Parlamente unter Druck: Exekutivmacht und direkte Demokratie

von Ursula Münch, 27.04.2016

Im Rahmen der Festsitzung 155 Jahre Vorarlberger Landtag am 6. April 2016 in Bregenz sprach Prof. Dr. Ursula Münch, Leiterin der Akademie für Politische Bildung in Tutzing/Bayern zum Thema „Rolle und Zukunft der Landesparlamente“. Im zweiten Teil des Referates analysierte sie die Rolle der Parlamente im politischen System Österreichs. Anmerkung der Redaktion

Bei aller Angst der Landtage sowohl in Österreich als auch in Deutschland um die politische Daseinsberechtigung. Es gibt einen Trost – zugegebenermaßen einen sehr schwachen Trost: Viel besser als den Landtagen geht es dem jeweiligen Bundesparlament auch nicht. Beide haben etwas gemeinsam: Sie sind „den Exekutiven meist hoffnungslos unterlegen“ (Fallend, Föderalismus, 2003, S. 57).

Hierfür gibt es mehrere Gründe: Die Gesetzgebungstätigkeit eines modernen Staates ist inzwischen überaus komplex. Das ist für die Exekutive aufgrund der langjährigen Expertise in der Ministerialbürokratie zu bewältigen; die Parlamente sind hier strukturell im Nachteil. Ein weiterer Grund ist Dominanz der Parteien: Der „Klubzwang“ verschafft der jeweiligen Parteielite eine dominante Stellung. Da die Parteiführung oft personell eng mit der Regierungsmannschaft verbunden ist, verstärkt dieser Mechanismus die strukturell bedingte Dominanz der Regierung gegenüber dem Parlament noch weiter. Ein dritter Grund für die Dominanz der Exekutiven über die Parlamente ist die Mediendemokratie und deren Zwang zur Personalisierung von Politik.

Direktdemokratische Partizipationserwartungen

Parlamente geraten aber nicht nur durch den Bedeutungszuwachs der Exekutive unter Druck, sondern auch von einer anderen Seite. Und zwar durch die wachsenden Beteiligungswünsche der Bürgerinnen und Bürger. Hinter dem Wunsch nach Einbindung der Bürgerschaft verbirgt sich eine ganze Reihe unterschiedlicher Erwartungen:

Immer mehr Bürgerinnen und Bürgern misstrauen den etablierten Parteien und Politikern. Sie wollen über die Beweggründe für getroffene Entscheidungen informiert werden und den Entscheidungsprozess nachvollziehen können. Sie fordern mehr Information und v.a. mehr Transparenz.

Politikverdrossenheit resultiert zudem nicht nur aus bestimmten politischen Entscheidungen, sondern auch aus der Wahrnehmung, dass über bestimmte Probleme und Themen nicht oder nicht ausreichend diskutiert wird. Diesem Bedürfnis tragen Instrumente wie Volksbegehren Rechnung. Viele Menschen wollen politische Entscheidungen mitgestalten können, von denen sie selbst betroffen sind. All diese Erwartungen stellen die Parlamente in allen demokratischen Systemen vor große Herausforderungen.

Angesichts dieser Nachfrage der Bürgerinnen und Bürger muss vieles verändert werden – auch in den Parlamenten selbst:

Schon bei der Dokumentation parlamentarischer Entscheidungsverfahren müssen Infrastrukturen und Verfahren angepasst werden.
Die Parlamente sind gefordert, sich dem Austausch mit gesellschaftlichen Gruppen zu öffnen: Der künftige politische Prozess wird mehr denn je von Netzwerken statt von Hierarchien bestimmt werden.
Um politische Entscheidungen auch wirklich umsetzen zu können, müssen auch gesellschaftliche Akteure verstärkt bereits in den Entscheidungsprozess eingebunden werden. Dies erhöht zwar die Entscheidungskosten enorm, hilft aber spürbar, die Umsetzungskosten zu senken.

All diese Veränderungen beschränken die Entscheidungsautonomie der Legislativen noch weiter – und zwar künftig mehr als bisher

Trotz allem: Zur Bedeutung der Parlamente

Auch wenn der Einfluss der Parlamente durch strukturelle und aktuelle Faktoren beschränkt wird. Parlamente nehmen eine zentrale Stellung im politischen System ein:

Erstens: Die Landtage sind als einziges Organ auf Landesebene direkt demokratisch legitimiert. Daraus leitet sich ihre Kreations-, also ihre Wahl- und Bestellungsfunktion ab.

