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Frankreich: Stadt-Land-Gefälle und das Gleichheitsgebot der Republik

von Stefan Seidendorf, 06.10.2019

In einer parlamentarischen Enquete setzte sich der Bundesrat der Republik Österreich am 9. Oktober 2019 mit den Chancen und Möglichkeiten der Dezentralisierung auseinander. Das Referat von Dr. Stefan Seidendorf vom Deutsch-Französischen Institut in Ludwigsburg setzt sich mit der Situation in Frankreich auseinander. Nachfolgend finden Sie Teil 1 der Langfassung des Referats.    Die Redaktion

These : In Frankreich gibt es seit längerem keine Landflucht mehr, die Bevölkerung im ländlichen Raum nimmt sogar zu (allerdings proportional weniger als in den großen Zentren). Besonders gut funktioniert das, wenn eine Klein- oder Mittelstadt als attraktives räumliches Zentrum erhalten werden kann. Dazu benötigt es Dienstleistungsangebote (Gesundheit, Verwaltung), Einzelhandel (Bäckerei, Metzgerei), Gaststätten und Vereinsleben sowie idealerweise ein integriertes Nah- und Regionalverkehrsangebot. Wo dies existiert, entwickelt sich auch wirtschaftliche Aktivität, Arbeitsplätze entstehen neu und Familien siedeln sich an.

Situation: Gleichzeitig war die jüngste Vergangenheit in Frankreich durch die gewalttätigen Gelbwestenproteste dominiert. Hier artikuliert sich eine gesellschaftliche und materielle Spaltung zwischen der Bevölkerung in den großen urbanen Zentren und ihrem Einzugsbereich und den auf dem Land lebenden Bürgerinnen und Bürgern. Der Staat und die Regierung sind in wirtschaftlich und budgetär schwierigen Zeiten einerseits darauf angewiesen, das Wachstumspotential der Metropolen voll zur Geltung kommen zu lassen und haben in der Regierungszeit der Präsidenten Sarkozy, Hollande und Macron alles darangesetzt, die Metropolisierung zu unterstützen und zu beschleunigen.

Andererseits zeigen die sozialen Proteste der Gelbwesten und das Protestwahlverhalten (seit vielen Jahren), dass es hohe Zeit ist, auch den abgelegeneren Gebieten Aufmerksamkeit und Mittel zukommen zu lassen. Dabei steht das französische Verwaltungsmodell vor dem Problem, dass die traditionelle Garantie gleichwertiger Lebensverhältnisse in ganz Frankreich auf eine wenig mobile Gesellschaft und Wirtschaft zugeschnitten war. Schwindende Industrialisierung und die abnehmende Bedeutung von Landwirtschaft haben jedoch zunehmend zu neuen Lebensmodellen geführt, bei denen individuelle Mobilität Grundvoraussetzung ist. Aber auch diese Bürger, die in den Vororten oder auf dem Lande leben, haben große Ansprüche an den Zugang und die Qualität öffentlicher Dienstleistungen (Schule, Gesundheit, Energie und Internet, Einzelhandel) – sie zahlen ja auch die entsprechenden hohen Abgaben.

Der Staat hat zunächst mit einer Reihe von Verwaltungsreformen reagiert, die insbesondere eine sehr große Flexibilität erlauben, was die Verteilung von Kompetenzen auf unterschiedliche Verwaltungsebenen und Gebietskörperschaften anbelangt, aber auch was den Zuschnitt und die Fusion der Gebietskörperschaften selbst betrifft. Insgesamt kann heute im Rahmen des republikanischen Einheitsstaats jede denkbare Konfiguration entlang funktionaler Kriterien umgesetzt werden. In einem nächsten Schritt folgt derzeit auf die Verwaltungsmodernisierung der Versuch einer weitergehenden Demokratisierung. Dabei setzt die Regierung auf partizipative Elemente, auf Bürgerversammlungen und erweiterte Möglichkeiten zu Initiativreferenda, ohne diesen jedoch eine verbindliche und direkte Auswirkung auf Entscheidungsprozesse zuzugestehen. 

