Föderalismus-Info
der Newsletter des Föderalismus Instituts

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12.08.2022

Föderalismus Info 03/2022

Parteiengesetz neu: Licht und Schatten

Die Novelle zum Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien wurde mit Zweidrittelmehrheit beschlossen. Zu begrüßen ist die Erhöhung der Transparenz im Bereich der Parteienförderung und die Ausweitung der Prüfkompetenzen des Rechnungshofs. Allerdings wird den Ländern die Pflicht auferlegt, den in den Parlamenten vertretenen Parteien Förderungen zuzuwenden. Das beschränkt den Handlungsspielraum der Länder und greift in ihre Budgethoheit ein.



Eine lang verhandelte Novelle (BGBl I 125/2022) zur Änderung des Bundesgesetzes über die Finanzierung politischer Parteien – Parteiengesetz 2012 hat im Nationalrat nunmehr breite Unterstützung erhalten (Zweidrittelmehrheit). Ziel des Gesetzespakets ist es, mehr Transparenz in die Parteienfinanzierung zu bringen und damit nicht zuletzt für mehr Fairness im politischen Wettbewerb zu sorgen.

Die Reform selbst ist grundsätzlich zu begrüßen, zumal die Prüfkompetenzen des Rechnungshofes (§ 10) erweitert, die Spendenregelungen verschärft sowie ein grundsätzliches Spendenannahmeverbot für parlamentarische Klubs und Parteiakademien (§ 6) festgelegt wurde. Dem Rechnungshof ist es nunmehr beispielsweise möglich, bei „begründetem Verdacht“ auf Verletzung des Parteiengesetzes diesem selbst nachzugehen.

Von der Fülle auch teils neuer Verfassungsbestimmungen erscheint aus grundsätzlicher verfassungspolitischer Perspektive vor allem die Bestimmung des § 3 erster Satz PartG bedenklich. Nunmehr müssen Bund und Länder, Gemeinden können politischen Parteien für ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung in Bund, Ländern und Gemeinden jährlich angemessene Fördermittel zuwenden. Als Folge des Wechsels von einer Kann- zu einer Mussbestimmung wird – abgesehen davon, dass damit für die bereits in den Parlamenten vertretenen Parteien und nur für diese, ein verfassungsmäßiges Parteienrecht auf angemessene Parteienförderung ausdrücklich festgelegt wird – die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder in nicht unerheblichem Maße eingeschränkt. Diese haben künftig nicht mehr die Möglichkeit, politischen Parteien für ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung im Land Fördermittel gänzlich zu versagen. Zudem darf sich eine finanzielle Zuwendung auch nicht mehr unterhalb des vom Bundesverfassungsgesetzgeber als „angemessen“ erachteten Mindestsatzes (dh betragsmäßig weniger als 3,10 EUR gemäß § 3 zweiter Satz bzw. den nach § 14 Abs 1 PartG valorisierten Betrag je Wahlberechtigtem) orientieren. Dies bedeutet auch einen massiven Eingriff in die Budgethoheit der Länder. Aus diesem Grund war auch eine qualifizierte Zustimmung des Bundesrats gemäß Art 44 Abs 2 B-VG erforderlich.

Im Ergebnis ist die Novelle des Parteiengesetzes daher zwiespältig zu beurteilen: Während zum einen die Transparenz im Bereich der Parteienförderung erhöht und auch die Kompetenzen des Rechnungshofes tatsächlich erweitert werden, werden die Handlungsspielräume der Länder in diesem Bereich neuerlich eingeschränkt und dem Kartell der bereits vertretenen Parteien ein Grundrecht auf Parteienförderung eingeräumt.

Verteidigungsministerium plant föderalistischen Vorstoß

Das Institut für Föderalismus spricht sich seit längerem für die Dezentralisierung von Bundesdienststellen aus. Im Entwurf einer Novelle zur Änderung des Wehrgesetzes soll nun vorgesehen sein, einzelne Stellen des Verteidigungsressorts in die Länder auszulagern. Bleibt zu hoffen, dass sich im Parlament die nötige Zweidrittelmehrheit findet und den Lippenbekenntnissen der einzelnen Parteien zum Föderalismus Taten mit Vorbildwirkung folgen.



