Umsetzung von Unionsrecht: „Faktor 10“ ist nicht das Problem

von Stefan Börger, 05.06.2015

Die Kommission wertet regelmäßig die Einhaltung der Umsetzungsfristen von Binnenmarktrichtlinien durch die Mitgliedstaaten statistisch aus. Auch wenn man dieser Auswertung nur bedingte Relevanz zumessen kann – sie ist eine Momentaufnahme und konzentriert sich alleine auf Fristen, ohne etwas über die Umsetzungsqualität zu sagen –, so ist doch auffällig, dass Österreich hier traditionell nicht unter den zügigen Umsetzern ist.

Österreich war etwa im Vergleich hinsichtlich des – vom Europäischen Rat vorgegebenen – Umsetzungsdefizits letztmalig 2009 über dem EU-Durchschnitt; die letztjährige Statistik von Mai 2014 wies Österreich sogar als Schlusslicht unter den EU-28 in der fristgerechten Umsetzung aus. Österreich scheint daher tatsächlich strukturell vergleichsweise langsam in der Umsetzung zu sein. Allerdings gibt es hierbei auch keine Gesetzmäßigkeit, wie sich eine Mehrzahl von Gesetzgebern innerhalb eines Staates auswirkt – nur unwesentlich besser als Österreich waren der genannten Statistik zufolge etwa Slowenien und Zypern, beides Staaten ohne regionale Gesetzgebungszuständigkeiten.

Eine solche Auswertung zur Einhaltung von Fristen der Richtlinienumsetzung im Binnenmarkt sollte jedoch parallel zur Frage gesehen werden, wie viele Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Staat anhängig sind. Dadurch wird auch die Frage der Rechtsanwendung relevant und Rückschlüsse darauf sind möglich, ob Richtlinien zwar formal richtig – und fristgerecht – in nationales Recht übernommen wurden, durch möglicherweise weitgehend wörtliche Übernahme des mitunter vagen Richtlinientextes das Problem des unionsrechtskonformen Vorgehens aber nur auf die Anwendungsebene verlagert wurde. In dieser Statistik ist Österreich seit vielen Jahren durchgängig besser als der EU-Schnitt.

Mit Stand 1.1.2015 gab es gegen Österreich 16 anhängige Vertragsverletzungsverfahren ab der zweiten Verfahrensstufe gemäß Art 258 AEUV. Davon betrafen elf Verfahren die Umsetzung von Unionsrecht und fünf waren Anwendungsfälle.

Betrachtet man diese elf Verfahren, in denen es um die Umsetzung von Richtlinien (bzw. in einem Fall auch um den Erlass von begleitenden Maßnahmen zu einer Verordnung) aus föderaler Sicht ging, so betreffen acht dieser Verfahren ausschließlich den Bund und nur drei betreffen Richtlinien, die sowohl vom Bund als auch von den Ländern umzusetzen sind.

Obwohl dies eine Momentaufnahme ist, entspricht es doch auch den Erfahrungen der Durchführung von Unionsrecht in den letzten Jahren; eine föderale Struktur erleichtert die Umsetzung von Richtlinien zweifellos nicht und ist in verschiedenen Fällen – insbesondere in Verbindung mit Zuständigkeitsfragen – auch Grund für Verzögerungen. Andererseits sind diese Fälle keineswegs die Regel, sodass der viel zitierte „Faktor 10“ kein grundsätzliches Umsetzungserschwernis darstellt.

Das föderale System bedingt jedoch zweifellos ein höheres Maß an Koordination. Österreich hat aber durch verschiedene Einrichtungen – etwa Umsetzungsbeauftragte in den Ländern und Ministerien, eine Richtliniendatenbank beim Bundeskanzleramt und zahlreiche richtlinienspezifische Arbeitsgruppen – ein grundsätzlich gut funktionierendes System der Abstimmung der Länder untereinander bzw. des Bundes mit den Ländern. So hat gerade die Notwendigkeit der Zusammenarbeit zwischen den Ländern und zwischen dem Bund und den Ländern im Ergebnis zu einer Stärkung des kooperativen Föderalismus geführt. 

Zunehmender Druck im Umgang mit Unionsrecht entsteht allerdings durch Aktivitäten der EU, Vertragsverletzungsverfahren und insbesondere finanzielle Maßnahmen im Sinne des Artikels 260 AEUV zu verschärfen. Noch gab es keine derartigen Bußgeldurteile gegen Österreich; zu beobachten ist allerdings eine deutliche Beschleunigung im Umgang mit diesen.

Zu Bußgeldern wird grundsätzlich der Mitgliedstaat verurteilt; allerdings kann der Bund diese Kosten gemäß § 3 Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz 2008 von den verursachenden Ländern zurückfordern – diese Bestimmung geht auf eine Art 15a B-VG-Vereinbarung von 1992 zurück. Es besteht kaum ein Zweifel daran, dass der Bund dies im Anlassfall wahrnehmen wird.

Aktuell gibt bzw. gab es jedoch Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich ab der zweiten Verfahrensstufe, die im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung liegen (der Bau eines Wasserkraftwerks an der Schwarzen Sulm sowie das – kürzlich eingestellte – Verfahren wegen der Feinstaubgrenzwertüberschreitungen in Graz, beides „steirische Fälle“). Ob in solchen Fällen die Länder intern zur Kostentragung verpflichtet sind, ist offen, wird jedoch mitunter, etwa in Kommentaren zum FAG, bejaht.

Die Erläuterungen zur Art 15a-Vereinbarung sowie zum Finanzausgleichsgesetz – die Bestimmung wurde erstmals in das FAG 1997 aufgenommen – geben keinerlei Auskunft über diese Frage.

Es gibt jedoch gute Gründe gegen eine Anwendung dieser Bestimmung in der mittelbaren Bundesverwaltung. Erstens ist die Analogie zum Amtshaftungsrecht naheliegend: In diesen Fällen haftet der Rechtsträger, dem das Verhalten kraft funktioneller Zuständigkeit zuzurechnen ist – im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung haftet daher der Bund. Die Amtshaftungsregelung des Art 23 B-VG spricht nun ebenso wie die Art 15a B-VG-Vereinbarung und das FAG 2008 von einem „rechtswidrigen Verhalten“ von Organen der Gebietskörperschaft, das in weiterer Folge dem Rechtsträger zugerechnet wird, für den der Akt (in funktioneller Hinsicht) gesetzt wurde.

Zweitens muss die gegenständliche Art 15a-B-VG-Vereinbarung (sowie in weiterer Folge das FAG 2008) im Konnex zur Bestimmung der Devolutionsregelung des Art 23 d Abs. 5 B-VG gesehen werden. Die Bestimmungen wurden in einem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang erarbeitet und kundgemacht, sodass es naheliegt, dass sie auch in einem Regelungszusammenhang zu verstehen sind. Die Bestimmung über die Kostentragung in der Art 15 a B-VG-Vereinbarung soll daher zusätzlich zur Devolutionsregelung des Art 23d Abs. 5 B-VG die Gesamtverantwortung des Bundes im Rahmen der EU-Mitgliedschaft auch im selbstständigen Wirkungsbereich der Länder absichern bzw. den Bund in diesem Bereich schadlos halten, wenn er im Rahmen seiner Verantwortung nach außen für Handlungen der Länder haften muss.      

Informationen zu Stefan Börger

Dr. Stefan Börger ist Leiter des Referates Europa und Außenbeziehungen beim Amt der Steirischen Landesregierung

stefan.boerger@stmk.gv.at

Zur Übersicht