Schottland ein Jahr nach dem Unabhängigkeitsreferendum

von Teresa Sanader, 02.11.2015

Über ein Jahr ist seit dem Unabhängigkeitsreferendum (zur Frage der rechtlichen Gültigkeit dieses Terminus vgl den Blogbeitrag hier) in Schottland vergangen, und es scheint an der Zeit, Bilanz zu ziehen und sich zu fragen, was aus den schottischen Forderungen nach einem Mehr an Autonomie und den Versprechungen der Vertreter der drei führenden politischen Parteien des Westminster-Parlaments vor dem Referendum (“The Vow“) geworden ist. Auch nach den Unterhauswahlen im Mai 2015 wurden diese Versprechungen wiederholt: “‘We will keep our promise to create the strongest devolved government anywhere in the world for Scotland,’ Mr Grayling [Lord President of the Council and Leader of the House of Commons, Anmerkung der Verfasserin] said.” (siehe 09.05.2015 - hier)

Rechtlicher status quo – Scotland Act 1998 und Scotland Act 2012

Im Zuge der breit angelegten Verfassungsreform im UK, die von der Labour Party nach deren Sieg bei den Parlamentswahlen 1997 initiiert wurde, erlangten die Teileinheiten des Vereinigten Königreichs - Schottland, Wales und Nordirland mit Ausnahme Englands (vgl die Diskussion “English votes for English laws“, auch West Lothian question genannt) - über die sogenannten Devolution Acts (Scotland Act 1998/2012, Northern Ireland Act 1998 und Government of Wales Act 1998/2006, Wales Act 2014) unterschiedlich stark ausgeprägte Autonomie. Schottland war schon von Beginn dieses Regionalisierungsprozesses an der Autonomie-Vorreiter innerhalb des Vereinigten Königreichs, und dem schottischen Parlament wurden im Vergleich zu den devolved assemblies von Wales und Nordirland weitaus mehr Kompetenzen zugeteilt. Bereits der Begriff “Scottish Parliament” ist ein bezeichnender Unterschied, da die beiden Vertretungskörper von Wales und Nordirland nicht den Titel „Parlament“ im Namen führen, sondern “National Assembly for Wales” und “Northern Ireland Assembly” genannt werden. Neben einem Unterschied in der Kompetenzverteilung und der unterschiedlichen Benennung der Vertretungskörper, divergieren die devolution arrangements beispielsweise ferner in Bezug auf die Finanzautonomie oder auf regionale Organe. Die Ausgestaltung des devolution arrangements im Vereinigten Königreich ist daher als stark asymmetrisch einzuordnen.

Die im Scotland Act 1998 festgeschriebene Autonomie Schottlands wurde durch den Scotland Act 2012 noch ergänzt und ausgeweitet. Am 18.09.2014 fand in Schottland das Unabhängigkeitreferendum statt, bei dem sich 55,3% der am Referendum teilnehmenden Stimmberechtigten gegen eine Unabhängigkeit Schottlands aussprachen. Im Zuge der Diskussion um die Unabhängigkeit Schottlands vom Vereinigten Königreich wurden Stimmen laut, die eine noch weiterreichende Autonomie Schottlands als Alternative zu einer Unabhängigkeit forderten.

Das schottische Parlament ist nach geltender Rechtslage dazu ermächtigt, innerhalb seiner Gesetzgebungskompetenzen primary legislation zu erlassen, welche nach Erhalt des Royal Assent als Acts of the Scottish Parliament bezeichnet werden (siehe s 28 Scotland Act 1998). Im Scotland Act 1998 selbst findet sich zwar eine abstrakte Kompetenzverteilung (vgl ss 28, 29 und Anhang 5 Scotland Act 1998), aber keine enumerierte Liste der Schottland zugewiesenen Kompetenzen, sondern vielmehr im Anhang 5 eine umfangreiche Liste von reserved matters (zB Verfassung, auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung), die beim Zentralstaat verbleiben. Infolge fallen jene Kompetenzen, die nicht als reserved matters des Zentralstaats aufgelistet sind, generalklauselhaft in die Gesetzgebungskompetenz des schottischen Parlaments (ss 28 und 29 Scotland Act 1998). Trotz dieser klaren Kompetenzverteilung zwischen den reserved matters des Zentralstaats und den über die Generalklausel der ss 28 und 29 Scotland Act 1998 Schottland zugewiesenen Kompetenzen, ist es dem zentralstaatlichen Westminster-Parlament aufgrund der Parlamentssouveränität immer noch möglich, auch in jenen Bereichen, die in die schottische Gesetzgebungskompetenz fallen (alles, was nicht in Anhang 5 aufgelistet ist) Gesetze zu erlassen (vgl s 28 [7] Scotland Act 1998).

