24.01.2020

Föderalismus Info 01/2020

Das Regierungsprogramm 2020 – 2024 aus föderalistischer Perspektive

Das Regierungsprogramm enthält aus föderalistischer Sicht verhältnismäßig wenig spektakuläre und überraschende Vorhaben sowie vergleichsweise wenige massive Eingriffe in Landeskompetenzen. Auch von der Ankündigung einer „großen Verwaltungsreform“, die sich noch in praktisch jedem Regierungsprogramm fand und meist weitere Zentralisierungen meint, ist diesmal nichts zu lesen. Dessen ungeachtet sind die föderalistischen Herausforderungen keineswegs gering. Die Länder werden gefordert sein, auch weiterhin mit konstruktiven Verschlägen ihren Gestaltungsspielraum zu sichern.



Das Programm der neuen Bundesregierung mit dem Titel „Aus Verantwortung für Österreich“ wurde am 2. Jänner veröffentlicht.

Im Hinblick auf die in der Vergangenheit gemachten Erfahrungen kann es als fast schon wohltuend betrachtet werden, dass das Dokument von der Ankündigung einer großen Staatsreform Abstand nimmt. Andererseits ist auffallend, dass das Wort „Verwaltungsreform“ nicht einmal vorkommt. Die im letzten Regierungsprogramm wenigstens noch ins Auge gefassten Projekte der Eingliederung von Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung in die Landesorganisation (Wildbach- und Lawinenverbauung, Bundesdenkmalamt, etc) werden nicht einmal mehr angesprochen. Wenn offenbar Einsparungen durch Synergien in der Verwaltung kein Thema mehr sind, stellt sich aus Sicht des Instituts für Föderalismus die Frage, wie Klimawende und Steuerentlastung finanziert werden sollen.

Unklar bleibt außerdem, wie mit dem Sozialhilfe-Grundsatzgesetz in Zukunft umgegangen wird (siehe auch den nachfolgenden Beitrag zum aktuellen VfGH-Erkenntnis).

Die folgenden Ausführungen nehmen auf ausgewählte Punkte des Regierungsprogramms aus föderalistischer Perspektive Bezug, die im Kapitel 01 („Staat, Gesellschaft, Transparenz“, S. 10 ff) zu finden sind. Dieses ist von besonderem Interesse, da auch Fragen der Verfassungsreform und des Finanzausgleichs angesprochen werden.

Insbesondere wird gleich zu Beginn dieses Kapitels hervorgehoben, dass „im modernen Föderalismus die Kooperation zwischen Bund, Ländern und Gemeinden entscheidend für das Funktionieren des Staates und damit für das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger“ sei (S. 10). Dem ist aus Sicht des Instituts für Föderalismus nichts hinzuzufügen. Bezeichnend ist allerdings, dass in dieser Passage das erste und einzige Mal im gesamten Programm das Wort „föderal“ verwendet wird. „Bundesstaat“ sucht man überhaupt vergeblich.

Gegen die anschließend geäußerten Vorschläge nach einer weiteren Reduktion der Grundsatzgesetzgebung sowie Schaffung klarer Regelungs- und Verantwortungsstrukturen, um einen fairen Finanzausgleich zu ermöglichen, ist in ihrer Allgemeinheit eigentlich nichts vorzutragen (S. 11). Die Länder werden hier wohl gefordert sein, weiterhin föderalistische Vorschläge einzubringen, denn von den Regierungsparteien dürfte dazu wenig zu erwarten sein.

Weitere Vorschläge beziehen sich auf eine gemeinsame Prüfung und Ausarbeitung eines zeigemäßen Kompetenzrahmens (einschließlich der Möglichkeit von Art. 15a B-VG Vereinbarungen) zur Erreichung der Klimaziele. Dies ist natürlich eine verschleierte Forderung nach mehr Bundeskompetenzen, denen die Länder ihre Vorstellungen entgegensetzen müssen. Immerhin spricht das Papier von einer „gemeinsamen Prüfung und Ausarbeitung“ (S. 11).

Weitere Vorschläge beziehen sich auf die Steigerung der Effizienz und Transparenz von Art. 15a-B-VG-Vereinbarungen. Auch diesbezüglich gibt es entsprechende Ländervorschläge. Etwas im Widerspruch dazu steht allerdings die nebulose Forderung nach einer „Auslotung der Möglichkeiten der Reduktion von Art. 15a-Vereinbarungen“ und im Widerspruch dazu wiederum die Forderung nach einer „Prüfung der Vertragsfähigkeit von Städten, Gemeinden und Gemeindeverbänden für Art. 15a-Vereinbarungen“ (S. 11). Insbesondere Letzteres ist aus Sicht des Instituts für Föderalismus etwas kritisch, löst der Vorschlag doch die Unterscheidung von Gemeinden und Ländern aus staatsrechtlicher Sicht auf. Die Mitwirkung von Städten und Gemeinden (via Städte- und Gemeindebund) scheint im Bereich des Finanzausgleichs allerdings sinnvoll.

