Italien: Dritter Weg oder Ausweg aus der Sackgasse?

von Sara Parolari, 07.11.2017

Am 22. Oktober 2017 wurden zum ersten Mal in der Geschichte Italiens die Bürgerinnen und  Bürger der zwei von der Lega Nord (zusammen mit anderen Parteien) regierten Regionen Norditaliens, Lombardei und Venetien, dazu aufgefordert, in einem konsultativen Referendum darüber abzustimmen, ob ihre Regionen mehr Autonomie gegenüber dem italienischen Staat erhalten sollten.

Den beiden Regionen, ebenso wie allen anderen Regionen mit Normalstatut, eröffnet Artikel 116 III der italienischen Verfassung (itVerf) die Möglichkeit, mit der Regierung über „zusätzliche, besondere Formen und Bedingungen der Autonomie“ zu verhandeln (sog. differenzierter Regionalismus). Artikel 116 III itVerf regelt auch das Verfahren, welches die Übertragung von Zuständigkeiten in bestimmten Sachbereichen ermöglichen soll. Hier handelt es sich um all jene Materien, welche der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Staates und der Regionen unterliegen (Artikel 117 III itVerf), wie u.a. das Gesundheits- und Bildungswesen, sowie einige Sachgebiete, welche der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis des Staates unterliegen, u.a. der Schutz von Umwelt, Ökosystem und kulturellem Erbe. Initiiert werden können solche Verfahren von der interessierten Region, nach Anhören der lokalen Gebietskörperschaften sowie in Übereinstimmung mit den Grundsätzen von Art. 119 itVerf (allgemeine Grundsätze der öffentlichen Finanzen). Die Übertragung einer weitreichenderen Autonomie erfolgt daher durch ein staatliches Gesetz, das von beiden Kammern mit absoluter Mehrheit beschlossen wird, auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen Staat und Region.  

In der Vergangenheit wurden bereits Versuche von Seiten der Toskana, der Lombardei, Venetiens und des Piemont unternommen, um dieses Verfahren einzuleiten und mehr Autonomie zu erreichen. Jedoch wurde kein dementsprechendes Verfahren weitergeführt bzw. abgeschlossen.

Aus historischer Sicht kann das Verfahren als ein dritter Weg des italienischen Regionalismus eingeordnet werden, zwischen den Regionen mit Sonderstatut (wie z.B. Trentino-Südtirol), welche in den späten 1940er Jahren eingerichtet wurden (mit Ausnahme des erst im Jahr 1963 gegründeten Friaul-Julisch Venetiens) und den Regionen mit Normalstatut, welche erst seit den 1970er Jahren effektiv bestehen, obwohl sie bereits in der Verfassung von 1948 geregelt sind. Generell sind die Entwicklungsstufen des italienischen Regionalismus der letzten Jahrzehnte keineswegs linear. Selbst der politischen Klasse Italiens fehlt diesbezüglich eine einheitliche Vision; stattdessen schlägt das Reformpendel einmal in Richtung Zentralisierung und dann wieder in Richtung Dezentralisierung aus.

Die jüngste Verfassungsrevision bezüglich des Verhältnisses zwischen Staat und Regionen trat 2001 in Kraft. Die vorhergegangenen Versuche waren alle fehlgeschlagen und hatten sehr unterschiedliche Modelle des Regionalismus zum Gegenstand. Eine Zeit lang fand die Idee der Dezentralisierung besonders durch den politischen Erfolg der Lega Nord mit deren Motto „Föderalismus um jeden Preis“ großen Zuspruch. Im krassen Gegensatz dazu stand das von der Regierung Renzi angeführte Reformprojekt, das jedoch von der italienischen Bevölkerung beim Verfassungsreferendum im Dezember 2016 abgelehnt wurde. Wäre die Reform angenommen worden, hätte sie negative Auswirkungen auf die Regionen mit Normalstatut gehabt, denn diese hätten insbesondere an Kompetenzen verloren. Dahinter stand die Überzeugung, dass Dezentralisierung und Demokratiequalität nicht Hand in Hand gehen müssen. Die Regionen haben sich selbst geschadet, insbesondere mit den jüngsten Korruptionsskandalen in einigen Gebieten. Der ambivalente Ansatz, der den italienischen Regionalismus in den letzten Jahrzehnten geprägt hat, ist hauptsächlich auf das Fehlen einer Gesamtstrategie zurückzuführen: es fehlt sowohl ein übergreifender politischer Konsens als auch eine effektive föderale Kultur. Daher folgen auf kleine Fortschritte der Dezentralisierung immer wieder große Rückschritte. Mit anderen Worten, das 2001 auf dem Papier veränderte regionale System stimmt nicht mit dem politischen Umfeld überein, welches Zentralismus und Uniformität gegenüber Dezentralisierung zu bevorzugen scheint.  

