Zur Vermögensauseinandersetzung im Bundesstaat. Rechtshistorische Schlaglichter auf § 11 ÜG 1920

von Martin Paul Schennach, 25.08.2015

2002 hielt ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs aufgrund einer Beschwerde des Landes Salzburgs und mit Blick auf den Streitgegenstand Bundesforste fest, dass die 1920 im Bundesverfassungsgesetz betreffend den Übergang zu einer bundesstaatlichen Verfassung (ÜG) in § 11 Abs. 2 zweiter Halbsatz vorgesehene Auseinandersetzung des Staatsvermögens der ehemaligen Habsburgermonarchie zwischen Bund und Ländern bis heute nicht stattgefunden habe; sie müsse daher noch im Wege der Verfassungsgesetzgebung erfolgen. Damit knüpfte der VfGH an eine 1982 von Harlad Stolzlechner (übrigens auch in der Reihe des Instituts für Föderalismus) publizierte Studie mit dem Titel „Republik – Bund – Land. Fragen der Vermögensaufteilung in einem Bundesstaat“ an. Stolzlechner war mehr als sechs Jahrzehnte nach Inkrafttreten des B-VG der erste gewesen, der das gesamte Staatsvermögen der ehemaligen österreichischen Monarchie als potentielles Objekt einer Vermögensauseinandersetzung zwischen Bund und Ländern dargestellt hatte.

Der entscheidende § 11 Abs. 2 ÜG, dessen erster Absatz das Ländervermögen definiert – das im Übrigen im Wesentlichem jenem der früheren Kronländer entsprach – und dessen rechtliches Schicksal regelt, lautet:  „Alles übrige staatliche Vermögen ist Vermögen des Bundes; die endgültige Auseinandersetzung über das staatliche Vermögen wird im Verfassungsgesetze des Bundes über die finanzielle Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern geregelt.“ Spätestens mit dem erwähnten Erkenntnis des VfGH, dessen Grundlagen rechtshistorisch zu dekonstruieren auch der Bund im Verfahren vor dem VfGH keinerlei Anstalten gemacht hatte, verdichtete sich der rechtswissenschaftliche – konkret verfassungsrechtliche – Wissensstand zu einem die herrschende Lehre prägenden Narrativ, das vorderhand durch Prägnanz und durchaus auch inhaltliche Stringenz überzeugend anmutete: Die Habsburgermonarchie war ein dezentralisierter Einheitsstaat, in dem die Länder keine Gliedstaatscharakter hatten, sondern der zeitgenössischen staatsrechtlichen Diktion nach Kommunalverbände höherer Ordnung respektive Selbstverwaltungskörper mit weitreichender Autonomie waren. Etwas simplifizierend kann man die These auf die prägnante Formel bringen: Übergang vom Einheitsstaat zum Bundesstaat; ergo Aufteilung des vormaligen Staatsvermögens des bisherigen Einheitsstaates zwischen dem Bund und den zu Gliedstaaten aufgewerteten Ländern. Dabei wurden im verfassungsrechtlichen Diskurs von allen Akteuren rechtshistorische Argumente ins Treffen geführt, ohne dass einschlägige Forschungsergebnisse vorlagen. Denn tatsächlich hatte sich die rechtshistorische Forschung bis vor kurzem mit Fragen der innerstaatlichen Vermögensauseinandersetzung nicht näher beschäftigt, obwohl die Epoche von 1918 bis 1920 bzw. bis zur B-VG-Novelle 1925 sicherlich zu den am intensivsten erforschten Epochen der österreichischen Verfassungsgeschichte gehört. Auch von eigenständigen Quellenrecherchen wurde trotz der Brisanz des Gegenstands abgesehen bzw. diese zumindest nicht publiziert.

Diese rechtshistorische Forschungslücke sollte die kürzlich veröffentlichte Arbeit „Vom k.k. Ärar zum Bundesschatz? Das Staatsvermögen der Habsburgermonarchie und die Entstehung des österreichischen Bundesstaates“ füllen. Unter umfassender Berücksichtigung der archivalischen Überlieferung sowie der juristischen, politischen und verwaltungsinternen Diskurse von 1918 bis 1925 zeigt die nunmehr vorliegende rechtshistorische Studie, dass sich die 1920 geplante Vermögensauseinandersetzung in Übereinstimmung mit der zeitgenössischen rechtswissenschaftlichen Lehre ausschließlich auf das Verwaltungsvermögen – und nicht etwa auf das gesamte ehemalige Staatsvermögen – bezog. Schon 1871 hatte der deutsche Verfassungsrechtler Paul Laband anlässlich der deutschen Reichsgründung das Konzept entwickelt, wonach das Verwaltungsvermögen – mithin das materielle Substrat für die Besorgung bestimmter Verwaltungsaufgaben, darunter insbesondere das Eigentum an den Amtsgebäuden – im Bundesstaat jener staatlichen Ebene zukommen solle, die die entsprechenden Agenden wahrnehme. Exakt diese Konzeption lag (im Vergleich zur Gründung des deutschen Kaiserreichs als Bundesstaat gleichsam unter umgekehrten Vorzeichen) der Erstfassung des späteren § 11 ÜG 1920 zugrunde und blieb auch nach dessen sehr kurzfristig erfolgter grundlegender Umformulierung am 25. September 1920 maßgeblich. An jenem Tag fiel im Verfassungsausschuss der Konstituierenden Nationalversammlung angesichts der unüberbrückbaren Differenzen zwischen Christlichsozialen und Sozialdemokraten über die künftige Kompetenzverteilung die Entscheidung, die Artikel 10 bis 13 sowie 15 B-VG vorläufig noch nicht in Kraft zu setzen, sondern provisorisch an der bisherigen Regelung des Grundgesetzes über die Reichsvertretung festzuhalten. Damit blieb in weiterer Folge auch vorerst die bestehende Organisation der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern unverändert, daher wurde konsequenterweise auch die geplante „Verländerung“ der politischen Behörden bis auf weiteres suspendiert. Folglich wurde natürlich auch die geplante Auseinandersetzung des Verwaltungsvermögens zwischen Bund und Ländern hinfällig und verschoben. Das archivalische Quellenmaterial zeigt jedoch ganz deutlich, dass mit diesem Schritt in keiner Weise eine radikale Neuorientierung in der Frage der Vermögensauseinandersetzung verbunden war. Der Zusammenhang bleibt eindeutig: keine neue Kompetenzverteilung, keine „Verländerung“, ergo zunächst keine Vermögensauseinandersetzung.

