Handlungsfähigkeit ohne Zentralisierung

von Claus-Peter Clostermeyer, 21.05.2016

In einem bemerkenswerten Aufsatz beschreibt Ministerialdirigent Claus-Peter Clostermeyer, Leiter der Landesvertretung von Baden-Württemberg in Berlin, Gremien und Arbeitsweisen der Zusammenarbeit der deutschen Bundesländer zur Koordinierung der Politik unter den Bundesländern und gegenüber dem Bund. Für österreichische Verhältnisse besonders interessant sind die Ausführungen über den Deutschen Bundesrat und die Ministerpräsidentenkonferenz. In diesem Beitrag finden Sie die zusammenfassende Bewertung der Bund-Länder-Koordination durch den Autor. Den gesamten Beitrag, erschienen im Jahrbuch des Föderalismus 2014, herausgegeben vom Europäischen Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen, finden Sie als Download hier als Anhang.  

 

Mit ihren gut entwickelten Strukturen der Zusammenarbeit sind die deutschen Bundesländer in der Lage, alle staatlichen Aufgaben – mit Ausnahme der Außen- und Sicherheitspolitik – abzudecken. Sie haben dies bereits in den ersten Nachkriegsjahren vor Gründung der Bundesrepublik unter schwierigsten Umständen unter Beweis gestellt. Auch heute noch zeigen die Länder – sei es im Bundesrat, sei es in Ministerpräsidentenkonferenzen und Fachministerkonferenzen – immer wieder auch kurzfristig ihre Handlungsfähigkeit bei der Lösung aktueller Probleme. Falsch wäre es, dieser Zusammenarbeit Provinzialismus unterstellen zu wollen, während nur der Bund in der Lage wäre, gesamtstaatliche Verantwortung wahrzunehmen. Die Länder sind sich in ihrem Verantwortungsbereich, aber auch bei ihrer Mitwirkung auf Bundesebene, ihrer Verantwortung für die Bundesrepublik als Ganzem immer bewusst gewesen. Dies dokumentiert sich bei zahlreichen innerstaatlichen Reformvorhaben, aber auch bei der Mitwirkung auf EU-Ebene. Beispiele der letzten Zeit finden sich bei der Bewältigung der Finanz- und Schuldenkrise. Auch in ihren ureigensten Zuständigkeiten finden die Länder immer wieder auch übergreifende Lösungen. Nur ein Beispiel ist die Kulturstiftung der Länder, die herausragende Zeugnisse des nationalen Kulturerbes für deutsche Museen, Bibliotheken und Archive sichert. 

Die Vielfalt der mit diesen Aufgaben befassten Gremien zeigt Breite und Tiefe der Kooperation unter den Ländern. Kritikern ist zuzugestehen, dass die Entscheidungsprozesse in diesen Gremien – insbesondere wenn sie dem Einstimmigkeitserfordernis unterliegen – oft zeitraubend und mühevoll sind und mitunter auf einen kleinsten gemeinsamen Nenner hinauslaufen. Als Gegenbeispiel sei hier aber auf die Europaministerkonferenz verwiesen, die immer wieder ausgesprochen weitgehende Vorschläge zur Vertiefung der europäischen Integration vorgelegt hat. Die Länder haben so seit den Verträgen von Maastricht an allen europäischen Weichenstellungen mitgewirkt.