Unter „Ein neuer Finanzausgleich“ (S. 12 f) werden zahlreiche Maßnahmen vorgeschlagen, die an sich altbekannt sind. Kritisch zu sehen sind gewiss „bundesweite Planungs- und Steuerungsmechanismen, Festlegung einheitlicher Wirkungsziele und im Einklang damit stehende Maßnahmen und Indikatoren“. Auch das Thema Prüfung einer Steuerautonomie für Länder und Gemeinden kommt wieder vor, freilich in der gewohnten Unbestimmtheit.

Einer der kritischsten Punkte des gesamten Regierungsprogramms ist die Forderung „Modernisierung des Dienstrechts fortsetzen mit dem Ziel eines einheitlichen, modernen und durchlässigen Dienstrechts für alle neu eintretenden Bediensteten in Bund und in allen

Ländern“ (S. 15). Bei dieser – nicht ganz unbekannten - Forderung müssen die Länder jedenfalls darauf achten, dass nicht das abgeschaffte Homogenitätsprinzip in welcher Form auch immer wiederkehrt. Dieser Punkt findet sich in abgewandelter Form nochmals bei der „Schaffung einer einheitlichen Basis des Dienstrechts für vertragliche wie auch öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse“ (S. 16).

Weitere wesentliche Inhalte umfassen Aufforderungen an die Länder, ihre Bautechnikverordnungen zu harmonisieren (S. 16) – wobei auf S. 41 zur Senkung der Baukosten bundesweit einheitliche Regelungen zu technischen Vorschriften geschaffen werden sollen –, die Forderung nach einer (noch) umfassenderen Transparenzdatenbank, die Ausarbeitung einer „bundesweiten Förderstrategie unter Einbeziehung der Gebietskörperschaften“ (beides auf S. 17) sowie ein einheitliches Informationsfreiheitsgesetz (S. 19).

Als interessant erweist sich auch das Bekenntnis zum Erhalt der derzeitigen Gerichtsstruktur auf S. 28 Daraus wird man vermutlich nicht ableiten können, dass nahezu jedes Bezirksgericht bestehen bleibt, aber eine besondere Begründung benötigt es auf jeden Fall. Und selbstverständlich müssen auch die Landesgerichte erhalten bleiben.

Wenngleich das Regierungsprogramm, wie eingangs beschrieben, aus föderaler Sicht wenig Überraschungen bereithält, wird die Umsetzung des Programms insbesondere für den kooperativen Föderalismus eine Herausforderung sein. Zudem ist zu beachten, dass viele Maßnahmen – der vorliegende Beitrag behandelt nur einen Teil der länderrelevanten Projekte des Programms – letztlich Eingriffe in Landeskompetenzen bedeuten werden, auch wenn dies nicht eindeutig artikuliert wird. Die Länder werden vielfach gefordert sein, ihre eigenen Vorstellungen einzubringen, und werden regelmäßig auf Mitwirkung dringen müssen.

Gesetzesantrag des Bundesrates zur Dezentralisierung von Bundesdienststellen

Der Bundesrat hat im Dezember 2019 einen Antrag an den Nationalrat zur Änderung des Bundesministeriengesetzes auf den Weg gebracht (269/A-BR/2019 vom 19.12.2019). Im Wesentlichen sieht dieser Gesetzesantrag vor, dass künftig vor der Einrichtung neuer Bundesdienststellen geprüft wird, ob diese außerhalb der Bundeshauptstadt angesiedelt werden können.



Konkret soll § 3a des Bundesministeriengesetzes 1986 um einen entsprechenden Satz ergänzt werden, der eine Prüfung im Hinblick auf eine mögliche dezentrale Ansiedelung neu zu errichtender Dienststellen anordnet. Erklärtes Ziel des Antrags ist es, das Bestreben der Schaffung dezentraler Standorte von Dienststellen der Bundesverwaltung im weiteren Sinn zu stützen und damit unter anderem zur Stärkung strukturschwacher Regionen beizutragen.

