Tiefer Stadt-Land-Graben in nordeuropäischen Staaten

von Rudolf Hermann, 08.10.2019

Die nordischen Länder gelten weitherum als Musterbeispiele für den egalitären Wohlfahrtsstaat. Durchaus zu Recht. Was aber weniger bekannt ist: Ihre Politik ist relativ bürgerfern, und es gibt einen tiefen Graben zwischen der urbanisierten Mehrheit und der Minderheit, die in entlegenen Landgemeinden wohnt. Dort macht sich die Zentralisierung negativ bemerkbar.

Vor zweieinhalb Jahren reiste ich für die Recherche eines Artikels über das Gefälle von Stadt und Land in Schweden nach Norrbotten, der nördlichsten schwedischen Provinz. Zu Norbotten zunächst ein paar Zahlen, gewissermassen als Steckbrief. Die Fläche beträgt rund 100 000 Quadratkilometer, also etwa 20 Prozent mehr als Österreich, womit dieser Landesteil knapp ein Viertel der schwedischen Gesamtfläche ausmacht. Die Bevölkerungszahl jedoch liegt bei lediglich 250 000 Einwohnern, was etwa der Stadt Graz entspricht oder 4 Prozent der schwedischen Gesamtbevölkerung. Wiederum fast die Hälfte der Bevölkerung Norrbottens wohnt im relativ eng beieinander liegenden Städtedreieck Lulea, Pitea und Boden. Für den Rest des Gebiets bedeutet das, dass die Siedlungen klein und weit verstreut sind. Siedlungsabstände von 50 und mehr Kilometern sind keine Seltenheit.

In Lulea, der Provinzhauptstadt, sprach ich mit dem Leiter der Wirtschaftsabteilung der Regionalverwaltung. Er beklagte sich darüber, dass Norrbotten wirtschaftlich grosse Leistungen erbringe, aber bei staatlichen Investitionsentscheiden regelmässig das Nachsehen gegenüber Südschweden habe, wo weit mehr Bevölkerung konzentriert ist. Tatsächlich trägt der schwedische Norden mit Bergbau, Metallurgie, Wasserkraft und Forstwirtschaft wesentlich zur industriellen Wertschöpfung im Land bei, aber über die staatliche Umverteilung fliessen unproportional kleinere Mittel zurück, als wenn die Region das erzeugte Steueraufkommen selber behalten könnte. Deshalb fragte ich meinen Gesprächspartner, ob man sich in Norbotten von Stockholm missverstanden fühle. «Eigentlich jeden Tag», gab er zur Antwort. «Und was ist die Konsequenz?», fragte ich weiter. «Wollen Sie mehr Steuerautonomie? Mehr politischen Entscheidungsspielraum?» «Nein», kam die Antwort. «Wir wollen eine Zentralregierung, die uns besser versteht.»

Bei dieser Antwort verschlug es mir zuerst einmal den Atem. Ich bin Schweizer und in einem Land mit einem sehr dezentralisierten, von unten nach oben gebauten politischen System aufgewachsen. Als der Atem wiederkam, fand ich jedoch, dass ich eine sehr schwedische Antwort bekommen habe.

Warum schwedisch?

Verantwortung wird in Schweden, wie auch den übrigen nordischen Staaten, gerne nach oben delegiert. Die Bevölkerung hat damit kein Problem, weil das Vertrauen in die staatlichen Strukturen, die Administration und die gewählten Politiker traditionell sehr hoch ist. «Die da oben» machen es schon recht, lautet ein sehr weit gehender gesellschaftlicher Konsens.

Das ist im Prinzip positiv. Es macht es der Politik aber leichter, mehr Macht im Zentralstaat zu konzentrieren. Da die nordischen Staaten historisch entweder Königreiche waren – drei sind es noch heute – oder als Teile von fremden Königreichen fungierten, ist eine starke Top-Down-Organisationsstruktur seit Jahrhunderten verankert.

Die starke Zentralisierung der nordischen Staaten äussert sich unter anderem in einem grossen Ungleichgewicht zwischen den Hauptstadtregionen und dem Rest des Landes. Schweden mit zehn Millionen Einwohnern sowie Finnland, Norwegen und Dänemark mit je rund fünfeinhalb Millionen haben Hauptstädte, die als metropolitane Grossräume allein schon 20 bis 25 Prozent der gesamten Landesbevölkerung stellen. Das Gefälle von den Hauptstädten zu den jeweils zweitgrössten Städten ist markant. In Dänemark, Finnland und Norwegen liegt die Bevölkerungszahl der Hauptstadt-Agglomerationen bei rund anderthalb Millionen. Die jeweiligen Nummern zwei, konkret Aarhus, Turku und Bergen, kommen hingegen bloss je auf eine gute Viertelmillion. Also etwa ein Sechstel der Hauptstadtregion. In Schweden liegt der Fall etwas anders; hier besteht das grösste Gefälle zwischen dem Grossstadt-Dreigestirn von Stockholm (2 Millionen), Göteborg (1 Million) und Malmö-Lund (eine halbe Million) und dem Rest des Landes. Schon die viertgrösste schwedische Stadt, Uppsala, hat weniger als 150 000 Einwohner.

In allen vier Ländern besteht damit die Gefahr, dass die Zentralregierungen in den Hauptstädten aus einer urbanen Blase heraus agieren, in der die Bedürfnisse der Landregionen unter den Tisch fallen.

