Entvölkerung und demografischer Wandel in Spanien

von Mario Kölling, 03.10.2019

In einer parlamentarischen Enquete setzte sich der Bundesrat der Republik Österreich am 9. Oktober 2019 mit den Chancen und Möglichkeiten der Dezentralisierung auseinander. Das Referat von Dr. Mario Kölling, Spanische Nationale Fernuniversität (UNED), Manuel Giménez Abad Stiftung beleuchtet die Situation in Spanien.

Die Disparitäten in der Bevölkerungsdichte zwischen den Autonomen Gemeinschaften bilden ein traditionelles Schlüsselproblem Spaniens. Dünne Besiedlung und weite Entfernung zu Agglomerationsräumen, bei ungünstigen naturräumlichen Standortbedingungen und eine monostrukturelle, verarbeitungsarme Landwirtschaft bilden besonders für den ländlichen Raum Entwicklungshemmnisse.

Bereits seit Beginn der 1960er Jahre begann ein Massenexodus von Arbeitssuchenden jungen Menschen, die entweder als Emigranten in andere europäische Länder abwanderten oder aber in Form der internen Migration in die Industriezentren (v.a. Bilbao, Barcelona, Madrid, Valencia) zogen. Innerhalb der internen Migration gab es auch umfangreiche intraregionale bzw. intraprovinziale Wanderungen, die sich als Landflucht manifestierten und die Bevölkerungszahl in den Zielgebieten, den Provinzhauptstädten, in die Höhe trieben. Die interne Migration hatte erhebliche soziale und ökonomische Folgen für die Herkunfts- und Zielgebiete. Die Selektivität der Migrationsprozesse, d.h. die vorzugsweise Abwanderung von jüngeren Personen mit häufig relativ besserem Ausbildungsniveau, bedeutete für die Abwanderungsräume nicht nur einen Verlust an humanen Ressourcen; auch die zahlreichen Nebenfolgen wie Überalterung, Verfall der Landwirtschaft in Kombination mit wachsender Bodenerosion und Desertifikation und allgemeiner ökonomischer Niedergang der Gemeinden sind extrem kostspielig.

Während Provinzen wie Soria seit 1975 23 Prozent der Bevölkerung verloren haben, ist sie in Madrid um 73 Prozent gestiegen. Rund 48 Prozent aller spanischen Gemeinden wiesen 2018 eine Bevölkerungsdichte von weniger als 12,5 Einwohnern pro Quadratkilometer auf, ein Wert, der von der Europäischen Union als geringe Dichte mit Entvölkerungsrisiko eingestuft wird. 90 Prozent der Bevölkerung wohnen mittlerweile auf rund 30 Prozent des spanischen Territoriums. Tausende Dörfer sind bereits vollständig verlassen. Die demographischen Prognosen deuten auf einen ununterbrochenen Rückgang der Bevölkerung hin, mit einem Verlust von mehr als einer halben Million Menschen im Jahr 2031 und mehr als fünf Millionen im Jahr 2066. Diese Entwicklung hat laut Experten bereits zu einem „entleerten Spanien“ (España vacía) geführt.

In jüngster Zeit konnten vor allem Bürgerinitiativen wie z.B. Teruel existe oder Soria Ya!, die sich bei Dienstleistungen und Infrastruktur vernachlässigt fühlen, ihre Forderungen wirkungsvoll einer breiten Öffentlichkeit bekanntmachen. Mit einem Protestmarsch in Madrid hatten im März 2019 Zehntausende Spanier aus 23 Provinzen auf das Problem der massiven Entvölkerung vieler Landesteile aufmerksam gemacht. In der Tat ist, laut Daten des Zentrums für soziologische Forschung, das Bewusstsein zu diesem Problem gestiegen.[1] Nach einer Umfrage vom Februar 2019 hatten 82,4 Prozent der Befragten angegeben, von der Entvölkerung gehört zu haben, fast 90 Prozent dieser Befragten betrachten diese Entwicklung als ein sehr oder ziemlich ernstes Problem.

Seit den 1980er kam es zudem zu einem tiefgreifenden demographischen Wandel in Spanien. Spanien bildet heute bei der Geburtenrate europaweit das Schlusslicht. 2017 lag die Zahl der Geburten unter der Zahl der im selben Jahr Verstorbenen. Dabei sind allerdings auch noch große interregionale Unterschiede zu berücksichtigen. Vor allem ländliche Gebiete sind von diesem demografischer Wandel betroffen.