Der Gesetzesantrag stützt sich weitgehend auf die bisherigen Forschungsarbeiten des Instituts für Föderalismus im Bereich der Dezentralisierung von Verwaltungseinrichtungen, die mit der Studie „Der Bund und seine Dienststellen“ im Jahr 2015 ihren Ausgang genommen haben. In der Begründung des Antrags wird insbesondere auch auf die zahlreichen vom Institut erhobenen nationalen (vor allem Niederösterreich und Salzburg) wie internationalen (unter anderem Bayern, Schweden, Dänemark und Finnland) Dezentralisierungsbestrebungen Bezug genommen.

Nachdem sich rund um das Thema Dezentralisierung von Bundeseinrichtungen zuletzt wenig getan hat, stellt die vorliegende Initiative einen aus föderaler Sicht positiven Schritt in die richtige Richtung dar. Zu hoffen ist – sollte der Antrag am Ende in dieser Form im Nationalrat erfolgreich sein –, dass derartige Prüfungen im Zuge von Dienststellen-Neuerrichtungen in der Praxis auch durchgeführt werden. Erfreulich ist zudem, dass der Bundesrat von seiner Möglichkeit, Gesetzesanträge mit Mehrheitsbeschluss einzubringen, Gebrauch gemacht hat. Dies war zuletzt im Jahr 2016 der Fall (869 BlgNR XXV. GP). Beim vorliegenden Antrag bleibt zunächst allerdings abzuwarten, wie der nun zu befassende Nationalrat damit weiter verfährt. Immerhin, und das kann wohl schon als positives Signal gewertet werden, findet sich im aktuellen Regierungsprogramm (siehe hierzu den vorangehenden Beitrag) eine Passage betreffend die „Prüfung der Ansiedelung von Verwaltungstätigkeiten des Bundes in strukturschwache Regionen“ (S. 16).

Der vollständige Gesetzesantrag samt ausführlicher Begründung ist unter diesem Link abrufbar.

VfGH: Nur wenig Föderales zum Sozialhilfe-Grundsatzgesetz

Die Aufhebung von Bestimmungen des Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes durch den Verfassungsgerichtshof bringt leider wenig Klarheit in grundsätzlichen (föderalen) Fragen, die das Grundsatzgesetz aufgeworfen hat. So werden die Spielräume des Bundes relativ weit ausgelegt, auch die Schaffung von Höchst-, statt Mindeststandards wird indirekt für zulässig erklärt. Das Urteil sollte daher – aus Sicht des Föderalismusinstituts – auch Anlass sein, die Entflechtung von Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung weiter voranzutreiben.



Der Verfassungsgerichtshof hat mit Erkenntnis vom 12. Dezember 2019 (G 164/2019-25, G 171/2019-24) Teile des Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes (SH-GG, BGBl I 41/2019) aufgehoben. Aus föderaler Sicht enthält das Grundsatzgesetz mehrere interessante Anknüpfungspunkte: So war insbesondere bemerkenswert, dass der Bund von diesem Kompetenztypus im Bereich des „Armenwesens“ erstmals Gebrauch gemacht hatte. Zudem wurde mit dem SH-GG insofern ein Paradigmenwechsel vorgenommen, als es Höchststandards vorgibt, während die vormals bis zum 31.12.2016 maßgebliche Art 15a B-VG-Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung darauf abzielte, einheitliche Mindeststandards festzulegen (siehe hierzu Föderalismus-Info 01/2019). Was die Ausführung des SH-GG betrifft, kam hinzu, dass trotz Frist zur Umsetzung bis zum 1. Jänner 2020 im Dezember 2019 mit Niederösterreich (LGBl 79/2019) und Oberösterreich (LGBl 107/2019) erst zwei Länder Ausführungsregelungen getroffen haben.

Vor dem Hintergrund dieser vielfältigen bundesstaatlich relevanten Gesichtspunkte erweist sich das aktuelle Erkenntnis des VfGH – aus föderaler Sicht – als enttäuschend. Zwar erwähnt der VfGH den grundlegenden Systemwechsel von Mindest- zu Höchstsätzen, äußert sich allerdings nicht zur Frage, ob dies noch dem System der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung entspricht. Vielmehr misst er die abweichenden Höchstsätze für Kinder (§ 5 Abs. 2 Z 3 SH-GG) am Gleichheitssatz und kommt zum Ergebnis einer fehlenden sachlichen Rechtfertigung. Lediglich aus dem Umkehrschluss, dass der VfGH die übrigen Höchstsätze unangetastet lässt, kann man wohl ableiten, dass ein Höchstsatzsystem in einem Grundsatzgesetz prinzipiell zulässig ist. Jedoch müssen die Höchstsätze für sich, aber auch im Verhältnis zueinander den Anforderungen des Gleichheitssatzes entsprechen.