Zweitens: Bei allem Respekt und aller Begeisterung für direktdemokratische Partizipationsformen: Die repräsentative Demokratie und damit die parlamentarische Entscheidungsfindung besitzen große Vorzüge:

Wahlen sind nach wie vor die egalitärste Beteiligungsform. Direktdemokratische Verfahren wirken in viel stärkerem Maße sozial selektiv.
Die Repräsentation gesellschaftlicher Interessen und deren Austausch kann zwar in vielen Arenen stattfinden – auf Twitter ebenso wie in einer Talkshow. Aber: Nur der parlamentarische Rahmen garantiert die ausgewogene Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessen entsprechend ihrer in Wählerstimmen ausgedrückten Stärke.
Auch wenn es keine Garantie für eine Politik „aus einem Guss“ gibt: Parlamentarische Entscheidungen werden innerhalb einer Legislaturperiode immer von denselben Entscheidungsträgern getroffen. Dies vermeidet das Phänomen „wandernder Mehrheiten“ und ständiger Politikwechsel.

Und drittens: Die Bedeutung der Kontrolle des Verwaltungshandelns nimmt eher zu als ab und Landtage sind eben die geborenen Organe einer Kontrolle der Verwaltung.

Zur Zukunft der Landesparlamente – ein Ausblick in Thesen

Was können, was müssen die österreichischen Landtage bzw. die in ihnen vertretenen Parteien und Abgeordneten selbst tun? Was müssen sie tun, erstens um nicht ins letzte Kapitel der Lehrbücher zum politischen System Österreichs verdrängt zu werden? Und zweitens und drittens, damit die Abgeordneten selbst und vor allem die Bürgerinnen und Bürger die Landtage als unverzichtbare Größen im österreichischen Föderalismus wertschätzen? Eine Antwort in drei Thesen:

Zuvörderst müssen die Landtage Repräsentanten der gesamten Gesellschaft sein. Erstens durch das, was sie sind bzw. wie sie zusammengesetzt sind. Da gab es zumindest in der Vergangenheit einige Schieflagen: Der Frauenanteil in den Landtagen lag bis vor nicht allzu langer Zeit noch unter einem Fünftel. Inzwischen beträgt er durchwegs immerhin mehr als ein Drittel.

Andere Verzerrungen zwischen „Taxation and representation“ – um das Motto aus der amerikanischen Revolution aufzugreifen – werden nicht so leicht abzubauen sein; vor allem wegen des verfassungsrechtlich abgesicherten Ausschlusses von hier ansässigen Ausländern vom Wahlrecht.

Vor diesem Hintergrund ist etwas anderes umso wichtiger: Das, was die Landtage tun und worüber sie diskutieren. Parlamente können Vertrauen nur dann erhalten oder zurückgewinnen, wenn sie auch die Interessen derjenigen berücksichtigen, die sie nicht gewählt haben, sei es weil sie nicht wählen durften – wie Ausländer, Kinder und Jugendliche – oder weil sie nicht wählen wollten (Wahlverweigerer).

Zweitens: Parlamente müssen wieder verstärkt Orte der Kontroverse und der Kontrolle des Regierungshandelns sein. Wir sollten uns für die parlamentarischen Debatten wieder mehr Konflikt- und weniger Konsensorientierung wünschen. Gesellschaftliche Interessenkonflikte müssen in einem Parlament von den Abgeordneten angesprochen und auch ausgefochten werden: sachlich, engagiert, mit offenem Visier, aber natürlich ohne Blutvergießen. Wenn Kontroversen, die im Land vorhanden sind, sich nicht im Parlament und unter den Abgeordneten des Landtags widerspiegeln, wenden sich die Leute ab. Ein Ort der Kontroverse zu sein, heißt aber auch: Die parlamentarischen Minderheitenrechte stärken und als echte Oppositionsrechte ausbauen.

Drittens: Parlamente müssen selbstbewusst auftreten und sich selbst ernst nehmen. Nur dann werden sie auch von anderen ernst genommen. Landtage und ihre Abgeordnete finden dann Gehör – und zwar sowohl bei anderen Institutionen als auch in der Gesellschaft –, wenn sie selbstbewusst verdeutlichen, wofür sie stehen und was sie bewirken können.

Meines Erachtens brauchen unsere sich digitalisierenden Gesellschaften analoge Orte der Debatte, der Auseinandersetzung sowie der Kontrolle des Verwaltungshandelns mehr denn je. Das ist eine Riesenaufgabe, aber eben auch eine Chance.

Informationen zu Ursula Münch

Dr. Ursula Münch leitet die Akademie für Politische Bildung in Tutzing/Bayern und ist Professorin an der Universität der Bundeswehr in München.

u.muench@apb-tutzing.de

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