Finanzverfassungen und Finanzverantwortlichkeit zwischen rechtlichen Rahmenbedingungen und Praxis
von Alice Valdesalici, 04.10.2016In gegenwärtigen Rechtsordnungen ist ein Prozess feststellbar, der durch eine zunehmende Überwindung der Konzentration öffentlicher Funktionen zu einer „Diffusion“ der politischen Verantwortlichkeit führt. Diese Tendenz hängt mit der Krise der staatlichen Souveränität zusammen, da die „nationale Dimension“ einerseits für die Bedürfnisse der Region zu groß ist und andererseits zu klein ist für die Regelung von „ökonomischen Prozessen“ mit oftmals die Grenzen von Staaten überschreitenden Problemstellungen. Dies ist auf verschiedene Faktoren im Kontext der Globalisierung und Informatikrevolution zurückzuführen. Darüber hinaus werden die Bürger durch die Beschleunigung dieser Prozesse gemeinsam mit der Notwendigkeit der Garantie der demokratischen Legitimation und Transparenz öffentlicher Entscheidungen dazu veranlasst, mehr Verantwortlichkeit für diese öffentlichen Entscheidungen einzufordern.
Auf Grund dieser Entwicklungen als Rahmenbedingungen besteht offensichtlich ein Bedarf, die Ordnung der öffentlichen Finanzen im Mehrebenensystem zu überdenken. Einerseits haben wirtschafts- und finanzpolitische Entscheidungen eine globale Tragweite und erfordern daher gemeinsame Lösungen. Andererseits gab es in den vergangenen drei Jahrzehnten in immer mehr Staaten Dezentralisierungsprozesse oder, in einem allgemeineren Sinn, Prozesse der Reform territorialer Strukturen. Jene beinflussten die Kompetenzverteilung im Bereich der Ausgaben sowie in der Folge neue Lösungen für die Kompetenzverteilung bezüglich der Einnahmen.
Dabei erreichten einige Dogmen zunehmende Relevanz, die allen Mehrebenensystemen gemeinsam, wenn auch je nach Fall in unterschiedlicher Form und Intensität vorhanden sind: erstens die Überzeugung, dass Dezentralisierung zu einer größeren Verantwortlichkeit von politischen Entscheidungsträgern gegenüber ihren Wählern führen und so die demokratische Legitimation stärken kann; zweitens die Diffusion von ökonomischen Theorien, nach denen eine geeignete Dezentralisierung mehr Effizienz bringt und den Wohlstand der Bürger fördert; drittens die Notwendigkeit einer größeren politisch-finanziellen Verantwortlichkeit von Regionen infolge der Beschränkungen der Budgetpolitik der Staaten durch europäische Vorgaben, insbesondere die Konstitutionalisierung des Prinzips des ausgeglichenen Haushalts.
Dennoch ist es aus wirtschaftlichen, sozialen und politischen Gründen schwer vorstellbar, dass innerhalb einer Rechtsordnung zwei vollkommen getrennte Steuersysteme bestehen. In diesem Kontext erscheint es auf der rechtlichen Ebene wichtig, sich auf Instrumente und Verfahren der Kompetenzverteilung bezüglich der Einnahmen der verschiedenen Regierungsebenen zu konzentrieren, um den Entscheidungsspielraum wiederherzustellen und ausreichende finanzielle Ressourcen zu gewährleisten.
Die vorliegende Studie vertieft diese Thematik aus einer rechtsvergleichenden Perspektive, um Lösungen verschiedener Rechtssysteme für ein gemeinsames Problem zu identifizieren und gleichzeitig eine Methode zur Messung der durch diese rechtlichen Lösungen vermittelten Finanzverantwortlichkeit zu entwickeln.
Zu diesem Zweck wurde eine detaillierte Analyse der Finanzordnungen der Länder in Deutschland und der Autonomen Gemeinschaften in Spanien durchgeführt. Auf dieser Basis wurden in den beiden Fällen die Rechtsinstrumente ausgewählt, erforscht und klassifiziert, die das Prinzip der Finanzverantwortlichkeit von der politisch-theoretischen Ebene auf die rechtlich-operative Ebene umsetzen (sogenannter funktionaler Ansatz). Daraufhin wurde eine Methode zur Messung des Grads der Finanzverantwortlichkeit der intermediären Regierungsebene entwickelt, der aus der Anwendung der verschiedenen Rechtsinstrumente resultiert. Zu diesem Zweck wurde die rein rechtliche Analyse mit einer Einschätzung des Funktionierens der verschiedenen Systeme kombiniert, sodass man zu einer doppelten Messung des Grads der Verantwortlichkeit gelangt: des durch die geltende Rechtsordnung vermittelten „potenziellen“ Grades und des mit dem Funktionieren des Systems verbundenen „tatsächlichen“ Grades.
Die erarbeitete Methode stützt sich zum Teil auf das Klassifikationsschema der OECD bezüglich der Steuerautonomie, weicht aber von dieser teilweise auch ab, um den Bedürfnissen der Rechtsverglecihung, insbesondere der spezifischen Zielsetzungen der Analyse, gerecht zu werden. Diesbezüglich bestand vor allem die Absicht, nicht nur eine Messung der „potenziellen“ Autonomie im Rahmen der bestehenden Rechtsinstrumente, sondern bestmöglich auch eine Messung der Nutzung und des Funktionierens dieser Instrumente in der Praxis zu ermöglichen. Der letztgenannte Aspekt erscheint sehr interessant, weil Finanzordnungen üblicherweise einen Bereich darstellen, in dem die Kluft zwischen dem geschriebenen Recht und seiner Interpretation sowie insbesondere seiner Anwendung besonders offensichtlich ist. Dies ist Folge einer Verschmelzung von rechtlichen Bestimmungen, politischen Entwicklungen und Zwängen sowie sogenannten Gesetzen der Ökonomie.
Um eine möglichst objektive Einschätzung zu ermöglichen und so die Messungsmethode auch auf andere Fälle anwendbar zu machen, wurden Kriterien zur Messung der Rechtsinstrumente erarbeitet, wie sie in faktische Entscheidungsprozesse eingebettet sind. Das heißt, dass auch berücksichtigt wird, wie und von wem die relevanten Entscheidungen getroffen werden. Auf diese Weise können die Kriterien sowie die Methode in allen Mehrebenensystemen Anwendung finden, sowohl zwischen den verschiedenen Regierungsebenen als auch zwischen Gebietskörperschaften innerhalb derselben Regierungsebene. Kriterien und Methode können deshalb nicht nur für die Rechtsvergleichung, sondern auch für die öffentliche Verwaltung ein nützliches Instrument darstellen. Die öffentliche Verwaltung könnte dieses Instrument verwenden, um den Grad der Finanzverantwortlichkeit verschiedener Gebietskörperschaften messen und die Umsetzung von Rechtsinstrumenten auf der praktisch-operativen Ebene einschätzen zu können.
[1] Die Autorin ist Karl Peter Kössler sehr dankbar für die Übersetzung des Beitrags auf Deutsch.
Informationen zu Alice Valdesalici
Alice Valdesalici ist Senior Forscherin am Institut für Vergleichende Föderalismusforschung der Eurac Research in Bozen. Sie beschäftigt sich besonders mit Finanzföderalismus und vergleichenden Föderalismus, Sonderautonomie der Provinz Bozen und Trient, Regionalismus in Italien. Sie hat in Verfassungsrecht in Verona promoviert, wo sie vergleichendes öffentliches Recht unterrichtet.alice.valdesalici@eurac.edu
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