Möglichkeiten und Grenzen der Verwaltungsdezentralisierung

von Martin Sonntag, 29.10.2019

Im Rahmen der Bundesratsenquete mit dem Titel „Nah an den Menschen. Bereit für die Zukunft. Chancen der Dezentralisierung“ habe ich ein Referat gehalten, welches sich mit Möglichkeiten und Grenzen der Verwaltungsdezentralisierung befasste.

Was versteht man unter Dezentralisierung?

Man unterscheidet die Dezentralisierung von der Dekonzentrierung. Während die Dezentralisierung die Übertragung von Aufgaben an andere Gebietskörperschaften anspricht, wird mit Verwaltungsdekonzentrierung gemeinhin die Ansiedelung von Behörden an anderen Orten umschrieben, etwa die Verlegung von Bundesbehörden in die Regionen.

Es handelt sich also um zwei grundverschiedene Ansatzpunkte, die oft vermengt werden. Ich werde in meinen Ausführungen auf die Dekonzentrierung fokussieren, die Dezentralisierung dann ansprechen, wenn es sachlich dazu passt.

Nach welchen Kriterien kann man sich dieser Diskussion nähern?

Meines Erachtens erscheint es angebracht, nicht abstrakt in Strukturen zu überlegen, Größenvergleiche anzustellen und auf dieser Basis Modelle zu entwickeln. Ich schlage vor, den Ansatz stärker vom Ende her gedacht zu wählen: Zuerst sollte man sich daher fragen: was soll erreicht werden? Also das Ziel definieren. Dabei muss einem bewusst sein, dass ein Ziel immer ein Idealzustand, also eine Vorstellung ist, die man verfolgt, die aber nie zur Gänze erreicht werden kann. Diese Ambivalenz gilt im gesamten Leben. In der politischen Debatte über die Effizienz von Verwaltungshandeln kann sie dazu führen, das Ziel aus den Augen zu verlieren: im Mittelpunkt des Verwaltungshandelns steht der Mensch.

Verwaltung sollte so unbürokratisch und gleichzeitig so rechtsstaatlich wie möglich sein. Diese Abwägung, welche schon den verfassungsrechtlichen Grundlagen innewohnt, ist nicht immer einfach und führt bei einigen größeren Projekten zu Diskussionsbedarf.  Wie also stellt man den Menschen in Zukunft (noch) stärker in den Mittelpunkt des Verwaltungshandelns?  Auch wenn es dazu keine abschließende Antwort geben kann, gibt es doch einige Felder, die sich anbieten, erörtert zu werden:

• Chancen der Digitalisierung, Ausbau von one-stop-shops und weitere Verstärkung von Verfahrenskonzentrationen
• Evaluierung von Doppelstrukturen und deren sachgerechter Abbau sowie
• Kompetenzabrundungen für einen effizienten und sparsamen Staat

Chancen der Digitalisierung und Verfahrenskonzentrationen

Es stecken viele Chancen in der Digitalisierung. Dafür müssen sie mit Augenmaß und dem klaren Ziel, den Menschen in den Mittelpunkt zu stellen, in Angriff genommen werden.

Dazu gehört insbesondere der weitere Ausbau von one-stop-shops als zentrale Anlaufstellen und zwar sowohl virtuell als auch reell. Es gibt jetzt schon Behörden, bei denen unabhängig der geteilten Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern eine Vielzahl an Verwaltungsmaterien zusammenlaufen - die Bezirksverwaltungsbehörden. In manchen Statutarstädten werden Anlagen- und Bauverfahren von ein und derselben Behörde durchgeführt, obwohl es sich dabei sowohl um Bundes- als auch um Landesmaterien handelt, was eine erhebliche Erleichterung für die Kundinnen und Kunden mit sich bringt.

In anderen Bereichen wurde vor Kurzem die rechtliche Zusammenlegung von unterschiedlichen Standorten beschlossen, reell bleiben die angesprochenen Finanzämter als Dienstort mit ihren Mitarbeitern aber bestehen.