Aus s 29 Scotland Act 1998 ergeben sich weitere Einschränkungen für den schottischen Gesetzgeber: Acts of the Scottish Parliament sind beispielsweise dann nichtig, wenn sie in einer reserved matter des Westminster-Parlaments ergehen oder wenn sie Unionsrecht widersprechen. Im Menschenrechtsbereich ist es ferner dem schottischen Parlament im Unterschied zum souveränen Westminster-Parlament nicht gestattet, ein Gesetz zu erlassen, das im Widerspruch zum Human Rights Act 1998, welcher die Europäische Menschenrechtskonvention in das UK-Rechtssystem inkorporiert, steht. Gesetze des schottischen Parlaments, die sich als inkompatibel mit Konventionsrechten erweisen, sind somit vom Supreme Court of the United Kingdom für nichtig zu erklären. Der 2009 eingerichtete Supreme Court wacht folglich einerseits über die Konventionskonformität schottischer Gesetze und fungiert in Bezug auf Devolutionsfragen als „klassisches“ Verfassungsgericht, das über die Einhaltung der Kompetenzverteilung zwischen Zentralstaat und Teileinheiten wacht.

Sollte die konservative Regierung unter Premierminister David Cameron ihre Ankündigung vor den Unterhauswahlen im Mai 2015, den Human Rights Act 1998 durch eine British Bill of Rights ersetzen zu wollen, umsetzen, müssten erneut Änderungen und Anpassungen im Scotland Act 1998 vorgenommen werden.

Scotland Bill 2015-16

Die Scotland Bill befindet sich derzeit noch mitten im Gesetzgebungsprozess (Report stage des House of Commons), weshalb es verfrüht erscheint, endgültige Aussagen über diesen Gesetzesentwurf in Bezug auf die Autonomie Schottlands zu treffen.

Nach aktuellem Stand würden sich jedoch folgende Neuerungen durch die Scotland Bill 2015-16 ergeben:

1) Das schottische Parlament und die schottische Regierung werden erstmals als permanente Einrichtungen innerhalb des UK-Verfassungsgefüges anerkannt (vgl s 1 Scotland Bill). Diese Bestimmung hat wohl in erster Linie symbolischen Charakter, durch welchen signalisiert werden soll, dass die fortschreitende Regionalisierung und Übertragung von Autonomie nicht von heute auf morgen wieder rückgängig gemacht wird. Da im Verfassungssystem des UK nicht zwischen einfachem Gesetzesrecht und Verfassungsrecht unterschieden wird (der Scotland Act 1998 zählt zwar zum materiellen Verfassungsrecht, hebt sich formell aber nicht von einfachen Gesetzen ab), kann das Westminster-Parlament aufgrund der Parlamentssouveränität jedoch nach wie vor den Scotland Act 1998 jederzeit ohne erhöhte Quoren aufheben und es stellt sich die Frage, ob die Symbolik dieser Änderung daher nicht auf tönernen Füßen steht.

2) Die Sewel convention wird in s 2 Scotland Bill erstmals in den Scotland Act selbst übernommen (siehe zuvor Memorandum of Understanding) und ihre rechtliche Bedeutung somit forciert: Obschon das Westminster-Parlament durch den Scotland Act nicht grundsätzlich davon abgehalten wird, Gesetze zu erlassen, die in die Kompetenz der devolved territories fallen (s 28 [7] Scotland Act 1998), sieht die Sewel convention vor, dass das Westminster-Parlament dies „normalerweise“ nicht ohne die ausdrückliche Zustimmung des schottischen Parlaments tun wird. Die neue Bestimmung hält zwar das Westminster-Parlament, das aufgrund der Doktrin der Parlamentssouveränität nach wie vor jedwedes Gesetz erlassen kann, rechtlich nicht davon ab, in die schottischen Kompetenzen gesetzgebend einzugreifen (vgl s 28 [7] Scotland Act 1998); dennoch dürfen die politischen Kosten eines solchen Vorgehens durch das zentralstaatliche Parlament nicht unterschätzt werden, wofür ebenfalls spricht, dass die Sewel convention auch bisher schon eingehalten wurde. Auch dieser Neuerung kommt in erster Linie dahingehend symbolische Bedeutung zu, als das Westminster-Parlament sie durch eine Änderung des Scotland Acts 1998 wieder aufheben könnte. Ein weiteres Fragezeichen wirft die Formulierung „normalerweise“ in der Sewel convention auf, die impliziert, dass Fälle jenseits des „Normalen“ auftreten könnten, in welchen das Westminster-Parlament wiederum die schottische Zustimmung übergehen darf.