Es bleibt zu sehen, inwieweit sich die entsprechenden Bevölkerungsgruppen auch längerfristig engagieren und über diese Instrumente integrieren lassen. Die „Gelbwestenproteste“ sind Ausdruck der Unzufriedenheit des „unsichtbaren Frankreichs“, das häufig im periurbanen oder ländlichen Raum lebt und in die nächste Stadt oder zur Arbeit pendelt. Die Gelbwesten sind häufig „Lagerarbeiter, Krankenpfleger, Handwerker, Zeitarbeiter, Kassierer, Fahrer, Arbeiter, Reinigungspersonal…die alle Tätigkeiten in der Produktion oder im wenig qualifizierten Dienstleistungsbereich wahrnehmen, die schlecht bezahlt werden und häufig in großer Entfernung zu den großen Metropolen liegen. Diese geographische Entfernung erhöht noch die soziale, mediale und politische Unsichtbarkeit dieser Menschen“ (Ifop 20-02-2019, S. 10). Daraus ergibt sich häufig ein weniger ausgeprägtes Sozialkapital, kaum Engagement in lokalen Vereinen oder lokaler Demokratie etc. Materiell handelt es sich eher um die untere Mittelschicht, die nicht direkt arm ist oder an der Armutsgrenze lebt, aber mit Abstiegsängsten zu kämpfen hat (bspw. wird der Kino- oder Restaurantbesuchen mit Kindern zu einem Statussymbol und zur entscheidenden Frage, ob man noch zum zentralen Teil der französischen Gesellschaft gehört und nicht bereits marginalisiert ist. (Jaurès Menternach 2018: 7)

Dazu kommt die gefühlte Bedrohung des (auf individuelle Mobilität) angewiesenen Lebensmodells (im Angesicht fehlender / abnehmender öffentlicher Nahverkehrsstrukturen, Infrastruktur und steigender Dieselpreise.). Bei gleichzeitig hohen Abgabenlasten besteht eine hohe Erwartung und ein hoher Anspruch an qualitativ hochwertige öffentliche Dienstleistungen, die auch unmittelbar vor Ort zugänglich sein müssen. Dabei geht es auch um die geographisch gleichmäßige Verteilung bspw. von Gesundheitseinrichtungen, den Zugang zu digitaler Infrastruktur, den Zugang zu öffentlichen Leistungen und die Begleitung bei deren Beantragung (CESE 2019: 59). Außerdem haben sie besondere Erwartungen an die Republik, die sich aus dem Gleichheits- und Solidaritätsgebot heraus ergeben. So besteht u.a. ein besonderer Anspruch an das Bildungssystem, das die Ungleichheiten ausgleichen soll und Aufstiegsmöglichkeiten bieten muss; an die Qualität der Arbeitsplätze, an das Aufstiegsversprechen der Republik an jüngere Generationen (denen es besser als ihren Eltern gehen soll) (CESE 2019:32).

Aus einem eher diffusen Gefühl der Unzufriedenheit und der Ablehnung der Erhöhung der Dieselsteuer wurde so ein Protest, der die Funktionsweise des französischen politischen Systems ablehnt oder kritisiert und dieses als zu abgehoben und hermetisch geschlossen bezeichnet. Dabei handelt es sich aber kaum um Kritik an der Republik an sich, die Vereinnahmungsversuche der Bewegung von links und rechts scheiterten bisher.

Die Regierung versucht jetzt, mit einem „erneuerten demokratischen Pakt“ und insbesondere der Entwicklung direktdemokratischer Instrumente auf die Unzufriedenheit zu reagieren.

1. Demographische und soziale Situation

1.1. Demographie

Frankreich ist ein schwach besiedeltes Land (110 Einwohner / km2), allerdings gibt es keine unbesiedelten Gebiete. In Frankreich sind die großen Städte traditionell schwach, aufgrund des Gewichts der Mittel- und Kleinstädte. Auch wenn sich dies in jüngster Zeit ändert, ist der „ländliche Raum“ in Frankreich immer noch politisch präsent und aktiv. Deshalb ist die Verwaltung dieses großen Raumes auch relativ komplex und kostspielig (Estèbe, Egalite, une passion française).