1. Bisherige Aktivitäten der Regierungen

Den räumlich ungleichen Entwicklungen, gemessen als Abweichungen vom Landesdurchschnitt, sucht die Regionalpolitik durch verschiedene Instrumente entgegenzusteuern. Neben dem Zentralstaat haben in der Rechtsordnung des Autonomiestaates vor allem die Autonomen Gemeinschaften umfangreiche Kompetenzen für die Raumordnung und die ökonomische Entwicklung ihres Territoriums, welche sie bislang mehr oder weniger stark im Rahmen einer von ihnen getragenen autonomen Regionalpolitik nutzen. Wichtige Elemente dieser Politik sind der Ausbau von Infrastrukturen, finanzielle Hilfen für die Klein- und Mittelbetriebe, die Förderung von Forschung, Technologie und Innovation durch Gründung von Technologie- und Wissenschaftsparks, die Unterstützung von Initiativen der lokalen und ländlichen Entwicklung (desarrollo local und desarrollo rural) aber auch die Formulierung von Entwicklungsplänen, d.h. von entweder Sektor übergreifenden und das gesamte Territorium einer Autonomen Gemeinschaft betreffenden integrierten regionalen Entwicklungsplänen oder auf bestimmte Wirtschaftszweige bzw. Teilräume bezogenen Entwicklungsplänen. Alle Autonomen Gemeinschaften haben spezielle Agenturen für die Regionalentwicklung gegründet. Generell wird bestätigt, dass die Dezentralisierung der Kompetenzen in der regionalen Entwicklung positive Effekte hatte. Interessante Beispiele lassen sich in Andalusien oder Aragon finden.

Die umfangreichen Hilfen, die Spanien durch den EU-Regionalfonds (EFRE) sowie die anderen EU-Strukturfonds (ESF, EAGFL-Abteilung Ausrichtung, FIAF) und den Kohäsionsfonds erhalten hat, haben die wirtschaftliche Konvergenz der Autonomen Gemeinschaften begünstigt. Maßnahmen gegen die Entvölkerung und den demografischen Wandel standen bisher aber nicht im Vordergrund.  Im Rahmen der Debatte um die Ausrichtung der EU Regionalpolitik 2021-2027 setzt sich die spanische Regierung für Programme ein, die besonders auf die Entvölkerung abzielen.

Die Regierungen der Autonomen Gemeinschaften, die von Entvölkerung gezeichnet sind, machen auf ihre Probleme zunehmend politisch aufmerksam. So wurde in den vergangen Jahren eine der seltenen parteiübergreifenden Initiativen der Autonomen Gemeinschaften gegründet. Mehrere Autonome Gemeinschaften hatten sich bereits 2013 zum Foro de Regiones Españolas con Desafíos Demográficos (FREDD) zusammengeschlossen. Innerhalb dieses Rahmens unterschrieben sechs Ministerpräsidenten - drei von der Partido Socialista Obrero Español (PSOE) geführten Autonomen Gemeinschaften (Castilla-La Mancha, Asturien und Aragón) und drei von dem Partido Popular (PP) geführten Gemeinschaften (Castilla y León, Galicien und La Rioja) - im Oktober 2018 eine gemeinsame Erklärung, in der sie die Einbeziehung der demografischen Herausforderungen und der Entvölkerung als wichtige Bezugsgrößen für die Definition des neuen Finanzierungsmodells der Autonomen Gemeinschaften forderten.

Auf der Konferenz der Ministerpräsidenten der Autonomen Gemeinschaften am 17. Jänner 2017 wurde die Regierung aufgefordert, Maßnahmen gegen den demografischen Wandel und die Entvölkerung zu ergreifen bzw. sich in der EU für entsprechende Maßnahme einzusetzen. Die aktuelle Debatte ist somit auch eines der seltenen Beispiele einer von den Autonomen Gemeinschaften ausgehenden Initiative. Die Konferenz der Ministerpräsidenten, von der Regierung Zapatero 2004 ins Leben gerufen, wurde zwischen 2012 bis 2017 nicht einberufen. Die Minderheitsregierung Rajoy zeigte sich 2017 nach Jahren starker Zentralisierung wieder offen für die Forderungen der Autonomen Gemeinschaften.