3) Die Kompetenzverteilung wird dahingehend zugunsten Schottlands erweitert, dass nun beispielsweise auch im Bereich der Sozialleistungen Ausnahmen zu den reserved matters des Anhang 5 zum Schottland Act 1998 vorgesehen werden (Part 3, s 19 Scotland Bill); Ausnahmen zu den reserved matters des zentralstaatlichen Gesetzgebers bedeuten im etwas umständlichen Umkehrschluss, dass diese somit von der zentralstaatlichen in die schottische Gesetzgebungskompetenz fallen. Weitere solche Kompetenzverschiebungen zugunsten Schottlands finden sich im Part 4 der Scotland Bill (zB Crown Estate, Roads, Onshore petroleum).

4) Die Steuerautonomie für Schottland wird ausgebaut (zB in den Bereichen Einkommens- und Mehrwertsteuer; vgl Part 2 Scotland Bill, der ua den Income Tax Act 2007 abändert). Rund 40% der Steuern sollen durch die schottische Regierung selbst eingenommen und die Verteilung von rund 60% der öffentlichen Ausgaben selbst bestimmt werden (vgl hier). Diese Reform wäre sicherlich aus Sicht des Fiskalföderalismus als besonders wichtig einzustufen.

Fazit

Trotz dieser Ausweitungen der Schottlandautonomie bleibt kritisch zu hinterfragen, ob die Scotland Bill weit genug geht, um künftige Unabhängigkeitsbestrebungen, die zuletzt wieder durch die Scottish National Party (SNP) forciert wurden, hintanzuhalten. Als Alternative zu einer Unabhängigkeit wurde vor dem Unabhängigkeitsreferendum immer wieder vom Modell einer „devo-max“ gesprochen, worunter eine „maximale“ Fiskalautonomie Schottlands verstanden wird. Manche Vertreter dieses Modells sahen als wichtigste Forderung in diesem Zusammenhang eine Ausweitung der Steuerkompetenzen dahingehend, dass das schottische Parlament allein über Festsetzung und Erhebung von Einkommens-, Körperschafts- und Verbrauchssteuer entscheiden kann. Die Neuerungen der Scotland Bill gehen durch die Ausweitung der Steuerautonomie in diese Richtung, erfüllen aber vermutlich nicht die Erwartungen jener, die sich volle Steuerautonomie erhofft hatten.

Überdies werden die wichtigsten reserved matters des Anhangs 5 zum Scotland Act 1998 wie Verfassung, auswärtige Angelegenheiten, öffentlicher Dienst, Verteidigung, etc, die nach wie vor beim Zentralstaat verbleiben, durch die Scotland Bill nicht angetastet; allerdings ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass diese Kompetenzen selbst in echten Bundesstaaten fast immer dem Zentralstaat zugewiesen sind. Als ernstzunehmende Kompetenzverschiebung ist jedoch sicherlich jene im Sozialbereich zu nennen, da von Schottland angesichts der massiven Kürzungen der Sozialleistungen im UK diesbezüglich eine eigene Zuständigkeit auch immer wieder gefordert wurde.

Insgesamt würde die Scotland Bill sicher dazu beitragen, Asymmetrien des Regionalismus im UK zu verstärken, wobei gleichzeitig Prozesse stattfinden bzw stattgefunden haben, die auch für Nordirland und Wales bzw diverse englische Metropolen weitergehende Autonomiereformen vorsehen bzw sich mit der Stellung Englands innerhalb des Devolutionsgefüges beschäftigen (vgl Wales Act 2014, draft Wales Bill, English Votes for English Laws, Corporation Tax [Northern Ireland] Act 2015, Cities and Local Government Devolution Bill). Ob die Reform der Scotland Bill jedoch jene zufriedenstellt, die nach wie vor eine Unabhängigkeit Schottlands fordern, sei infrage gestellt.

 

Informationen zu Teresa Sanader

Univ.-Ass. Mag. Teresa Sanader, MSc (LSE), BA ist am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre an der Universität Innsbruck tätig.

teresa.sanader@uibk.ac.at

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