09.06.2021

Föderalismus Info 03/2021

Studie belegt: Massive Zentralisierung bei Bundesdienststellen

Die Ergebnisse einer von der Arbeiterkammer Tirol in Auftrag gegebenen Studie des Instituts für Föderalismus über „Zentralisierungs- und Dezentralisierungstendenzen der hoheitlichen und privatwirtschaftlichen Einrichtungen des Bundes in Tirol“ (Untersuchungszeitraum 1999-2019) sind aus Sicht der Länder ernüchternd: Der Befund für Tirol zeigt, dass die vergangenen 20 Jahre von einer massiven Zentralisierung der Organisation der Bundesverwaltung geprägt waren. Dies lässt sich quer über alle Bereiche beobachten – von der Sozialversicherung über die Finanzverwaltung bis hin zu Fremdenwesen & Asyl, der Gerichtsbarkeit und der Privatwirtschaftsverwaltung. Ein entsprechender Gesetzesantrag zur Förderung der Dezentralisierung von Bundesdienststellen wurde bereits 2019 im Bundesrat beschlossen – wurde aber seitdem im Nationalrat nicht weiter behandelt. Das IFÖ unterstützt die Forderung von AK-Präsident Erwin Zangerl nach einer Schubumkehr bei diesen überbordenden Zentralisierungstendenzen.



Die Studie des IFÖ belegt, dass eine Zentralisierung der Bundesverwaltung eben nicht nur im hoheitlichen Bereich, sondern auch im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung im Untersuchungszeitraum zu beobachten gewesen war. In diesem Bereich war die Übertragung zahlreicher Aufgaben auf ausgegliederte Rechtsträger (zB.: Bundesimmobiliengesellschaft) festzustellen, die in aller Regel ihren Sitz außerhalb Tirols haben. Im Bereich der Gerichtsbarkeit sind dagegen die Bezirksgerichte Beispiele eines unübersehbaren Trends zur Zusammenlegung.

AK-Präsident Erwin Zangerl fordert deshalb eine Umkehr dieser Zentralisierungstendenzen und spricht sich dafür aus, die dezentrale Ansiedelung von Einrichtung des Bundes in den Bundesländern als obligatorischen Teil der wirkungsorientierten Folgenabschätzung für entsprechende Regelungsvorhaben gesetzlich zu etablieren – eine Sichtweise, die das Institut für Föderalismus ausdrücklich befürwortet.

Ein ebenso diesen Zweck verfolgender Gesetzesantrag wurde im Bundesrat bereits im Dezember 2019 (269/A-BR/2019 vom 19.12.2019) eingebracht und beschlossen, im Nationalrat bislang jedoch nicht weiterverfolgt. 

Die Studienergebnisse sind online abrufbar: https://tirol.arbeiterkammer.at/service/studien/sonstige/Zentralisierungs-_und_Dezentralisierungstendenzen.html

Studie zum Gesundheitsföderalismus: Hinderlicher Föderalismus?

Vor wenigen Tagen wurde eine Studie zum Föderalismus im Gesundheitswesen publiziert, die in den Medien unter der Schlagzeile: „Föderalismus bei Pandemiebekämpfung hinderlich“ verbreitet wurde (siehe Link https://oesterreich.orf.at/stories/3106207/). Allerdings ist der Titel der Studie irreführend und manche Schlussfolgerung steht zur plakativen Bewerbung der Untersuchung im Widerspruch: Die Studie gelangte nämlich zum Ergebnis, dass Österreich die Pandemie „solide“ bewältigt hatte und innerhalb der EU sogar „sehr gut“. Dazu kommt, dass sowohl die von den Ländern bereit gestellten Testkapazitäten als auch die hohen Spitalskapazitäten eine wirksame Corona-Bekämpfung ermöglichten. Wo also ist das Problem?



Die Studienautorin und der -autor kritisieren, dass das Ampelsystem nicht wirklich funktioniert habe und die Kontaktnachverfolgung durch die Gesundheitsbehörden im vergangenen Herbst nur lückenhaft gegriffen hat. Tatsächlich sind in diesem Bereich Schwächen aufgetreten. Insgesamt scheinen die Studienautoren aber einem typisch zentralistischen Missverständnis zu erliegen, indem sie offenbar glauben, eine einheitliche Lösung durch den Bund wäre auf dem Niveau des besten Landes erfolgt. Die Erfahrung lehrt eher, dass es im besten Fall Mittelmaß geworden wäre. Als „best practice“ der Nachverfolgung wird übrigens Wien vorgestellt, was freilich in einem gewissen Widerspruch zur Tatsache steht, dass in keinem anderen Land Österreichs die Belastung der Intensivmedizin, zumindest in der dritten Welle, so hoch wie in Wien war.