Zwischen 1982 und 2011 nahm die Einwohnerzahl Frankreichs um 9,4 Millionen zu, bis 2019 nochmals um 5 Millionen (1. Januar 2019: 67,19 Millionen, inkl. Überseedepartements). Dieses Bevölkerungswachstum verteilte sich zu 20 % auf das Einzugsgebiet Paris, zu 30% auf die13 anderen großen Städte Frankreichs. Deren Ausstrahlung wächst kontinuierlich ins Umland und in vielen Siedlungszusammenhängen verliert das Zentrum dadurch an Bevölkerung ans Umland. Insgesamt verlieren die ländlichen Gemeinden seit den 1970er Jahren keine Bevölkerung mehr. Wenn sie nahe genug an größeren Zentren liegen, gewinnen sie sogar an Bevölkerung dazu (INSEE 2014). Gleichzeitig hängt ihre Vitalität und ihre Attraktivität von der Lage innerhalb eines urbanen Einzugsbereichs ab.

Frankreich verfügt über eine starke Demographie, allerdings stehen wir hier möglicherweise vor einer Wende. Das nationale Statistikamt Insee stellt 2018 für das vierte Jahr in Folge eine Abnahme der Kinderzahl pro Frau fest. In vier Jahren hat diese Zahl von im Durchschnitt 2 Kindern pro Frau auf 1,88 Kinder pro Frau abgenommen (CESE 2019:36). Gleichzeitig besteht eine steigende und hohe Lebenserwartung (85 Jahre bei Frauen, 79,5 Jahre bei Männern).

Traditionell ist Frankreich das europäische Land mit der größten Anzahl unabhängiger Gemeinden. Über die einflussreichen Positionen als Abgeordnete und v.a. Senatoren in Paris nahmen die Bürgermeister seit dem 19. Jahrhundert sehr viel politisches Gewicht ein und der „ländliche Raum“ war und ist stark repräsentiert (DFI; noch 2012 hielten 82% der Senatoren und 72% der Abgeordneten gleichzeitig ein weiteres lokales oder regionales Mandat). Diese starke Lobby verhinderte seit den Zeiten der Dritten Republik erfolgreich jede Art von Gemeinde- oder Verwaltungsreform, die Eingemeindungen oder Zusammenlegungen von Gemeinden zum Ziel hatte. Erst in jüngster Zeit zeigen die Bemühungen um Straffung und Zusammenlegung, die alle Regierungen seit Nicolas Sarkozy unternommen haben, erste Erfolge. Die Anzahl der Gemeinden ist seit 2010 von 36.786 auf 34.970 gesungen (- 5)[1]. Das Mittel der Wahl waren dabei Anreizstrukturen, die den Zusammenschluss in Gemeindeverbänden finanziell attraktiv werden ließen und u.a. neue Möglichkeiten zur Wahrnehmung von Kompetenzen auf der lokalen Ebene schufen (Bulletin DGCL)[2]. Gleichzeitig erschwerten eine Reihe von Gesetzen, die unter den Präsidentschaften von Nicolas Sarkozy, François Hollande und schließlich Emmanuel Macron erlassen wurden, die Ämterhäufung, das „Kumulieren“ verschiedener Mandate. Insbesondere ist es seit 2018 nicht mehr möglich, gleichzeitig an der Spitze eines lokalen Exekutivorgans (Bürgermeister oder Präsident eines Gemeindeverbands etc.) zu stehen und gleichzeitig ein Mandat als Abgeordneter oder Senator (oder Europaabgeordneter) wahrzunehmen (https://www.vie-publique.fr/actualite/dossier/cumul-mandats-2017/cumul-mandats-pratique-restreinte-compter-2017.html). Die Auswirkungen dieser Regelungen sind erst langsam zu spüren, sie sorgen jedoch unumgänglich für eine Schwächung der politischen Vertretung des ländlichen Raums.