Im Mai dieses Jahres wurden Pläne des Verteidigungsministeriums bekannt, im Zuge einer Strukturreform offenbar auch eine Dezentralisierung anzustreben. So soll laut einem Entwurf zur Änderung des Wehrgesetzes beabsichtigt sein, „nach Maßgabe militärischer Interessen Teile des für militärische Angelegenheiten zuständigen Bundesministeriums außerhalb Wiens“ einzurichten. In den Erläuterungen dazu heißt es, „eine strikte Beschränkung der Zentralstelle des Verteidigungsressorts auf Wien“ sei „unzweckmäßig“ und widerspreche „aktuellen Bestrebungen für eine verstärkte Nutzung einer modernen Büroorganisation und -kommunikation“. Die dafür notwendige Zweidrittelmehrheit im Nationalrat kann allerdings nur mit Stimmen der Oppositionsparteien erreicht werden.

Das Institut für Föderalismus begrüßt den Reformvorstoß ausdrücklich und spricht sich schon seit geraumer Zeit für eine Verlagerung von Bundesdienststellen in die Peripherie aus.[1] Mit zunehmendem Ausbau der Digitalisierung gibt es zudem kaum noch Argumente, eine Dezentralisierung der Bundesverwaltung kategorisch abzulehnen. Es bleibt nun abzuwarten, ob die Pläne des Verteidigungsministeriums tatsächlich in die Tat umgesetzt werden.

 


[1] Vgl Bußjäger/Keuschnigg/Radosavljevic, Der Bund und seine Dienststellen (2015); Bußjäger et al, Dezentralisierungspotentiale in der Bundesverwaltung (2017).

LRH Steiermark: Prüfung von Wohnbauträgern verfassungsmäßig?

Der steiermärkische Landesrechnungshof ist laut Landesverfassung auch für die Prüfung der Gebarung von Wohnbauträgern zuständig. Derzeit ist eine Prüfung seitens des VfGH anhängig, welche die Verfassungsmäßigkeit der betreffenden Bestimmung beleuchtet. Es bestehen Zweifel in Hinblick auf die Systematik der Zuständigkeit, die Gleichartigkeit mit dem Rechnungshof des Bundes sowie dem Umfang der Gebarungsprüfung durch den steiermärkischen Landesrechnungshof.



Mit Prüfungsbeschluss vom 18. Juni 2022, KR 1/2021-13, hat der VfGH die amtswegige Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Art 50 Abs 1 Z 7 Stmk L-VG auf Grund eines Antrages des Landesrechnungshofes des Landes Steiermark (LRH) gemäß Art 50 Abs 4 Stmk L-VG veranlasst. Im Vorverfahren wurden unterschiedliche Rechtsauffassungen hinsichtlich des Prüfungsumfanges des LRH artikuliert. Während sich der LRH für zuständig erachtete, die Gebarung von Wohnbauträgern umfassend zu prüfen, gingen die betroffenen Wohnbauträger von einer nur eingeschränkten Prüfungsbefugnis des LRH aus.

Bei der Behandlung des Antrages des LRH kamen dem VfGH Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des Art 50 Abs 1 Z Stmk L-VG, der wie folgt lautet: „Der Landesrechnungshof kontrolliert die Gebarung von Wohnbauträgern, die Mittel aus der Wohnbauförderung erhalten, sofern sich das Land vertraglich eine solche Kontrolle vorbehalten hat“. Zum einen stößt sich der VfGH daran, dass die Kontrollbefugnis des LRH von einer vertraglichen Vereinbarung durch das Land abhängt und daher durch diese und nicht durch die genannte landesverfassungsgesetzliche Regelung selbst begründet zu sein scheint. Aufgrund dieser Systematik dürfte im Ergebnis dem VfGH eine Zuständigkeit eingeräumt werden, die von der bundesverfassungsrechtlichen Ermächtigung des Landesverfassungsgesetzgebers zur Regelung einer Zuständigkeit des VfGH nach Art 127c Z 1 iVm Art 126a erster Satz B-VG nicht gedeckt sein dürfte. Überdies dürfte nach Ansicht des VfGH der LRH das dem Art 127c Z 1 B-VG zugrundeliegende Erfordernis der „Gleichartigkeit“ mit dem Rechnungshof des Bundes im Umfang seiner Zuständigkeit gemäß Art 50 Abs 1 Z 7 Stmk L-VG nicht aufweisen, wie der VfGH in seinem Prüfungsbeschluss näher ausführt. Schließlich hegt der VfGH Bedenken hinsichtlich des offenbar möglichen Umfangs der Gebarungskontrolle, die – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung vorausgesetzt – nicht auf die Verwendung von öffentlichen Mitteln des Landes durch den Wohnbauträger eingeschränkt sein dürfte. Eine über die bloße Verwendung von Mitteln des Landes bezogene Prüfungsbefugnis des LRH begegnet laut VfGH wohl nicht nur kompetenzrechtlichen Bedenken – weder Art 99 Abs 1 noch Art 15 Abs 1 B-VG kämen als Kompetenzgrundlage in Frage –, eine uneingeschränkte Prüfungsbefugnis würde zudem auch dem die Rechnungshofkontrolle immanenten System, das auf die Kontrolle der Gebarung mit öffentlichen Mitteln abzielt, widersprechen und dürfte sachlich daher nicht gerechtfertigt sein.