Insgesamt konnten in der bisherigen Bewältigung der COVID-19-Krise eindeutige Steuerungsschwächen des Bundes (z.B.: unklare Vorgaben für den Vollzug) beobachtet werden, die es den Ländern erschwerte, ihre Verwaltungsorganisation entsprechend anzupassen. Eine Krise des föderalen Systems mag zwar – mitunter auch medial – heraufbeschworen werden, in der Praxis sind es gerade die Vorteile des Föderalismus, die überzeugen: So konnten mit der Einrichtung einer „Modellregion“ in Vorarlberg beispielsweise wertvolle Erfahrungen hinsichtlich geplanter weiterer Öffnungsschritte gewonnen werden („Laborföderalismus“).

Die weitgehend von den Ländern bereitgestellten Spitäler haben sich in der Pandemie geradezu als ein Fels in der Brandung erwiesen, weil, wie auch die Studie einräumt, ein hervorragendes Angebot an Spitalsbetten, auch im Intensivbereich vorhanden war. Es war das Verdienst des Spitalswesen, dass die Gesundheitsversorgung niemals zusammenbrach.

Was die Impforganisation betrifft, so war es vielleicht sogar ein Glück, dass der eigentlich zuständige Bundesgesetzgeber kein Gesetz erlassen hat, weil die Länder dadurch die Impforganisation pragmatisch abwickeln konnten und es keine praxisfremden, undurchdachten und unvollziehbaren Vorschriften gab. Wenn sich daher Differenzierungen zwischen den Ländern ergeben haben (so man solche überhaupt als unbefriedigend bewertet), ist dies das Resultat unterschiedlicher Herangehensweisen, die sich aber insgesamt bewährt haben. Es zeigt sich auch, dass die Länder – die Lieferung von Impfstoff vorausgesetzt – in der Lage sind, die Impfungen in einer Geschwindigkeit abzuwickeln, die den internationalen Vergleich nicht zu scheuen brauchte.

VfGH mit föderalistischem Signal der „höheren Einheit"

Seit Herbst 2020 wird das Gebäude des Verfassungsgerichtshofes neben der österreichischen Fahne auch mit der Flagge jenes Landes beflaggt, das jeweils im Bundesrat den Vorsitz führt. Damit soll die spezifische Stellung des Verfassungsgerichtshofes als gemeinsames Organ des Bundes und der Länder am Sitz des Gerichtshofes symbolisch zum Ausdruck gebracht werden. Verfassungs- und Verwaltungsgerichtshof sind gewissermaßen als die Klammern gedacht, welche die dualistische Konstruktion von Bund und Länder zu einer höheren Einheit zusammenfügen. Die neue Gepflogenheit am Sitz des VfGH ist zwar lediglich ein Symbol, aber ein wichtiges und verdient daher eine entsprechend gute Bewertung im Föderalismus-Check.

Föderalismus Check 8

VfGH: Zuständigkeit der Bezirksgerichte bei Absonderungsmaßnahmen verstößt gegen Legalitätsprinzip

Der VfGH fällte unlängst wichtige Entscheidungen in Bezug auf die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen von den Bezirksverwaltungsbehörden ausgesprochenen Absonderungsmaßnahmen im Zusammenhang mit COVID-19. Die angefochtene Regelung lässt nach Auffassung des VfGH nicht erkennen, worin der Prüfungsgegenstand des Bezirksgerichtes – und damit dessen Zuständigkeit – genau liegt. Die Regelung verstößt somit gegen das Legalitätsprinzip. Der VfGH hat daher § 7 Abs 1a zweiter Satz EpiG 1950 als verfassungswidrig aufgehoben. Darüber hinaus gibt es klare Anhaltspunkte dafür, dass § 7 Abs 1a EpiG 1950 einen Instanzenzug auf Grundlage des Art 94 Abs 2 B-VG begründet. Daher wäre die Bestimmung wohl auch diesem Grunde verfassungswidrig gewesen. Im Zuge der Sanierung der entsprechenden Vorschrift sollte jedenfalls dieser Aspekt mitberücksichtigt werden.