Es war jedoch gerade diese starke politische Interessenvertretung, die bisher dafür gesorgt hatte, dass von einer allgemeinen Unter- oder Schlechterversorgung des ländlichen Raums nicht gesprochen werden kann. Beispielsweise ist die Anzahl der Grundschullehrer pro Schüler in den ländlichen Gebieten höher, als im städtischen Einzugsbereich. 2010 gab es 93 Grundschullehrer für 1000 Schüler im Département Lozère, 74 im Cantal, 73 in der Creuse. Dagegen lag der Quotient in den Departements im Pariser Einzugsbereich in den Hauts de Seine, dem Val-de-Marne und in Seine-et-Marne überall bei 51-52 Lehrern pro1000 Schülern (Estèbe, Egalité).

Eine wichtige Rolle bei der Verwaltung und Erschließung des Raumes stellten historisch die staatlichen Monopole dar, insbesondere Post und Telekommunikation, Energie (EDF und GDF) und Transport (SNCF). Egal wo auf dem Territorium, jeder Bürger hatte Zugang zur selben Leistung und bezahlte dieselbe Summe für dieselbe Menge der konsumierten Leistung. Dieses Modell der räumlichen Organisation war an einer weitgehend statischen Gesellschaft ausgerichtet. Mit den Veränderungen zu einer zunehmend mobilen Gesellschaft, bei der Arbeitsplatz und Lebensmittelpunkt zunehmend auseinanderfallen, finden hier wichtige Veränderung statt (Estèbe, Egalité).

1.2. Wirtschaftliche und gesellschaftliche Dynamiken

Die dynamischsten Wachstumsräume Frankreichs sind die Großstädte und die sie umgebenden Großräume, die durch überdurchschnittliches Wirtschaftswachstum und die Schaffung neuer, qualifizierter Arbeitsplätze gekennzeichnet sind. Das hat u.a. zu einer Explosion der Immobilienpreise in den Innenstädten geführt und, als Konsequenz, zur Dynamik der „Periurbanisierung“ und der Stadtflucht: Immer mehr Franzosen entscheiden sich, in der Stadt zu arbeiten und auf dem Land leben, und nehmen dabei bis zu 1,5h Transport in jede Richtung auf sich. Gleichzeitig steigt die Anzahl derjenigen, die auf dem Land leben, dort aber einem städtischen Lebensmodell folgen (Konsum, Arbeits- und Freizeitverhalten etc.). Allgemein sind die Bürger auf dem Land den wirtschaftlichen Kriseneffekten stärker ausgesetzt, sie profitieren gleichzeitig weniger von den Ergebnissen der Reformanstrengungen der Regierung (s. unten, Metropolen).

1.3. Konsequenzen / Tendenzen

Für alle diese Bevölkerungsteile (periurban, ländlich) hat die Bedeutung des Automobils und der Individualmobilität stetig zugenommen. Dabei kann die Stadtflucht als Klassenphänomen beschrieben werden (wegen sehr hoher Immobilienpreise in den Innenstädten), was gleichzeitig bedeutet, dass Erhöhung von Treibstoff- und Energiepreisen und die Entwicklung einer Politik der Verkehrswende besondere Auswirkungen auf diese Gruppen haben.

Die Klein- und Mittelstädte setzen dabei häufig als Wettbewerbsfaktor auf das bei ihnen günstig und in großer Menge vorhandene Bauland. Ein typisches Entwicklungsmodell in den ländlichen Gebieten und Kleinstädten führt nach der Entwicklung eines Einkaufs- und Konsumzentrums „auf der grünen Wiese“ zur Abnahme von Einzelhandel in der Innenstadt und „sterbenden Städten“. Verbunden mit einer sich verändernden Gesundheitslandschaft und einer abnehmenden Zahl an direkt verfügbaren öffentlichen Dienstleistungen führt dies zu einer Abwärtsspirale. Unter anderem besteht eine lineare Korrelation zwischen der Anzahl an Einzelhandelsgeschäften, die verschwinden und der Stimmenzahl für das Rassemblement national (RN) (Ifop FN 2019:5-7