Bereits unter der Regierung Rajoy wurde daher im Jänner 2017 eine Kommissarin für die demographische Herausforderung ernannt (Gesetz 40/2017). Die Regierung Rajoy setzte vor allem auf Steuererleichterungen für Jugendliche beim Immobilienerwerb in Gemeinden mit bis zu 5000 Einwohner sowie Steuervergünstigungen für Selbständige in diesen Gemeinden. Ein nationaler Aktionsplan konnte allerdings nicht erstellt werden. 10 Jahre vorher konnte bereits die Regierung Zapatero ihr 2007 verabschiedetes Gesetz (Gesetz 45/2007) zur nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums aufgrund der eingesetzten Wirtschafts- und Finanzkrise nicht umsetzen. 

2. Aktuelle Maßnahmen der Regierung

Die Regierung Sanchez hatte das Problem der Entvölkerung bereits kurz nach der Amtsübernahme im Juni 2018 als Priorität und Querschnittsaufgabe benannt. Auch unter der Regierung Sanchez wurde zur Koordinierung der Aktivitäten aller Ministerien und der Autonomen Gemeinschaften eine Kommissarin für den demographischen Wandel ernannt, die zwischen Juni 2018 und März 2019 die Ausarbeitung einer nationalen Strategie zum demographischen Wandel und Entvölkerung in Zusammenarbeit mit den Autonomen Gemeinschaften, Städten mit einem Autonomiestatut und lokalen Gebietskörperschaften koordinierte. Die Zivilgesellschaft wurde im Rahmen des Foro Nacional de Despoblación die Ausarbeitung der Strategie einbezogen. Die Strategie, die am 29. März 2019 vom Ministerrat angenommen wurde, konzentriert sich auf die Eckpunkte: Entvölkerung, Alterung und Fluktuation der Bevölkerung. Zu den Hauptzielen gehören:

• Abdeckung des ländlichen Raums mit Breitband-Internet und Mobiltelefonie im Einklang mit der Europäischen Digitalen Agenda 2020
• Sicherstellung der Bereitstellung der Grunddienste der Daseinsvorsorge
• Vereinfachung der Verwaltungsvorschriften für kleine Gemeinden, um deren Verwaltung zu erleichtern
• Aktive Promotion der Regionen, die am stärksten vom Entvölkerungsrisiko betroffen sind, als Investitions- und Tourismusgebiete
• Einbeziehung einer geographischen und demografischen Perspektive in die Ausarbeitung aller Gesetzes- und Investitionsprogramme
• Förderung der öffentlich-privaten Zusammenarbeit, um Arbeitsplätze im ländlichen Raum zu sichern und zu schaffen
• Ausrichtung der Handlungslinien auf die Erfüllung der Ziele der Agenda 2030.

Aus diesen Zielen leiten sich folgende Aktionslinien ab:

Maßnahmen gegen die Entvölkerung

• Sicherstellung der Funktionalität der betroffenen Gebiete
  • Wahrung der Chancengleichheit aller Bürger unabhängig vom Wohnort
  • Zusammenarbeit aller administrativen Eben zur Sicherstellung der öffentlichen Dienstleistungen im Gesundheits- und Bildungswesen, Pflegedienst, Mobilität und Innere Sicherheit
• Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, Entwicklung neuer Wirtschaftstätigkeiten und Förderung der existierenden Unternehmen
  • Die Strategie richtet sich dabei auf kleinere Gemeinden aber auch größere Verwaltungseinheiten.
  • Ausbau Breitband-Infrastruktur, Anpassung von Bebauungsvorschriften, Ansiedlung von Produktionsprozessen aus urbanen Gegenden, Schaffung von speziellen Agenturen gegen Entvölkerung
  • Spezielle Maßnahmen gegen Jugendarbeitslosigkeit und dedizierte Förderung des weiblichen Unternehmertums, u.a. durch Weiterbildung, Fortbildung.
• Förderung der Ansiedlung und der Bevölkerung in der ländlichen Umgebung
  • Förderung von technologiegestützten Arbeitsplätzen, z.B. Telearbeit, sowie Ausnutzung der Standortvorteile des ländlichen Raums.

Maßnahmen gegen die demographischen Herausforderungen

• Koordinierung aller Maßnahmen im Zusammenhang mit älteren Menschen, aktivem Altern und Pflege im gesamten Staatsgebiet
• Anpassung öffentliche Infrastruktur für alternde Bevölkerung
• Unterstützung bei der Durchführung von sozioökonomischen Entwicklungsprojekten für junge Menschen, die einen generationsübergreifenden Ansatz gewährleisten
• Erleichterung der Entwicklung von Projekten, die die Präsenz von Frauen in ländlichen Gebieten gewährleisten
• Gewährleistung günstiger Rahmenbedingungen zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie und Unterstützung der Angleichung der Geburtenrate an den Durchschnitt der Europäischen Union
• Gewährleistung der Chancengleichheit und Nichtdiskriminierung von Kindern nach Wohnort
• Maßnahmen zu einer geordneten Migration im gesamten Staatsgebiet
• Erleichterung der Rückkehr von im Ausland lebenden Spaniern.

