Die interkommunale Zusammenarbeit in Tirol – Strukturen und Potenziale

von Peter Bußjäger, Stephanie Baur, Georg Keuschnigg und Niklas Sonntag, 13.06.2016

Am Donnerstag, 9. Juni 2016 wurde in Innsbruck die neue Studie des Instituts für Föderalismus mit dem Titel „Interkommunale Zusammenarbeit in Tirol – Strukturen und Potenziale im überregionalen Vergleich“ vorgestellt. Hier lesen Sie die zusammenfassende Analyse; den Volltext der Studie finden Sie auf www.foederalismus.at.                                    Anmerkung der Redaktion

Die Studie des Instituts für Föderalismus unterstreicht, dass die Tiroler Gemeinden bereits heute in einem hohen Maß miteinander vernetzt sind. Die Untersuchung ergibt eine Gesamtzahl von 946 Kooperationen, wobei jede Gemeinde im Durchschnitt 27 Schnittstellen mit mindestens einer anderen Gemeinde aufweist. Aus der Sicht der Gemeinden ergibt sich daraus eine Gesamtzahl von 7.605 Kooperationen. Pro Kooperation sind im Schnitt acht Gemeinden beteiligt. Der Druck auf die Gemeinden steigt jedoch enorm an. Einige der wichtigsten Gründe dafür sind:

- Die unsicheren wirtschaftlichen Rahmenbedingungen bedeuten, dass nicht nur mit keinem Wachstum der Budgets gerechnet werden kann, sondern dass auch mit Mindereinnahmen kalkuliert werden muss. Aktuell wird diese Entwicklung durch die Finanzierung der Steuerreform, die auch die Gemeinden trifft, verstärkt.

- Die steigende Komplexität vieler Rechtsmaterien wird für die Generalisten in den Gemeindeverwaltungen immer schwieriger zu bewältigen. Dazu kommen neue Herausforderungen wie beispielsweise das e-Government.

- Die demografische Entwicklung stellt vor allem die kleinen, peripher gelegenen Gemeinden vor neue Herausforderungen.

- Die Erwartungshaltung der Bürgerinnen und Bürger an die Gemeindeverwaltung steigt. Die Leistungen der Daseinsvorsorge sollen in einem landesüblichen Qualitätsstandard erbracht werden; allein die Diskussion der Landtagsparteien im Sommer 2015 über den Rechtsanspruch auf die mehrstufigen Leistungen der Kinderbetreuung in jeder Gemeinde demonstrieren, welchem Druck die Gemeinden ausgesetzt sind. Die Alles-aber-sofort-Mentalität ist allen Akteurinnen und Akteuren nur zu bekannt.

Diskussionen rund um die ideale Gemeindegröße

Die Diskussion über die notwendige Größe und Leistungsfähigkeit einer Gemeinde wird international mit großer Intensität geführt. In der Schweiz gibt es wie bei uns eine hoch entwickelte interkommunale Zusammenarbeit (IKZ). Von Kanton zu Kanton unterschiedlich ist dort aber zumindest in den vergangenen 15 Jahren der politische Fokus eindeutig auf der Förderung von Fusionierungen gelegen, die IKZ sei an ihre Grenzen gelangt.  Die Zahl der Gemeinden ist deutlich gesunken. Gab es 2002 noch 2.865 Gemeinden, so sind es 2015 noch 2.324.

In der Diskussion über die Gemeindegrößen geht es einerseits um die Verringerung der Kosten für Verwaltung und Dienstleistungen, andererseits aber um die Verlässlichkeit und Qualität der Leistungserbringung. Die KUBUS-Kommunalberatung und Service GmbH (Deutschland) hat in einem Gutachten die erforderliche Größe einer Kommunalverwaltung, die vollumfänglich die Anforderungen erfüllt, beziffert. Demnach seien Verwaltungen mit 20 Stellen in der Kernverwaltung nicht schlagkräftig genug. Hier fiele es schon schwer, die Urlaubs- und Krankheitsvertretung sicher zu stellen und den Spezialisierungsbedarf der Verwaltungskräfte abzudecken. Die sorgsame und kontinuierliche Begleitung neuer Aufgaben oder Entwicklungen beispielsweise beim e-Government sei von so kleinen Verwaltungen nicht zu leisten. „In zahlreichen eigenen Untersuchungen von KUBUS haben sich Kernverwaltungen mit 30 bis 40 Vollzeitstellen als anforderungsgerecht erwiesen“. Das entspricht ungefähr dem Mitarbeiterstand der allgemeinen Verwaltung einer Tiroler Bezirkshauptstadt.

Klein- und Kleinstgemeinden kommen unter Druck

Bei der Suche nach der optimalen Gemeindegröße kommt die Wissenschaft nur in dem Punkt zu weitgehender Übereinstimmung, dass Kleinstgemeinden ökonomisch ineffizient sind. Damit hat es sich auch schon mit dem Konsens. WIFO und KDZ gelangen in einer im Jahr 2010 im Auftrag des Finanzministeriums erstellten Studie zum Schluss, dass es „keine sachlich begründbare, einheitliche Norm zur Festlegung einer generell anzustrebenden Optimalgröße von Gemeinden“ gibt. Die Studie im Wortlaut: „Angesichts der Komplexität der Frage nach der optimalen Gemeindegröße […] erscheint eine (zentral)planerische Lösung zur Etablierung bestimmter Gemeindestrukturen […] problematisch. Es geht viel eher darum, den institutionellen Rahmen für die Entwicklung der Gemeindestrukturen so zu gestalten, dass Initiativen zu einer freiwilligen Strukturbereinigung nicht behindert werden“. Dezidiert verweisen die Autoren auf vielfältige Informationsdefizite (der übergeordneten Ebenen).