Gerade im Bereich, der Verfahrenskonzentration gilt es, die Chancen der Digitalisierung intensiv zu nützen. Das hat nicht unbedingt eine Änderung der komplexen und rechtlich stark abgesicherten Kompetenzverteilung zu tun. Es geht darum, Verwaltungsabläufe für den Kundinnen und Kunden wie auch für die Beschäftigten so einfach und frei von Brüchen zu gestalten. Als Beispiel für einen kundenorientierten Einsatz von Digitalisierungsmaßnahmen kann etwa Estland dienen. Dort wurde das sogenannte „once-only“ Prinzip eingeführt, was bedeutet, dass Dateneingaben von Bürgerinnen und Bürgern nur einmal erfolgen müssen. Klar ist, dass Datenschutz und Datensicherheit bei allen Maßnahmen der Digitalisierung unbedingt beachtet werden müssen.

Doppelstrukturen abbauen

Sogenannte Doppelstrukturen sind immer wieder Gegenstand von Debatten. Dabei muss man unterscheiden, ob tatsächlich gleiche Aufgaben zwei Mal erbracht werden, oder ob bloße Ähnlichkeiten vorliegen, im Kern aber unterschiedliche Aufgaben erfüllt werden. Während im ersten Fall eine Vereinheitlichung angebracht sein kann, ist dies im zweiten Fall nicht unbedingt zielführend.

In diesem Zusammenhang wird immer wieder die Eingliederung von Sonderbehörden des Bundes in die allgemeine staatliche Verwaltung, sprich die Bezirkshauptmannschaften, genannt. Sie war in bestimmten Fällen auch Gegenstand des letzten Regierungsprogramms. Zu erwähnen ist, dass der Anwendungsbereich dieser Sonderbehörden sehr breit ist. Er reicht von der Erwachsenenbildung über das Sozialministeriumsservice bis hin zur Wildbach- und Lawinenverbauung.

In jedem dieser Verwaltungsbereiche gibt es natürlich Für und Wider für den Beibehalt der bestehenden Strukturen und für eine potentielle Verländerung. Dazu kann ich keine abschließende Meinung abgeben, es bleibt abzuwarten, ob und inwiefern sich ein zukünftiges Regierungsprogramm dazu äußern wird.

Jedenfalls soll in diesem Bereich die Kompetenzentflechtung und hier die Grundsatzgesetzgebung im Speziellen nicht unerwähnt bleiben. Durch ein Ausräumen der Grundsatzgesetzgebung des Art 12 B-VG und dem Schaffen einer klaren Ergebnisverantwortung werden zwar keine Doppelstrukturen im obigen Sinn abgeschafft. Sehr wohl werden aber Arbeitsschritte innerhalb der Verwaltung und der Legislative, die in vielen Bereichen doppelt geführt werden, ausgeräumt und an einer Stelle gebündelt. Auch das ist effizientes Handeln im Sinne der Menschen, weil es Vorschriften bündelt und klarer fasst.

Kompetenzabrundungen

Hier geht es um Weiterentwicklungen in der Verfassungssphäre, welche ein effizienteres Handeln der Verwaltung ermöglichen sollen.

• Gebietskörperschaftenübergreifender Einsatz von Amtssachverständigen: Konkret geht es darum, dass Gebietskörperschaften, insbesondere die Länder sich derzeit nicht gegenseitig Amtssachverständige zur Verfügung stellen können: Auf Grund der bundesstaatlichen Gliederung der Republik sind alle Angelegenheiten in Gesetzgebung und Vollziehung entweder Bundes oder Landessache. Diese Kompetenzverteilung hat auch zur Folge, dass alle Angelegenheiten – grundsätzlich – durch Organe des jeweiligen Vollziehungsbereichs wahrzunehmen sind. Es scheidet daher aus, dass etwa eine Landesbehörde bei Vollziehung einer Angelegenheit der (mittelbaren) Bundesverwaltung oder der Landesverwaltung Amtssachverständige eines anderen Landes beizieht.  
• Vollausbau der Transparenzdatenbank: Der Vollausbau der Transparenzdatenbank scheitert derzeit noch an den nicht vorhandenen verfassungsrechtlichen Grundlagen. Hierzu müsste der Bundesminister für Finanzen verfassungsrechtlich ermächtigt werden, im Bereich der Transparenzdatenbank für die Verarbeitung der hoheitlichen Daten der Länder tätig zu werden. Bislang ist ihm das als oberstes Organ des Bundes verwehrt, weil er in seinem Vollzugsbereich keinen Weisungen unterliegen darf.