Der relativ hohe Zentralisierungsgrad der nordischen politischen Systeme ist damit einerseits ein Resultat von historischen und gesellschaftlichen Einflüssen, also den einst monarchischen Strukturen und dem fehlenden Bedürfnis der Bürger, Entscheidungskompetenzen auf der niedrigst möglichen Stufe einzufordern. Andrerseits spielen auch die Geografie und der Gesellschaftsentwurf des egalitären Sozialstaats eine Rolle.

Die nordischen Staaten gehören zu den am stärksten urbanisierten Gesellschaften Europas. Gleichzeitig sind sie, mit der Ausnahme Dänemarks, auch grosse Flächenstaaten. Die langen Distanzen zwischen Siedlungen städtischen und ländlichen Typs erschweren der Landbevölkerung den Zugang zum Angebot etwa bei Bildung, Gesundheit oder Transport deutlich mehr, als es in dichter besiedelten Staaten wie Österreich, Deutschland oder der Schweiz der Fall ist. Landgemeinden sind räumlich oft stark isoliert. Die Folge ist eine ausgeprägte Landflucht.

Diesem seit Jahren anhaltenden Trend wird seitens der Zentralregierung zwar versucht entgegenzuwirken. Als Beispiel diene hier das nationale Programm für Zugang zu Breitband-Internet, das die Voraussetzung dafür schaffen soll, dass nicht physisch standortgebundene berufliche Tätigkeiten vermehrt auch vom Land aus ausgeführt werden können.

Das anvisierte Ziel lautet, 95 Prozent der Bevölkerung durch das Breitbandnetz abdecken zu können. Das klingt nicht schlecht. Doch wie mir der bereits zitierte Regionalpolitiker aus Norrbotten erklärte, könnte man dieses Ziel erreichen, ohne auch nur einen einzigen Breitbandanschluss in seiner Region bereitzustellen. Wie bereits erwähnt, hat Norrbotten bei einem Anteil von knapp einem Viertel an der schwedischen Gesamtfläche einen Bevölkerungsanteil von vier Prozent.

Dass regionale und lokale Entscheidungskompetenzen nicht stärker ausgebaut sind, ist aber nicht zuletzt auch eine Folge des nordischen Gesellschaftsmodells, in dessen Zentrum der egalitäre Sozialstaat steht. Das klingt zwar paradox, hat aber durchaus seine Logik.

Eine der zentralen Forderungen dieses Modells lautet, dass alle, unabhängig vom Wohnort, Zugang zu «gleichwertigen Leistungen» des Sozialstaats haben sollten. Dafür zahlen die Bürger landesweit annähernd nivellierte Einkommenssteuern von rund 30 Prozent oder, im Falle hoher Einkommen, 50 Prozent. Auf der Seite der Bürger, die den Sozialstaat speisen, ist die Egalität damit gegeben. Doch hapert es auf der Seite der Leistungen, die sie empfangen.

Dazu ein Beispiel aus dem schwedischen Gesundheitswesen. In der mittelschwedischen Kleinstadt Solleftea, 10 000 Einwohner, steht beim Eingang zum lokalen Krankenhaus seit rund zwei Jahren Tag und Nacht eine Mahnwache aus Protest gegen die Schliessung der Geburtenabteilung. 2017 hatte diese Schliessung hohe Wellen geworfen. Schwangere Frauen mussten sich rechtzeitig nach Alternativen umsehen, zum Beispiel in den je rund eine Autostunde entfernten grösseren Orten Örnsköldsvik oder Härnösand. Für Frauen aus dem Hinterland bedeutete die Schliessung von Solleftea, dass sie zum Beispiel drei statt zwei Stunden in die Gebärklinik würden fahren müssen. Hebammen boten vorsichtshalber Kurse an für Notgeburten im Auto.

Das sind Verhältnisse, wie man sie im städtischen Schweden nicht kennt. Wie war das also nochmals mit dem Zugang zu «gleichwertigen Leistungen» des Sozialstaats?

Im Fall von Solleftea war es jedoch nicht der Zentralstaat, der die Geburtenklinik schloss, sondern die regionale Administration, in deren Kompetenz die Einsetzung der ihr zugewiesenen Mittel für die Finanzierung der Gesundheitseinrichtungen steht. Sie fällte den Entscheid aus ökonomischen Gründen. Das hat der periodisch aufflackernden Diskussion Auftrieb verliehen, ob in den ländlichen regionalen Administrationen genug Know-how vorhanden sei für eine Gesundheitspolitik, die dem urbanen Standard «gleichwertige» Resultate bringe, oder ob die wichtigsten Entscheidungen besser wieder auf die gesamtstaatliche Ebene verlagert werden sollten. Eine analoge Diskussion findet auch im Bereich des Schulwesens statt, wo in den letzten Jahren eine fortschreitende soziale Segregation beobachtet werden kann. Hand in Hand mit dem Egalitäts-Postulat geht oft die Forderung der Durchsetzung eines gesamtstaatlichen Standards. Das aber bringt die Politik weiter vom Bürger weg.

Zentralisierung versus Regionalisierung: das ist eine komplizierte Diskussion in Nordeuropa, die man lange führen kann und die keine Patentlösungen kennt. Klar hingegen ist, dass «gleichwertige Leistungen für alle» eine Vorgabe sind, die im nordischen Kontext mit dem grossen Gefälle von Stadt und Land in den bestehenden Strukturen schwer umzusetzen ist.

 

Informationen zu Rudolf Hermann

Rudolf Hermann ist Nordeuropa-Korrespondent der Neuen Zürcher Zeitung.

rudolf.hermann@nzz.ch

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