Im Übrigen muss darauf hingewiesen werden, dass eine optimale Gemeindegröße denklogischerweise nicht nur die Forderung implizieren würde, alle Gemeinden auf diese Größe zu fusionieren, sondern umgekehrt alle größeren Gemeinden entsprechend aufzusplittern. Dass eine solche Maßnahme als absurd zu qualifizieren wäre, muss nicht weiter ausgeführt werden.

Dass Größenwachstum nicht automatisch zu mehr Wirtschaftlichkeit führt, wird von einer Schweizer Studie aus dem Jahr 2002 unterstrichen. Die Autoren Simon Lüchinger und Alois Stutzer von der Universität Zürich haben vier Gemeindezusammenschlüsse im Kanton Solothurn untersucht: „Wir finden in einer explorativen Untersuchung […] keinen Hinweis auf zunehmende Skalenerträge. Die durchschnittlichen laufenden Ausgaben für die öffentliche Verwaltung sind im Vergleich zum Niveau vor der Fusion stärker gestiegen als in einer Kontrollgruppe von ähnlichen Gemeinden, die sich nicht zusammengeschlossen haben“. Unter Kernverwaltung verstehen die Schweizer Wissenschaftler insbesondere die Finanzverwaltung, den Sozialbereich, die Einwohnerkontrolle und teils auch das Standesamt. „Dies sind jene Funktionen, die jede Schweizer Gemeinde – und sei sie noch so klein – autonom zu erfüllen hat“.

Von großem Interesse ist auch die These, mit der die Schweizer Autoren die Aussage stützen. Auf Grund internationaler Erfahrungen mit Gebietsreformen könne angenommen werden, dass die Faktoren abnehmender Skalenerträge tatsächlich eintreten. Dies deshalb, weil die Verwaltungen mit den Fusionen vergrößert und intern differenziert, sowie die Entscheidungsprozesse tendenziell hierarchisiert wurden. „Die Pro-Kopf-Ausgaben für die allgemeine Verwaltung nahmen aufgrund steigender Personalausgaben zu. Die Steigerung der Personalausgaben wurde hauptsächlich auf die Professionalisierung der Verwaltung zurückgeführt, das heißt die Besetzung vollamtlicher anstelle vormals neben- oder ehrenamtlicher Stellen und die Schaffung neuer Aufgaben wie der ‚Verwaltungssicherung‘, der inneren Organisation, des Personalwesens und der Vermögensverwaltung“. WIFO und KDZ kommen in der 2010 publizierten Studie zum Schluss, dass „eine länderübergreifende optimale Gemeindegröße nicht zu existieren scheint“. Erich Thöni differenziert die Kostenentwicklung noch weiter: Ein degressiver Kostenverlauf sei bei ca. 15% der Gemeindeausgaben zu beobachten (Straßen und Tourismusförderung), ein progressiver bei 20% (Pensionen, Sozialausgaben, Krankenanstalten), ein proportionaler (unabhängig von der Größe) bei 15% (Kindergärten, Pflichtschulen). Bei vertiefter Betrachtung lasse sich „eine Vielzahl unterschiedlichster Kosten-/Nutzenverläufe erkennen“.

IKZ für Kleingemeinden alternativlos

Bei der Definition der Ziele der interkommunalen Zusammenarbeit sind nicht nur die harten Faktoren wie Wirtschaftlichkeit und Qualitätssicherung zu berücksichtigen, sondern auch „weiche“. Die KUBUS Kommunalberatung und Service GmbH hat sie im oben zitierten Gutachten so zusammengefasst:

- Die demokratische Teilhabe der Bevölkerung an den Entscheidungen in ihrer Gemeinde

- das bürgernahe, ehrenamtliche Engagement unter zumutbaren Rahmenbedingungen und

- die Identifikation der Einwohner mit ihrem Ort.

Gerade bei diesen weichen Faktoren zeigen die kleinen Gemeinden ihre Stärken. Die nachhaltige Sicherung der Gemeindeautonomie ist daher als ein wesentliches Ziel anzuführen. Auch wenn die Umsetzung von Projekten der interkommunalen Zusammenarbeit höchst komplex ist und nicht nur von sachlichen, sondern vielfach von noch viel schwieriger zu meisternden menschlichen Parametern geprägt ist, steigt die Zahl der umgesetzten Initiativen doch merklich. Wir haben für diese Studie nur Beispiele recherchiert, die – jedes für sich oder für seinen Fachbereich – einen Beitrag zu einem gesamthaften Denkmuster leisten. Zwei Entwicklungslinien sind dabei für die österreichischen Bundesländer zweifelsfrei zu identifizieren:

- Vertikale Kooperationen: Bei einem Großteil der kommunalen Dienstleistungen und Aufgabenstellungen können die Ziele der Effizienzsteigerung im Hinblick auf Qualität und Service nur erreicht werden, wenn eine Mindestgröße entsteht. In diese Kategorie sind Verwaltungsgemeinschaften und Gemeindeverbände, genauso aber auch landesweite Organisationsmodelle einzuordnen.

- Horizontale oder räumliche Kooperationen: In diese Kategorie fallen vor allem die Regionalinitiativen zur Stärkung des (Wirtschafts)Standortes, aber auch kommunale Dienstleistungen, die räumlich anzubieten sind, wie Kinderbetreuung, Bau- und Recyclinghöfe und das Feuerwehrwesen. Die horizontale Zusammenarbeit schließt aber nicht aus, dass diese Dienstleistungen in vertikalen, sprich bezirks- oder landesweiten Kooperationsformen zusammengefasst werden.

Informationen zu Peter Bußjäger, Stephanie Baur, Georg Keuschnigg und Niklas Sonntag

institut@foederalismus.at

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