Es ist jedoch weder eindeutig noch vorhersehbar, wie sich dies in Zukunft entwickeln wird. Momentan erscheint eine weitere Verfassungsreform, egal welchen Inhaltes, erst einmal unwahrscheinlich.  Ähnliches gilt auch für die Umsetzung der Reform von 2001, welche noch lange nicht abgeschlossen ist, vor allem in Hinblick auf die Reform des sogenannten Fiskalföderalismus. Da eine umfassende Reorganisation der territorialen Autonomie und des gesamten Regionalsystems jedenfalls in absehbarer Zeit unrealistisch ist, erscheint dies für einige Regionen der richtige Zeitpunkt, die von der Verfassung bereitgestellten Instrumente zu nutzen, um einzeln mehr Autonomie zu erhalten. Die beiden Referenden in der Lombardei und in Venetien vom 22. Oktober 2017 wurden genau deshalb abgehalten, obwohl die Verfassung ein Referendum nicht als Voraussetzung oder Bestandteil für das oben genannte Verfahren vorsieht.

Zu diesem Punkt hat sich auch der Verfassungsgerichtshof geäußert (itVerfGH Nr. 118/2015): Er beurteilte die Rechtmäßigkeit des Regionalgesetzes Nr. 15/2014 von Venetien, mit welchem das konsultative Referendum zur Autonomie vorgesehen wurde. Von den Referendumsfragen, die vom Regionalgesetz vorgesehen waren, stufte der Verfassungsgerichtshof nur jene als rechtmäßig ein, die den Wortlaut von Artikel 116 III der italienischen Verfassung übernahm und sich somit dem von der Verfassung vorhergesehenen Rahmen der „Differenzierung der regionalen Autonomien“ unterordnet. Bei der Abhaltung eines Referendums handelt es sich daher um eine reine Ermessensentscheidung, von der in früheren Versuchen zur Einleitung einer differenzierten Autonomie noch keine Region Gebrauch gemacht hat.

Wie Honoré de Balzac in seinen "Verlorenen Illusionen" schreibt, hat jede Geschichte zwei Gesichter: das Offizielle, das Törichte, das Geheime und das Peinliche, in denen die wirklichen Ursachen der vorgekommenen Ereignisse gesucht werden müssen.        Die Referenden in Venetien und der Lombardei sind zwar nicht bindend, sollen aber eine starke politische Wirkung entfalten. In beiden Fällen gab es einen starken Zuspruch der Wählerinnen und Wähler und somit einen überwältigenden Sieg des „Si“: in Venetien mit 98,1%; in der Lombardei mit 95,29% Ja-Stimmen. Am bemerkenswertesten ist jedoch die hohe Wahlbeteiligung, die in Venetien mit 57,2% weit über dem Gültigkeitsquorum von 50% lag; in der Lombardei erreichte die Wahlbeteiligung nur 38,25% - allerdings war hier kein Gültigkeitsquorum für das Referendum vorgesehen. Es gelang den Regionalregierungen nicht nur, über das Referendum die öffentliche Aufmerksamkeit auf die Autonomiethematik zu lenken, sondern gleichzeitig auch politische Rückendeckung zu erhalten, welche notwendig ist, um prozedural komplexe Verhandlungen in die Wege zu leiten, die bisher nicht ohne Grund jedes Mal gescheitert waren.

Interessanterweise hat zum selben Zeitpunkt auch eine andere Region, die Emilia-Romagna, ein Verfahren zur Übertragung von mehr Autonomie eingeleitet, jedoch ohne vorhergegangene Volksbefragung durch ein Referendum. Diese Region traf bereits am 18. Oktober 2017 eine erste Vereinbarung mit der italienischen Regierung, die durch die hohe Resonanz des Themas in der Öffentlichkeit gefördert wurde.

Es mag sein, dass die beiden konsultativen Referenden dem italienischen Regionalismus neuen Schwung geben, eine allgemein akzeptierte Lösung wurde bisher allerdings nicht gefunden. Aus einer rein rechtlichen Perspektive sind nach den Referenden unmittelbar keine Veränderungen festzustellen. Das Ergebnis des Verfahrens und die Frage, ob Venetien und Lombardei tatsächlich mehr Autonomie erhalten, hängen nun vom Geschick der politischen Akteure bei den Verhandlungen ab.

 

Informationen zu Sara Parolari

Sara Parolari ist Senior Forscherin am Institut für Vergleichende Föderalismusforschung der Eurac Research in Bozen. Sie beschäftigt sich besonders mit Regionalismus in Italien, Sonderautonomie der Provinz Bozen und Trient sowie Dezentralisierung in Großbritannien.





sara.parolari@eurac.edu

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