2. Politische Reaktionen

2.1. Verfassung und Verwaltungsaufbau

Der „republikanische Einheitsstaat“ bezeichnet immer noch die französische Staatsidee. Dahinter steht das Ideal einer zentralen, rationalen Verwaltung und allen Bürgern zu gleichen Bedingungen zur Verfügung stehender öffentlicher Güter und Dienstleistungen. In der Verfassung wird die Republik seit 2003 folgendermaßen definiert: „Frankreich ist eine unteilbare, laizistische, demokratische und soziale Republik. Ihr Aufbau ist dezentral“. Dezentral heißt dabei mit über 34.000 Kommunen, die im Zentralstaat ein wichtiges Gegengewicht zur nationalen Regierung und Verwaltung darstellen, mit mehreren tausend intercommunalités (Gemeindeverbänden), 96 Departements (im Mutterland Frankreich, seit 1789) und 13 Regionen (seit 2016). Jedes Department ist Sitz einer Präfektur, in der der Präfekt die Regierung vertritt. Dazu ist jedes Departement in Arrondisements unterteilt (343), deren Verwaltung von einem Unterpräfekten geleitet wird. Sie sind grob mit den deutschen Landkreisen und den österreichischen Bezirken (?) vergleichbar. Den Arrondisements sind über 4000 Kantone (cantons) nachgeordnet, die insbesondere als Wahlkreise bei den Departementswahlen eine Rolle spielen.

Die staatliche Präsenz (Präsenz der Republik) macht sich an den verschiedenen Verwaltungsstellen und dem Angebot an öffentlicher Infrastruktur fest. Im Idealfall bedeutet Hauptstadt des Departements und Sitz der Präfektur die Existenz eines Gymnasiums, eines Allgemeinkrankenhauses, der „öffentlichen Monopole“ Post, Strom, Gas. In den Städten mit Sitz einer Unterpräfektur findet sich mindestens eine Gesamtschule (Collège), ein Ärztezentrum, Post, Bahnhof usw. Diese traditionelle Verwaltungsgliederung, die alle Regionen und Departements gleich behandelte, entspricht schon länger nicht mehr den sozialen und wirtschaftlichen Realitäten. Deshalb begann in den achtziger Jahren ein „Dezentralisierungsprozess“, der einherging mit der Entzerrung, der „Dekonzentration“, der staatlichen Oberbehörden, die nun in der Fläche präsent sind. Sie können dort, im Zusammenspiel mit den gewählten Vertretern der Departements und Regionen, die Ausführung, Umsetzung (und Anpassung) nationaler Gesetze betreiben. Dabei ist wichtig zu verstehen, dass die Gebietskörperschaften und ihre Vertreter keine Gesetzgebungskompetenz haben. Die Debatte dreht sich lediglich um die Ausführung und Implementierung nationaler Gesetze.

2.2. Metropolisierung

France Stratégie (das alte Commisariat au plan), ein beim französischen Premierminister angesiedelter Analyse- und Planungsstab, analysierte 2016 in einem Bericht die Wachstumschancen Frankreichs. Die Experten sahen wegen der angespannten Haushaltslage nur sehr begrenzte Handlungsmöglichkeiten für die Regierung und empfahlen, die noch vorhandenen Mittel für eine weitere Unterstützung (a) der Metropolräume zu nutzen (gekennzeichnet durch wirtschaftliche Dynamik und die Schaffung von Arbeitsplätzen, wichtig wegen hoher Demographie) und (b) der abgehängten Gebiete, um diese nicht gänzlich zu verlieren. Die „Zwischengebiete“ blieben also außen vor. (Dort leben aber, s. oben, viele „normale Franzosen“, Familien mit mittleren und etwas weniger Einkommen, zwei Autos, die pendeln. etc.).

