruppe, solche auf Beamten- und Expertenebene und die Landesreferentenkonferenzen durchgeführt wurden, weswegen auch das Paktum noch nicht allseits unterfertigt ist – auf dem Paktum finden sich (nur) Unterschriften von Verantwortlichen des BMF und BMSGPK, der Länder Vorarlberg, Oberösterreich und Wien sowie des Gemeinde- und des Städtebunds.

Somit waren die Verhandlungen grundsätzlich abgeschlossen, wobei der Bund nicht darum verlegen war, davon losgelöst erneut einseitige steuerpolitische Maßnahmen zu setzen, die das Verhandlungsergebnis konterkarieren.

In Summe haben laut Finanzministerium ca. 100 Verhandlungsrunden stattgefunden. Das Ergebnis dessen werde ich nun kurz vorstellen.

2. Paktum, Begleitgesetze und Art.-15a-Vereinbarungen

Wesentliche Grundlage für den Finanzausgleich bildet – bekanntermaßen – das Paktum, welches von den Finanzausgleichspartnern verhandelt wird – wie gesagt sind hier noch Unterschriften ausständig. Auf dessen Inhalt komme ich noch zu sprechen.

Zur Umsetzung wurden auch ein umfassendes Gesetzespaket und mehrere Art.-15a-Vereinbarungen vorgelegt und – zumindest – vom Ministerrat beschlossen.

Die Gesetzesvorhaben lauten:

An Art.-15a-Vereinbarungen wurden vorgelegt:

Daran ist bereits zu erkennen, dass es tatsächlich um mehr als den bloßen Finanzausgleich im Sinne des FAG ging, sondern vor allem in den Bereichen Gesundheit, Pflege und bei der Transparenzdatenbank inhaltliche Änderungen erfolgten.

Die wesentlichen Inhalte des Paktums sind wie folgt hervorzuheben:

2.1. Finanzausgleich-Kernthemen

2.1.1. „Zusätzliche Mittel des Bundes für Länder und Gemeinden“

Der Zukunftsfonds bildet gewissermaßen die größte Neuerung im FAG 2024, wenngleich es sich rein rechtlich um eine – bekannte – Finanzzuweisung handelt. Politisch wurde der Zukunftsfonds als „Paradigmenwechsel“ bezeichnet, der „Föderalismus in Reinkultur“ darstelle. Der zunächst mit 1,1 Milliarden Euro dotierte und anhand der WIFO-Mittelfristprognose indexierte Fonds stellt Mittel zur Erreichung von quantitativen Zielen der Länder und Gemeinden in den Bereichen Elementarpädagogik, Wohnen und Sanieren sowie Umwelt und Klima zur Verfügung.

Den Schwerpunkt bildet die Elementarpädagogik mit 500 Millionen Euro, gefolgt von den anderen beiden Bereichen mit jeweils 300 Millionen Euro.

Die länderweise Verteilung richtet sich nach der Volkszahl – die Länder sind dazu berufen, mit den Gemeinden zu vereinbaren, wie – also in welchem Umfang und in welchem Wege – die Mittel im jeweiligen Land zwischen Landes- und Gemeindeebene aufgeteilt werden. So hat beispielsweise Tirol hiezu bereits am vergangenen Montag eine Einigung erzielt. Das Paktum selbst sieht lediglich im Bereich der Elementarpädagogik einen verpflichtenden Gemeindeanteil von 50 % vor.

Als Ziele wurden unter anderem festgelegt: Betreuungsquote der unter Dreijährigen von 38 % oder Erhöhung dieser Quote um mindestens 1 % pro Jahr; Energieeffizienz-Richtlinienkonforme Renovierungsquote von 3 % bei öffentlichen Gebäuden oder gleichwertige Energiesparmaßnahmen; Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Bruttoendenergieverbrauch um 1 % bzw. um 0,5 % ab einem bestehenden Deckungsgrad von 50 %.

Zugegeben: Der Weg zur Zielerreichung bleibt den Ländern überlassen, die Autonomie hält sich aufgrund der engen Vorgaben aber in Grenzen.

Bei Zielerreichung können die weiteren Mittel für andere Bereiche verwendet werden, wobei die Zweckwidmung im Bereich der Elementarpädagogik bestehen bleibt. Dies wird anhand einer Zwischen- und einer Endevaluierung überprüft, daraufhin sollen die Mittel auch dauerhaft verankert und der Zukunftsfonds ggf. um neue Themen erweitert werden.

Ein Verhandlungserfolg der Länder konnte dadurch erreicht werden, dass auch der Bund gewisse Ziele im Rahmen des Zukunftsfonds erfüllen muss und zwar dahingehend, dass entsprechende Rahmenbedingungen geschaffen werden – beispielsweise ausreichend Ausbildungsplätze im Bereich der Elementarpädagogik und relevante gesetzliche Grundlagen.


Weitere Festlegungen im Paktum sind:

2.1.2. Reformen

Auch auf Reformvorhaben wurde im Paktum Bedacht genommen. Dazu gehören die Einrichtung einer Arbeitsgruppe zur Grundsteuer B und zur Aufteilung der Kosten und Sanktionszahlungen im Klimaschutzkoordinations- und Verantwortlichkeitsmechanismus, Pilotprojekte zum „Green Budgeting“ und die Fortführung des Benchmarking-Prozesses, eine Fördertaskforce und die Erarbeitung von Wirkungsindikatoren im Zusammenhang mit der Transparenzdatenbank sowie eine Reform des Österreichischen Stabilitätspakts.