Darüber hinaus weisen auch die weiteren Aufhebungen betreffend den Arbeitsqualifizierungsbonus in § 5 Abs. 6 bis 9 SH-GG sowie die ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zur Datenverarbeitung in § 1 Abs 1 Sozialhilfe-Statistikgesetz (SH-SG) keine föderalen Bezugspunkte auf. Hinsichtlich letzterem wurden allerdings, wie der VfGH im Erkenntnis ausdrücklich betont, keine kompetenzrechtlichen Bedenken geäußert, weshalb er sich nicht mit der Frage zu beschäftigen hatte, ob der Bundesgesetzgeber zur Erlassung dieser Bestimmung überhaupt zuständig war.

Die Äußerungen des VfGH zum Kompetenztypus Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung enthalten größtenteils bereits Bekanntes: Die Grundsatzgesetzgebung hat sich auf die Aufstellung von Grundsätzen zu beschränken und über diese Grenze hinaus ist es ihr verwehrt, Detailregelungen zu erlassen, die der Landesgesetzgebung vorbehalten sind.

In einem längeren Abschnitt untersucht der Gerichtshof zudem die einzelnen Bestimmungen des SH-GG im Hinblick auf konkrete Ausführungsspielräume und kommt zum Ergebnis, dass das Grundsatzgesetz keine „überdeterminierten“ Bestimmungen enthält. Dem Hinweis des VfGH auf seine frühere Judikatur, wonach es dem Grundsatzgesetzgeber freistehe „auch Detailregelungen zu treffen, die Fragen von grundsätzlicher Bedeutung für das ganze Bundesgebiet betreffen“ (mwN VfSlg 17.232/2004), kommt in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zu. Allerdings verweist der VfGH auch darauf, dass bei der Auslegung eines Grundsatzgesetzes im Zweifelsfall diejenige Möglichkeit als zutreffend anzusehen ist, die der Ausführungsgesetzgebung den weiteren Spielraum lässt (siehe schon VfSlg 3649/1959).

Von (föderalem) Interesse sind außerdem die Ausführungen zum Kompetenztatbestand „Armenwesen“, der unter anderem Regelungen umfasst, die auf die Förderung der (Wieder-)Eingliederung von Bezugsberechtigten in das Erwerbsleben abzielen.

Zusammenfassend ist das Erkenntnis aus bundesstaatlicher Sicht wenig befriedigend. Höchstsätze werden (indirekt) als zulässig erachtet. Ebenso sind dem Grundsatzgesetzgeber Detailregelungen erlaubt. Wieder einmal zeigt sich, dass der Kompetenztypus Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung in seiner gegenwärtigen Ausprägung sowie in der Art der Inanspruchnahme keine zweckmäßige Aufgabenteilung ermöglicht. Daraus resultiert die Forderung, den mit der B-VG Novelle BGBl I 14/2019 begonnenen Weg auch in der neuen Legislaturperiode fortzusetzen und die in der Grundsatzgesetzgebung verbliebenen Kompetenzen zu entflechten.

 

Preis für Föderalismus- und Regionalforschung 2020

Die Landtagspräsidentinnen und -präsidenten der österreichischen Bundesländer und Südtirols sowie das Institut für Föderalismus schreiben den Preis für Föderalismus- und Regionalforschung 2020 aus. Dieser Preis wird für herausragende Master- und Diplomarbeiten sowie Dissertationen der beiden letzten Jahre (siehe Teilnahmebedingungen) sowie für Projekte aus Forschung und Verwaltungspraxis verliehen. Einreichungen sind bis spätestens Dienstag, 31. März 2020 an das Institut für Föderalismus zu richten.



Nähere Informationen finden Sie unter folgendem Link:

 

www.foederalismus.at/foederalismuspreis

Fortsetzung der Kooperation zwischen dem Land Steiermark, der Universität Graz und dem Institut für Föderalismus

Seit 2017 fördert das Land Steiermark ein gemeinsames Forschungsprojekt der Universität Graz und des Instituts für Föderalismus zur bundesstaatlichen Aufgaben- und Kompetenzverteilung in Migrations- und Integrationsfragen. Es handelt sich dabei für das IFÖ um ein Pilotprojekt zur Zusammenarbeit mit einem Bundesland, das nicht zum Kreis der Trägerländer des Instituts zählt. Das Projekt wird von Institutsdirektor Peter Bußjäger sowie Klaus Poier vom Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Universität Graz geleitet und im Jahr 2020 fortgesetzt.