Zwischen 2006 und 2011 nahm die Zahl der Arbeitsplätze in den 13 größten Ballungsräumen um 4,7% zu, um 2,6% in Paris, um 0,8% in den anderen Ballungsräumen. In den mittleren und kleinen Zentren hat die Zahl der Arbeitsplätze abgenommen. In den 15 größten Ballungsräumen leben 40% der Bevölkerung, es finden sich jedoch 91% der Arbeitsplätze der höheren Angestellten und 85% der mittleren Berufsgruppen. Die Anzahl an einfachen Angestellten und Arbeitern hat in diesen Ballungsräumen seit 1975 kontinuierlich abgenommen. In den Metropolen gibt es also „Agglomerationseffekte“: Die Kumulation von städtischer Verdichtung, qualifizierten Arbeitsplätzen und kompetitiver Infrastruktur sorgt für Wachstumseffekte. Außerhalb dieser Ballungsräume entsteht umgekehrt das Gefühl, abgehängt zu werden. Es macht sich am Verschwinden der Einzelhändler und der öffentlichen Dienstleistungen fest (CESE 2019 fractures).

In mehreren Gesetzen (schon 2010 unter Sarkozy) versuchten wechselnde Regierungen, diese Entstehung von Metropolräumen politisch zu befördern. Mit Präsident Sarkozy wurde die Verwaltungsform der « Metropolen » eingeführt. Sie bezeichnen den Zusammenschluss von Gebietskörperschaften in Ballungsräumen (über das Instrument des EPCI, s. oben, FN 3) zu „métropoles“. Diese sollten zunächst mindestens 400.000 Einwohner in einem Großraum von mind. 650.000 Einwohnern zusammenbringen, oder Regionalhauptstädte sein, oder Großstädte im Zentrum eines Arbeitskräftereservoirs von mehr als 400.000 Einwohnern sein. Letztendlich setzte sich eine politische Auslegung des Begriffs durch, die dafür sorgte, dass die 21 Metropolen in etwa gleichmäßig über das französische Staatsgebiet verteilt sind (Stand 1. Januar 2019: Bordeaux, Brest, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Metz, Montpellier, Toulon, Nancy, Nantes, Nice, Orléans, Rennes, Rouen, Saint-Étienne, Strasbourg, Toulouse, Tours, plus: Aix-Marseille, Grand Paris, Grand Lyon). In diesen Metropolen konzentrieren sich 67% der Bevölkerung, 76% des BIP. Es handelt sich tatsächlich um die dynamischsten Wachstumsräume in Frankreich. Die Bürgermeister fordern entsprechenden Einfluss und verteidigen ihre Interessen wirksam auf der nationalen Ebene. Dies geschieht häufig auf Kosten des ländlichen Raums und der Zwischenräume.

Lesen Sie auch Teil 2 des Beitrags!

 

[1] Auch schon unter den Präsidenten de Gaulle und später Giscard d’Estaing gab es entsprechende Bemühungen, die aber ohne Erfolg blieben.

[2] Heute sind praktisch alle Kommunen auch Mitglieds eines Gemeindeverbands (intercommunalité). Schon länger gibt es dabei Zweckverbände (syndicats), um gemeinsame politische Güter zu organisieren (Infrastruktur, Schultransport). Neueren Datums sind die EPCI (Etablissemenst publics de coopération intercommunale), die in zwei Varianten existieren. Die „assoziative“ Variante ermöglicht den beteiligten Kommunen die gemeinsame Bereitstellung öffentlicher Güter, gemeinsame Ausschreibungen etc., wobei der Gemeindeverband (EPCI) selbst über keine eigenen Finanzmittel verfügt, sondern über die Zuwendungen der Kommunen finanziert wird. Die „föderative“ Variante des EPCI verfügt über eigene Mittel, um Infrastrukturentwicklung, Wirtschaftsförderung o.ä. zu betreiben. Dabei sind alle drei Varianten (syndicats mixtes, EPCI assoziativ und föderativ) keine eigenständigen Gebietskörperschaften, sondern vertraglich organisierte Konstruktionen, aus denen die Mitgliedsgemeinden theoretisch auch wieder austreten könnten.

Informationen zu Stefan Seidendorf



Stefan Seidendorf Dr. Stefan Seidendorf ist stellvertretender Direktor des Deutsch-Französischen Instituts (dfi) in Ludwigsburg.


seidendorf@dfi.de

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