Management der fluktuierenden Bevölkerung

• Gewährleistung der Grundversorgung der ansässigen und fluktuierenden Bevölkerung im gesamten Staatsgebiet
• Sicherstellung der Infrastrukturen und Ausrüstungen, die für die nachhaltige sozioökonomische Entwicklung von Gebieten mit einem hohen Anteil fluktuierender Bevölkerung erforderlich sind.

Bereits im Vorfeld der Verabschiedung der Strategie haben die unterschiedlichen Ministerien vielfältige Maßnahmen ergriffen, die direkt oder indirekt versuchen der Entvölkerung entgegenzuwirken. Hervorzuheben sind unter anderem folgende Maßnahmen.

Wirtschaftsministerium

• Programm PEBA-NGA und Plan 800 – Breitbandausbau

Ministerium für territoriale Politik und öffentliche Verwaltung

• Gesetz 1234/2018 zur Vergabe von Zuschüssen an lokale Einrichtungen in Gemeinden mit demographischen Herausforderung zur Finanzierung von Projekten in den Bereichen Beschäftigung und Unternehmertum.
• Förderung von Arbeitsplätzen in der öffentlichen Verwaltung
• Ausbau elektronische Verwaltung

Landwirtschaftsministerium

• Förderung des Generationswechsels in Landwirtschaftlichen Betrieben (im Rahmen der GAP)
• Digitalisierung und Einführung neuer Technologien in die Produktion

Ministerium für Industrie und Tourismus

• Gleichwertige territoriale Verteilung der Gewinne aus dem Tourismus
• Förderung des ländlichen Tourismus

Von Seiten des Finanzministeriums wird allerdings auch auf die rechtlichen und verwaltungstechnischen Beschränkungen im Rahmen des spanischen Steuersystems bzw. der EU verwiesen, Unternehmen bzw. Personen in ländlichen Gebieten steuerliche Vorteile einzuräumen. 

Für 2019 wurden Transferzahlungen von 80 Millionen Euro aus dem Europäischen Sozialfond für Kommunen, die besonders unter den Konsequenzen der Entvölkerung leiden, bewilligt. Damit sollen vor allem die Arbeitsmarktchancen von Jugendlichen verbessert werden. Der Haushaltsentwurf für 2019 sah weitere Maßnahmen vor, u.a. sollten mit 10 Millionen Euro Koordinationsbüros in ländlichen Gebieten eingerichtet werden, um die Ressourcen der Provinzen besser nutzen und bündeln zu können.

3. Ausblick

Die Sanchez-Regierung ging zwar reformpolitisch mutig ans Werk, konnte jedoch ihren Haushaltsentwurf nicht durch die Cortes bringen, so dass Sánchez sich gezwungen sah, vorzeitige Neuwahlen auszuschreiben. Im Wahlkampf wurde verkündet, dass die demografischen Herausforderungen und die Entvölkerung in einer zukünftigen PSOE-Regierung noch stärker betont werden, sowohl durch ein eigenes Ministerium mit dieser Aufgabenstellung als auch durch einen größeren Haushalt.

Nach der Bildung einer neuen Regierung wird sich zeigen, ob die Debatte um die demographischen Herausforderungen und die Entvölkerung ein wahlkampftaktisches Manöver war, oder ob die Einsicht in die Ernsthaftigkeit der Lage sich in konkreten Aktivitäten niederschlägt. Aber die Verantwortung liegt nicht nur bei der spanischen Regierung, auch die Autonomen Gemeinschaften und lokalen Gebietskörperschaften müssen Vorschläge und Maßnahmen ergreifen, um dem Trend der Entvölkerung, der lange Zeit als unumkehrbar galt, entgegenzutreten.

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Informationen zu Mario Kölling

Mario Kölling ist Assistenzprofessor im Fachbereich Politikwissenschaft an der UNED in Madrid und Projektkoordinator der Manuel Giménez Abad Stiftung am Landtag von Aragon. Von 2011 bis 2014 war er García Pelayo Forscher am Zentrum für politische und konstitutionelle Studien in Madrid.




MKoelling@fundacionmgimenezabad.es

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