Sie sehen, es geht sehr oft auch um technische Punkte, die man „abrunden“ – sprich: lösen – muss, um ein sinnvolles Zusammenarbeiten von Bund und Ländern zu ermöglichen. Dazu kommen noch weitere Möglichkeiten, die aus meiner Sicht das Potential haben, Verbesserungen auf vielen Ebenen herzustellen, etwa eine weitere Flexibilisierung der Behördenzuständigkeit auf Landesebene unabhängig von der Regelungszuständigkeit oder eine koordiniertere Vorgangsweise bei Ehrenbeleidigung bzw Hass im Netz.

Wie gesagt, allen diesen Bemühungen liegt zu Grunde, den Menschen in den Mittelpunkt zu stellen und ihm bestmöglich entgegenzukommen.

Schlussfolgerung

Man kann die Entwicklung eines Staates mit der Fortbewegung eines Fahrrads vergleichen:

• Es darf nicht zu schnell fahren, um keinen Sturz zu riskieren;
• Aber auch nicht zu langsam oder gar stehen bleiben, damit es nicht umfällt.

Diese Metapher lässt sich meines Erachtens sehr gut auf unser heutiges Thema umlegen: auch Österreich muss seine staatliche Struktur ständig weiterentwickeln. Wichtig ist, das Ziel des Handelns nicht aus dem Blick zu verlieren, also: was dient dem Menschen? Dann werden sich die künftigen Bemühungen sicher in die richtige Richtung bewegen.

Es müssen nicht immer die großen Würfe sein, auch wenn solche durchaus unter den umgesetzten Verfassungsänderungen waren. Ein Blick in die jüngere Vergangenheit zeigt, dass die Bundesverfassung und auch die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern ein lebendiges Wesen ist:

• Gemeindeverfassungsnovelle 1962 zur grundsätzlichen Neuregelung der Gemeindeverfassung in Österreich
• Asylgerichtshof, nicht-territoriale Selbstverwaltung in die Verfassung uvm 2008
• 2012 wurde durchgängig die Verwaltungsgerichtsbarkeit in erster Instanz eingeführt, in Kraft ist diese seit 2014. Dabei wurden auch erstmals eigenständige Landesverwaltungsgerichte geschaffen. Weiters wurde dadurch eine Vielzahl an unabhängigen Verwaltungsbehörden abgeschafft.
• Auch die in der letzten Legislaturperiode beschlossene Kompetenzentflechtung stellt einen wichtigen Schritt zur klaren Aufgabenzuordnung mit dem Ziel der verbesserten Ergebnisverantwortung dar.

Diese wichtigen Entwicklungen konnten trotz der politischen Sensibilität und der erhöhten Beschlusserfordernisse auf den Weg gebracht werden.

Auch wenn das Perchtoldsdorfer Paktum aus 1992 durch die vielen in der Zwischenzeit durchgeführten Reformen nicht vollständig umgesetzt worden ist und auch wenn der Österreich-Konvent ebenso seiner vollständigen Umsetzung harrt wie die Empfehlungen der Aufgabenreform-Deregulierungskommission und vieler anderer Expertengremien: Fakt ist, dass bereits viele Schritte zur Weiterentwicklung gesetzt wurden und weiterhin beständig gesetzt werden.  

 

Informationen zu Martin Sonntag

Martin Sonntag ist Leiter der Stabsstelle für Reformen und Deregulierung im zuständigen Bundesministerium. Er ist in dieser Funktion mit Strukturfragen des Bundesstaates ebenso befasst wie mit Bemühungen um Effizienzsteigerungen in der Verwaltung im Allgemeinen.

Martin.Sonntag@bmvrdj.gv.at

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