2.2. Pflege und Gesundheit

Dazu wurde vor allem auf die dem Paktum angeschlossenen Gesetzes- und Vereinbarungsentwürfe verwiesen, die zuvor bereits genannt wurden. Im Paktum hat sich der Bund ausdrücklich verpflichtet, weitere Gesetzesänderungen, z.B. im Berufsrecht, bis Ende 2024 umzusetzen sowie Sorge für die tatsächliche Besetzung der angekündigten Kassenstellen und den Abschluss eines bundesweit einheitlichen Gesamtvertrags durch die ÖGK mit den vorhandenen Mitteln zu tragen.

Ebenso wurde festgehalten, dass für inländische Gastpatienten – ein besonders für Tirol relevantes Thema – kein über die Abgeltung der Landesgesundheitsfonds hinausgehender Ausgleich erfolgt.

2.3. Anlage

Wie angesprochen wurde, als Anlage zum Paktum, ein Zweckzuschussgesetz zur Unterstützung bei thermisch-energetischen Sanierungen und Heizungsumstieg vereinbart. Ziel dessen ist – dem Wesen eines Zweckzuschusses entsprechend – die Unterstützung der Länder und zwar bei Förderungen im Sinne des § 6 Abs. 2f Z 1b Umweltförderungsgesetz. Die Höhe wurde mit 50 Millionen Euro, jeweils 2024 und 2025, und die Verteilung nach Volkszahl festgelegt. Die Länder dürfen die bereits vorgesehenen Fördersätze nicht reduzieren und müssen dem Bund entsprechend berichten.

3. (Persönliche) Bewertung

Insgesamt stehen den Ländern und Gemeinden in der kommenden Finanzausgleichsperiode mehr Mittel zur Verfügung. Dass dabei die eigentliche Forderung nach einer Schlüsseländerung hinsichtlich der Ertragsanteile nicht erreicht wurde, ist nicht nur aus verfassungsrechtlichen Gründen – föderales Prinzip des B-VG und Ermöglichung der Aufgabenerfüllung der Gebietskörperschaften nach F-VG – kritisch zu sehen, sondern lässt auch budgetäre Lücken – immerhin tragen die Länder Mehrkosten von rund 7 Milliarden Euro – offen.

Große Neuordnungen sind nicht erfolgt, vielmehr wurde an Nebenschauplätzen wie Finanzzuweisungen und Zweckzuschüssen geschraubt und mit dem Zukunftsfonds ein doch zu hinterfragendes Instrument, welches dem Bund steuernde Eingriffe in Länder- und Gemeindekompetenzen ermöglicht, eingeführt.

Man erkennt den Geist dahinter recht schnell, weil von „zusätzlichen Mittel des Bundes“ die Rede ist, anstatt die Aufteilung der Einnahmen des Gesamtstaates vorzunehmen. Den Gebietskörperschaften blieb aber letztlich nichts anderes übrig, als sich an die „Goldenen Zügel“ des Bundes nehmen zu lassen, um insbesondere die gesundheitliche und pflegerische Versorgung ihrer Bevölkerung nicht zu gefährden.

Grundsätzlich wäre es angezeigt, die großen Herausforderungen, die teilweise nur kompetenzübergreifend zu lösen sind, auch gemeinsam anzugehen. Dazu müsste ein Instrumentarium jedoch rechtssystematisch passend verankert und zuvor gemeinsam diskutiert werden. In diesem Zusammenhang könnte man auch Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse in ein zukunftsfähiges System überführen, wenngleich im Allgemeinen die Aufgaben der Gebietskörperschaften durch Aufteilung der Ertragsanteile bestritten werden sollten.

Ein fahler Beigeschmack bleibt freilich deshalb, weil der Bund rund um die finalen Verhandlungen zum Paktum bereits wieder einseitige steuerpolitische Maßnahmen gesetzt oder angekündigt hat, die die Aufteilung der Ertragsanteile wesentlich beeinflussen: USt-Befreiung auf Photovoltaik-Anlagen, mögliche ESt-befreite Boni etc.

Für die anstehende Finanzausgleichsperiode bleibt zu wünschen, dass die verteilten Mittel alle Beteiligten in die Lage versetzen, ihren Aufgaben nachzukommen, dass Verhandlungen nach § 8 FAG 2024 (zuvor: § 7 FAG 2017) ernsthaft geführt werden und dass die nächsten Verhandlungen tatsächlich auf Augenhöhe, unter Respektierung einer föderalen staatlichen Ordnung, vonstatten gehen.

4. Zusammenfassende Thesen

 

Informationen zu Florian Schwetz



Florian SchwetzMMag. Dr. Florian Schwetz, LL.M., ist Jurist im Amt der Tiroler Landesregierung und Redakteur des Journals für Medizin- und Gesundheitsrecht, zuvor Universitätsassistent am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck.

Fotocredit: Freigeistin Fotografie

florian.schwetz@tirol.gv.at

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