Die Universität Graz führt seit 1. Jänner 2017 in Kooperation mit dem Institut für Föderalismus das vom Land Steiermark geförderte Forschungsprojekt „Migration und Integration: Aufgaben- und Kompetenzverteilung im österreichischen Bundesstaat am Beispiel der ‚Flüchtlingskrise‘“ durch. Untersucht wird dabei, welche konkreten Aufgaben der Integration auf regionaler Ebene zu erledigen sind und ob der bestehende Kompetenzrahmen eine erfolgreiche Integration begünstigt oder nicht.

Für das Institut für Föderalismus ist das innovative Projekt auch insoweit ein Pilotmodell, als mit der Förderung durch das Land Steiermark über den Kreis der Trägerländer des Instituts hinausgegangen wird.

Neuerscheinung: „Mehr-Ebenen-Föderalismus in Österreich“

Im Jänner 2020 ist Band 128 der Schriftenreihe des Instituts mit dem Titel „Mehr-Ebenen-Föderalismus in Österreich. Die Funktionen der Gemeinde im Lichte vertikaler Gewaltenteilung und der Bundesstaatlichkeit“ erscheinen. Es handelt sich dabei um die zweifach preisgekrönte Dissertation (Föderalismus-Preis 2019 sowie Franz-Gschnitzer-Preis 2019) von Mathias Eller (Universität Innsbruck).



Die Föderalismusforschung rückt regelmäßig das Verhältnis des Bundes zur regionalen Ebene in den Vordergrund des Interesses. Darauf aufbauend werden Rückschlüsse gezogen, etwa ob ein Staat als Einheits- oder Bundesstaat zu qualifizieren sei. Eine ergiebige Auseinandersetzung mit der untersten territorialen Ebene – in Österreich wird diese durch die Gemeinden verkörpert – findet dagegen nur äußerst selten statt.

Band 128 der Schriftenreihe setzt sich vor diesem Hintergrund zum Ziel, diese Forschungslücke zu füllen und die Stellung der Gemeinden in Bezug auf den Bund und die Peripherie näher zu beleuchten. Während sich ein Vergleich zunächst in der Staatsgewalt Verwaltung anbietet, wird Neuland insofern betreten, als auch die Funktionen der Gemeinden in der Bundes- und Landesgesetzgebung sowie in der Gerichtsbarkeit eingehend analysiert werden. Den Ausgangspunkt aller Überlegungen bildet dabei ein funktionales Verständnis des Föderalismus – eine Theorie also, die sich nicht an historischen Gründungsakten oder Souveränitätsfragen orientiert, sondern primär an den zu erfüllenden Aufgaben im Bundesstaat anknüpft. Schließlich soll die Frage beurteilt werden, ob und inwieweit die Gemeinden schon als gleichwertiger Partner im Vergleich zu den darüber liegenden territorialen Ebenen anerkannt werden können.

 

„Mehr-Ebenen-Föderalismus in Österreich. Die Funktionen der Gemeinde im Lichte vertikaler Gewaltenteilung und der Bundesstaatlichkeit“

Mathias Eller

ISBN: 978-3-7003-2184-2

233 Seiten

EUR 32,00

 

Bestellungen sind unter institut@foederalismus.at möglich.

Neuerscheinung Online-Publikationen: „Verdichtete Erinnerungen. Grundlagen erfolgreicher Gemeinschaften“

Das Institut für Föderalismus hat mit Ende November eine neue Reihe „Online-Publikationen“ gestartet. Der erste Band stammt vom ehemaligen Vorarlberger Landeshauptmann Herbert Sausgruber und trägt den Titel „Verdichtete Erinnerungen“. Der Autor gibt darin einen Einblick in dreißig Jahre praktische Erfahrung in der Politik.



Ziel des Werks ist weniger die Dokumentation von vergangenen Ereignissen oder Ergebnissen eigenen Handelns, sondern eine Anregung zum Durchdenken tragfähiger Antworten für Herausforderungen heute und morgen. Wiedergegeben werden daher in erster Linie Erfahrungen und Beobachtungen, die Verhaltensmuster und Zusammenhänge sichtbar machen und so gedankliches Werkzeug für das Verständnis von Gemeinschaften und ihre erfolgreiche Steuerung sein können.

 

Die „Verdichteten Erinnerungen“ sind unter folgendem Link abrufbar und werden zudem im Frühjahr 2020 in gedruckter Form als Band 9 der Schriftenreihe Politische Bildung veröffentlicht.