Es bleibt nunmehr abzuwarten, ob im weiteren Verfahren die Bedenken des VfGH zerstreut oder die Verfassungswidrigkeit der angesprochenen Bestimmungen tatsächlich festgestellt werden wird. In Bezug auf die bemängelte „Gleichartigkeit“ könnte dem VfGH zumindest entgegengehalten werden, dass in funktioneller Hinsicht lediglich eine Vergleichbarkeit mit dem RH des Bundes gegeben sein muss. Insofern die Aufgaben des LRH über jene des RH hinausgehen, schadet dies der Gleichartigkeit nicht, zumal „Gleichartigkeit“ nicht „Gleichheit“ bedeutet.[1]

 


[1] Siehe Bußjäger, Was ist ein Landesrechnungshof?, ZfV 2011, 737 (739 ff).

Kassenreform: Vernichtender Bericht des Rechnungshofes

Es war eines der Prestigeprojekte der vergangenen Jahre: Die Fusionierung der Gebietskrankenkassen zur Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK). Die Politik warb mit massiven Einsparungspotenzialen in Höhe der sogenannten „Patientenmilliarde“. Statt versprochener Einsparungen sind Mehrkosten von über 200 Millionen Euro entstanden. Das Projekt zeigt einmal mehr: Zentralisierungen führen regelmäßig nicht zu Kostensenkungen – im Gegenteil. Darüber hinaus haben die Zweigstellen in den Ländern ihre Entscheidungskompetenzen eingebüßt und wurden ihrer Spielräume in der regionalen Gesundheitspolitik beraubt.



Es war eines der wichtigsten Reformprojekte der letzten Jahre – die Fusionierung der Gebietskrankenkassen zur Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK). Allein die versprochene „Patientenmilliarde“ konnte durch die vollzogene Zentralisierung nicht lukriert werden. Im Gegenteil: In einem Rohbericht des Rechnungshofes (RH) vom Juli 2022 wird dargelegt, dass durch die Fusion der Krankenkassen in Wahrheit Mehrkosten in der Höhe von 214,95 Mio Euro entstanden sind. Dabei verglichen die Prüfer die tatsächlichen Verwaltungskosten und die Prognosen für das Jahr 2023, die aus dem Februar 2022 stammen, mit den Einsparungszielen der Regierung aus dem Jahr 2018. Das Soll wurde um 1,21 Milliarden gesprengt.[1]

Die Reform der Krankenkassen ist ein plakatives Beispiel dafür, dass Zentralisierungen nicht Hand in Hand mit Kosteneinsparungen gehen, sondern diese regelmäßig das Gegenteil bewirken. Bereits im Vorfeld wurde eindringlich gewarnt, dass die mit der Zerschlagung der Gebietskrankenkassen kolportierten Einsparungsziele alles andere als realistisch seien. Von der Kostenfrage abgesehen wiegt für die Länder noch viel schwerer, dass die Zweigstellen der Gesundheitskasse nunmehr über keine echten Entscheidungskompetenzen mehr verfügen und sie ihrer regionalen Spielräume in der Gesundheitspolitik beraubt wurden.[2] Da in maßgeblichen (und auch unbedeutenden) Angelegenheiten folglich in der Zentralstelle in Wien nachgefragt werden muss, ist auch der bürokratische Aufwand keinesfalls geringer als vorher. Die angekündigten personellen Einsparungen sind bis dato ebenso wenig eingetreten: So ist laut RH ein Mitgrund für die Kostensteigerung, dass sich der Personalstand der fusionierten Krankenkassen sogar leicht erhöht hat.

Die in einem, noch vor Inkrafttreten der Reform angestrengten Verfahren vor dem VfGH artikulierten Bedenken gegen eine Verletzung des Effizienzprinzips durch die Fusion der Gebietskrankenkassen zur ÖGK, wurden von diesem allerdings nicht geteilt.[3] Das Höchstgericht begnügte sich in diesem Zusammenhang mit der Feststellung, dass er nicht zu erkennen vermag, „dass die Zusammenführung von neun länderweise eingerichteten Gebietskrankenkassen (Selbstverwaltungskörper iSd Art 120a ff B-VG) zu einer bundesweiten Gesundheitskasse zwangsläufig zur Folge hätte, dass eine zweckmäßige und effiziente Verwaltungsführung nicht mehr gewährleistet wäre. […] Selbst unvollständige, in sich widersprüchliche oder nicht nachvollziehbare Gesetzesmaterialien oder solche Angaben in der bloß einfachgesetzlich vorgesehenen (§17 Bundeshaushaltsgesetz) ‚wirkungsorientierten Folgenabschätzung‘ können keine Verfassungswidrigkeit des Gesetzes begründen, auf das sie Bezug haben.“ Der Gesetzgeber habe seinen politischen Gestaltungsspielraum insgesamt daher nicht überschritten.