Insgesamt profitieren Ministerpräsidentenkonferenz und Fachministerkonferenzen aus einer „Äquidistanz“ zwischen Bürgernähe und Gesetzgebung: Die Regierungen sind einerseits nahe an den gesellschaftlichen Problemen ihrer Länder, andererseits mit dem Beamtenapparat ihrer Ministerien und in der Zusammenarbeit mit den anderen Ländern in der Lage, hierzu verallgemeinerungsfähige Lösungen zu entwickeln. Sicher reicht die Mitarbeiterzahl der Ministerien selbst der großen Länder nicht an die der Bundesministerien heran. Hilfreich ist da aber die – mehr oder weniger offizielle – Federführung einzelner Länder für bestimmte Bereiche. So können sich die Länder beispielsweise im Regelfall auf die besondere Expertise von Hessen bei Banken- und Luftverkehrsfragen stützen, von Rheinland-Pfalz in Rundfunkdingen und beim Weinbau, der Küstenländer bei maritimen Themen. Oft sind es auch einzelne Spezialisten, deren besondere Kenntnisse für die Ländergesamtheit insgesamt fruchtbar gemacht werden können. In gewisser Weise haben wir hier ein „administratives Milizsystem“, das in der Summe der Kompetenz der Bundesministerien durchaus gleichgewichtig ist.

Grundlage für das Funktionieren des Systems ist die im deutschen Bundesstaat ausgeprägte Konsenskultur. Der „kooperative Föderalismus“ wirkt nicht nur im Bund-Länder-Verhältnis, sondern gleichermaßen unter den Ländern. 

Nicht zu verkennen sind allerdings die größeren Anforderungen an diese Konsenskultur seit der Wiedervereinigung. Allein mit der Erhöhung der Zahl der Beteiligten auf 16 werden Ergebnisse – wie in jeder Verhandlungssituation – aufwändiger und schwieriger. Dazu kommt – allerdings nicht allein durch die Wiedervereinigung bedingt – ein stärkeres Auseinandergehen der Interessen. Notorisch ist die finanzpolitische Diskussion zwischen Geber- und Nehmerländern, die bis zum Bundesverfassungsgericht führt. Deutlich wurde dies aber auch z. B. bei Reformen der EU-Agrarpolitik, wo unterschiedliche Ansätze im Hinblick auf die großflächigen Strukturen im Osten und die eher bäuerlichen Familienbetriebe im Süden konkurrierten. Diese zunehmende Heterogenität erschwert Konsenslösungen und bringt die Gefahr mit sich, dass mangels Einigungsfähigkeit unter den Ländern Verantwortung in Richtung auf den Bund verschoben wird.

Fragen bestehen immer wieder im Hinblick auf die Effizienz der Verfahren. Die Mechanik der Länderzusammenarbeit hat durchaus „Gangreserven“. Hier bemüht sich die Ministerpräsidentenkonferenz, einer überbordenden Gremienvielfalt entgegenzuwirken. Auf der anderen Seite sind gerade durch die engmaschige Befassung in Fachgremien Vorteile im Verwaltungsvollzug zu erwarten.

Ein Dauerthema der politischen Debatte in Deutschland ist die Frage einer Länderneugliederung. Besonderes Interesse verdienen daher die hier dargestellten multilateralen Kooperationsformen auf regionaler Ebene, durch die auch ohne Eingriffe in den Bestand Synergie- und Skaleneffekte genutzt werden. Dazu kommen – hier nicht näher dargestellte – bi- oder trilaterale Absprachen z. B. zu gemeinsamen Behörden oder Gerichten. Auch in gemeinsamen Kabinettsitzungen von benachbarten Ländern wird eine grenzüberschreitende Abstimmung gesucht.

Nicht überbewertet werden sollte die Politisierung der Länderzusammenarbeit. In der Staatspraxis geht es bei Vielem um fachliche Lösungen, wo große Übereinstimmung auch über politische Grenzen hinweg besteht und gemeinsam viel Nützliches geleistet wird. Eine Tatsache ist allerdings die parteipolitische Vorformung der föderalen Willensbildung bei bundespolitisch besonders relevanten und entsprechend umstrittenen Fragen. Hier bestehen möglicherweise Spannungsfelder, denen im Einzelnen im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die eigenständige Gestaltungskraft der Länder nachgegangen werden könnte. 

Informationen zu Claus-Peter Clostermeyer

Ministerialdirigent Dr. Claus-Peter Clostermeyer ist Leiter der Landesvertretung Baden-Württembergs in Berlin



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