Im Rahmen der B-VG-Novelle 1925 und der gleichzeitigen Novellierung des ÜG 1920 sowie der damit einhergehenden „Verländerung“ der Behörden der politischen Verwaltung in den Ländern kam es schließlich zu einer definitiven verfassungsrechtlichen Auseinandersetzung des Verwaltungsvermögens. Aber wie die Gesamttendenz der B-VG-Novelle die Stellung des Bundes stärkte, so wurde nunmehr das 1920 zugrunde gelegte Konzept zulasten der Länder geändert. Denn im Unterschied zur 1920 vorgesehenen Regelung und zum Labandschen Theoriemodell behielt sich nunmehr der Bund mit Ausnahme des den Ländern zugewiesenen Amtsinventars das Eigentum an den betreffenden Amtsgebäuden vor, die den Ländern nur „dauernd zur unentgeltlichen Benutzung“ überlassen werden sollten. Die verfassungsrechtlich vorgesehenen Vereinbarungen zwischen Bund und Länder über die Tragung der Erhaltungskosten wurden sukzessive in den Jahren ab 1929 abgeschlossen.

Damit war die 1920 vorgesehene und damals angesichts der Konstellation auf einen späteren Zeitpunkt verschobene „Auseinandersetzung“ des Verwaltungsvermögens erfolgt – wobei hier Anführungszeichen insofern angebracht sind, als eine Aufteilung der Eigentumsrechte mit Ausnahme des Amtsinventars nicht mehr erfolgte. Dementsprechend wurde die entsprechende verfassungsrechtliche Norm auch (systematisch durchaus nachvollziehbar) in den „Organisationsparagraphen“ 8 ÜG 1920 idF 1925 (als neuer § 8 Abs. 6) eingefügt, wo nunmehr neben Bestimmungen wie der Regelung der Rechtsstellung der bisherigen Staatsbediensteten u. a. ein weiterer Absatz zur Regelung von Eigentumsverhältnissen und Nutzung der Amtsgebäude und -einrichtung eingefügt wurde. Für die Zeitgenossen war aber klar: § 8 Abs. 6 und § 11 Abs 2 ÜG sind aufeinander bezogen.

Die nunmehr vorliegende Studie beschreibt nicht nur eingehend das soeben überblicksmäßig beschriebene Zustandekommen und die zeitgenössische Interpretation des einschlägigen § 11 ÜG 1920. Darüber hinaus wird einleitend das sehr heterogene Staats- und Landesvermögen bis zum Ende der Monarchie definiert und die Eigentumsentwicklung bis zum 1. Oktober 1920 nachvollzogen. Darüber hinaus wird ausführlich dargelegt, dass eine über das Verwaltungsvermögen hinausgehende, auch das Finanzvermögen der österreichischen Monarchie umfassende Vermögensauseinandersetzung weder 1920 noch in den Folgejahren jemals zur Debatte stand und aufgrund des völkerrechtlichen Rahmens (Vertrag von Saint-Germain, Genfer Protokolle) auch gar nicht möglich gewesen wäre. Zudem hätten in diesem Fall nicht nur die Aktiven, sondern ebenso die weitaus höheren Passiven der Habsburgermonarchie aufgeteilt werden müssen. Dieser grundsätzliche Befund lässt sich exemplarisch auch anhand der Entstehungsgeschichte des 1925 erlassenen Bundesforstegesetz nachweisen, das gleich in § 1 das Eigentum des Bundes ausdrücklich festschreibt – was jedoch von den Ländern (erwartungsgemäß) nicht in Frage gestellt wurde.

Abschließend wird ferner aufgezeigt, dass die bereits 1919 von Tirol, Salzburg und Wien erfolglos geltend gemachten Ansprüche auf Teile des ehemals hofärarischen Vermögens (u. a. auf Schloss Ambras, die Ambraser Sammlung oder die Salzburger Residenz) in keinem Zusammenhang mit der Frage der Vermögensauseinandersetzung im Bundesstaat standen, zumal zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des B-VG der Kriegsgeschädigtenfonds als Eigentümer aufschien.

Weiterführende Literatur:   Martin P. Schennach: Vom k.k. Ärar zum Bundesschatz? Das Staatsvermögen der Habsburgermonarchie und die Entstehung des österreichischen Bundesstaates (Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus 120). Wien 2015

Informationen zu Martin Paul Schennach

Univ.-Prof. DDr. Martin Paul Schennach MAS ist Leiter des Instituts für Römisches Recht und Rechtsgeschichte an der Universität Innsbruck. Forschungsschwerpunkte: Gesetzgebungs- und Kodifikationsgeschichte, Verfassungsgeschichte, historische Rechtsimplementation, Strafrechtsgeschichte, Forschungen zu frühneuzeitlichen Revolten, Wissenschaftsgeschichte (v. a. Geschichte des öffentlichen Rechts in Österreich).




Martin.Schennach@uibk.ac.at

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