Mit dieser Argumentation lässt der VfGH das Effizienzprinzip allerdings zu einer leeren Floskel verkommen – der rechtspolitische Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entpuppt sich, diesen Aspekt betreffend, vielmehr als ein Raum ohne Grenzen. Angesichts seiner Ausführungen ist zudem fragwürdig, ob der VfGH überhaupt in der Lage ist, die Einhaltung des Effizienzprinzips zu überprüfen. So setzt eine Vertretbarkeitskontrolle im Lichte des Effizienzprinzips – entgegen der bisher vertretenen Linie des VfGH – doch zwangsläufig voraus, dass den Gesetzgeber zumindest eine Beweislast dahingehend trifft, Effizienzgewinne durch die Umgestaltung eines Systems nicht nur unsubstantiiert zu behaupten, sondern im Gesetzgebungsprozess in nachvollziehbarer Weise (mit Zahlenmaterial) zu belegen. Bleibt der VfGH bei seiner bisherigen Judikaturlinie, stellt das Effizienzprinzip auch bei möglichen weiteren Zentralisierungen kein ernstzunehmendes Hindernis für den Gesetzgeber dar.

Im aktuellen Föderalismus-Talk (abrufbar unter: https://foederalismus.at/ifoetalk.php?talks_id=16) beschäftigt sich Institutsdirektor Univ.-Prof. Dr. Peter Bußjäger ebenso mit der Fusionierung der Gebietskrankenkassen zur ÖGK. Indes fällt auf dem Föderalismus-Barometer – da die Ziele der Kassenreform bisher klar verfehlt wurden – die Bewertung dieser Reform entsprechend schlecht aus:



Föderalismus Check 0

 


[1] Siehe zB „Rechnungshofbericht: ‚Patientenmilliarde’ von ÖVP und FPÖ hat es nie gegeben, in: derstandard.at vom 2.7.2022; „Rechnungshof-Bericht: Die Patientenmilliarde war ein Schmäh“, in profil.at vom 2.7.2022.

[2] Siehe dazu auch „Fata Morgana“, Kommentar des Institutsdirektors Peter Bußjäger in der VN vom 15.7.2022.

[3] VfSlg 20.361/2019.

UVP-Gesetz-Novelle: Massiver Eingriff in Länderrechte

Derzeit ist eine Novelle zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G) in Begutachtung. Hauptstoßrichtung ist die Beschleunigung des Ausbaus erneuerbarer Energien, vor allem der Windkraft. Bedenklich ist, dass landesrechtliche Genehmigungspflichten durch die geplante Novelle komplett ausgeschaltet werden können. Das würde die bestehende Kompetenzverteilung aus den Angeln heben und ist daher aus mehreren Gründen überschießend.



Umweltministerin Leonore Gewessler hat Ende Juli 2022 eine Novelle des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes (UVP-G) in Begutachtung geschickt,[1] die einen schnelleren Ausbau erneuerbarer Energien – vor allem der Windkraft – ermöglichen soll. Nunmehr soll eine fehlende Energieraumplanung künftig die Errichtung von Windrädern nicht mehr blockieren können. Primäres Ziel der Novelle ist es, Vorhaben der Energiewende möglichst zu beschleunigen.

Dabei stützt sich der Ministerialentwurf laut den Erläuterungen auf Art 11 Abs 1 Z 7 B-VG („Umweltverträglichkeitsprüfung für Vorhaben, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist; soweit ein Bedürfnis nach Erlassung einheitlicher Vorschriften als vorhanden erachtet wird, Genehmigung solcher Vorhaben“). Aus Ländersicht bedenklich erweist sich allerdings die Tatsache, dass die landesrechtlichen Genehmigungspflichten durch die geplante Novelle ausgeschaltet werden können. Der Bundesgesetzgeber bewertet die Ausschaltung indes als legitim, weil der Ausbau der Windkraft durch die Länder ansonsten gehemmt sei. Er würde daher von seiner Bedarfskompetenz Gebrauch machen, die gegebenenfalls auch die Abänderung mitanzuwendenden Landesrechts rechtfertige.[2] Aus Sicht des Bundesgesetzgebers sei eine Regelung für Windkraftanlangen bei fehlender Energieraumplanung (oder fehlender planungsrechtlicher Festlegungen auf örtlicher Planungsebene wie Flächenwidmungsplänen) im Hinblick auf die Energie- und Klimakrise für eine effektive Entscheidungskonzentration unverzichtbar und daher auch eine solche Regelung gerechtfertigt.

Ein derart weitgehendes Verständnis der mit der B-VG-Novelle 508/1993 geschaffenen bundesverfassungsrechtlichen Grundlage zur „Umweltverträglichkeitsprüfung“ lässt sich allerdings weder aus den Materialen zur genannten B-VG-Novelle nachweisen,[3] noch aus kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten rechtfertigen. Andernfalls würde die bestehende Kompetenzverteilung faktisch aus den Angeln gehoben werden: Der einfache Bundesgesetzgeber wäre in der Lage – wie im aktuellen Ministerialentwurf (§ 4a Abs 2 und 3) angedacht – die landesrechtlichen (Genehmigungs-)Bestimmungen völlig wirkungslos zu machen, was bedeuten würde, dass es dem Bundesgesetzgeber möglich wäre, durch Festlegung materieller Genehmigungspflichten beispielsweise den zur Regelungen der Angelegenheiten des Naturschutzes oder der Raumordnung zuständigen Landesgesetzgeber vom Kern seiner Zuständigkeiten auszuschließen.[4] Einer Ausschaltung des Landesrechts steht auch die den Bundes- wie Landesgesetzgeber bindende Rücksichtnahmepflicht entgegen. Diese verbietet es dem Gesetzgeber, die vom Gesetzgeber der anderen Gebietskörperschaft wahrgenommenen Interessen zu negieren und dessen gesetzliche Regelungen zu unterlaufen (Torpedierungsverbot). In Bezug auf Landesrecht wäre der Bundesgesetzgeber im UVP-G deshalb lediglich befugt, die Mitanwendung landesgesetzlich geregelter Bewilligungs- und Genehmigungskriterien im Wege der Verweisung (§ 17 Abs 1 UVP-G) anzuordnen, ihm ist es aber verwehrt, das mitanzuwendende Landesrecht in materiellrechtlicher Hinsicht abzuändern oder dessen Anwendung völlig auszuschließen.

 


[1] 220/ME XXVII. GP.

[2] So Madner, Art 11 Abs 1 Z 7 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher [Hg], Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht [2020] Rz 26.

[3] Ennöckl, Kompetenzrechtliche Grundlagen des UVP-G, in ders/Raschauer N. (Hg), Rechtsfragen des UVP-Verfahrens vor dem Umweltsenat (2008) 19 (24 f).

[4] Ausführlich dazu Bußjäger, Die Kompetenzen des Bundes zur Regelung der „Umweltverträglichkeitsprüfung“ und „Bürgerbeteiligung, JBl 1995, 690 (694 ff).

Föderalismus-Monitor

Das Institut für Föderalismus hat die Performance des Föderalismus in Österreich in den Jahren 2019, 2020 und 2021 untersucht. Drei repräsentative Studien („Föderalismus-Monitor“ September 2019, Oktober 2020, August 2021) lassen Rückschlüsse auf die Entwicklung der öffentlichen Meinung zu und geben Einblicke in die Rolle des Föderalismus vor und während der gesamten Pandemie. Die aussagekräftigsten Ergebnisse der Studie wurden mittlerweile auf unserer Institutshomepage in übersichtlicher Form veröffentlicht und können unter folgendem Link eingesehen werden: https://foederalismus.at/foederalismus_monitor.php

Veranstaltungshinweis: „Staat und Daten“

In Kooperation mit der Universität Basel und der Universität Innsbruck organisiert das Institut für Föderalismus eine am Donnerstag, 15. September 2022 in Basel stattfindende Tagung zum Thema „Staat und Daten. Open Government Data und Verpflichtung zur Gewährung des Datenzugangs an den Staat“. Diese wird sich ganz zentral mit der staatlichen Nutzung und Zurverfügungstellung von Daten befassen. Die Tagung findet in hybrider Form statt und kann sowohl in Präsenz als auch digital über das Medium „Zoom“ besucht werden. Das Tagungsprogramm ist auf unserer IFÖ-Homepage unter folgendem Link abrufbar: https://foederalismus.at/news_detail.php?id=1807

Anmeldungen mit Angabe, ob vor Ort oder digital teilgenommen wird, nimmt Frau Anna-Lia Käslin-Tanduo (office-braunbinder-ius@unibas.ch) gerne entgegen.