Nach § 7 Abs 1a Epidemiegesetz 1950 können Personen, die an einer anzeigepflichtigen Krankheit erkrankt sind oder bei denen der Verdacht einer solchen Erkrankung besteht, angehalten oder im Verkehr mit der Außenwelt beschränkt werden. Die angehaltene Person kann beim zuständigen Bezirksgericht beantragen, dass die Zulässigkeit der Anhaltung „nach Maßgabe des 2. Abschnitts des Tuberkulosegesetzes“ überprüft und eine solche Maßnahme aufgehoben wird.

Der OGH, das Landesgericht Korneuburg sowie das Bezirksgericht Zell am Ziller beantragten beim VfGH, einen Teil dieser Bestimmung aufzuheben: Die Möglichkeit, gegen Anordnungen der Gesundheitsbehörde das Bezirksgericht anzurufen, verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung. Auch sei nicht hinreichend genau geregelt, unter welchen Voraussetzungen das Bezirksgericht angerufen werden kann und in welchem Umfang das Bezirksgericht die Anhaltung zu überprüfen habe. Dies widerspreche dem Legalitätsprinzip. 

Die Landesverwaltungsgerichte erachteten sich – da sie einhellig vom Bestehen eines sukzessiven Instanzenzugs auf Grundlage des Art 94 Abs 2 B-VG ausgingen – ebenso wenig zuständig, über die Zulässigkeit einer Absonderung an sich oder über die Dauer einer Absonderungsmaßnahme zu erkennen.

Der VfGH hat nun den Anträgen der Zivilgerichte stattgegeben: Die angefochtene Regelung lässt nicht erkennen, worin der Prüfungsgegenstand des Bezirksgerichtes – und damit dessen Zuständigkeit – genau liegt. Insbesondere bleibt unklar, ob das Bezirksgericht auch den Absonderungsbescheid der Bezirkshauptmannschaft oder bloß die weitere Anhaltung zu prüfen hat und gegebenenfalls in welchem Verhältnis die Zuständigkeiten des Bezirksgerichtes und des Verwaltungsgerichtes zueinanderstehen. Die Regelung verstößt somit gegen das Legalitätsprinzip. Der VfGH hat daher § 7 Abs 1a zweiter Satz EpiG 1950 als verfassungswidrig aufgehoben.

Aus föderalistischer Sicht ist indes bemerkenswert, dass die in Rede bestehende Bestimmung bei ihrer Einführung mit BGBl I 63/2016, ohne die Zustimmung der Länder im Verfahren gemäß Art 42a B-VG einzuholen, beschlossen und kundgemacht wurde. Zwar hatte sich der VfGH letztlich mit dieser spezifischen Frage nicht auseinandergesetzt, dennoch gibt es begründete Anhaltspunkte dafür, dass § 7 Abs 1a EpiG 1950 einen Instanzenzug auf Grundlage des Art 94 Abs 2 B-VG begründet (siehe dazu ausführlich Bußjäger/Eller, Verfassungswidriger Rechtsschutz? Zur verfassungsrechtlichen Problematik des § 7 Abs 1a Epidemiegesetz 1950, ZVG 2021, 8 ff). Daher wäre die Bestimmung wohl auch diesem Grunde verfassungswidrig gewesen. Im Zuge der Sanierung der entsprechenden Vorschrift sollte jedenfalls dieser Aspekt mitberücksichtigt werden.

Preis für Föderalismus- und Regionalforschung 2021 geht an Antonios Souris, Julian Lahner und Katrin Praprotnik

Zur Freude der hochkarätig besetzten Jury konnte man dieses Jahr eine Rekordzahl an BewerberInnen für den Preis für Föderalismus- und Regionalforschung 2021 verzeichnen und schließlich – wie schon im Vorjahr – drei PreisträgerInnen ermitteln. Den Hauptpreis erhält Antonios Souris für seine Dissertation mit dem Titel „Europapolitik im föderalen Haus. Abstimmungsverhalten im Ausschuss für Fragen der Europäischen Union des Bundesrates“. Julian Lahner wird mit dem Anerkennungspreis für seine Dissertation mit dem Titel „Stände und landesfürstliche Herrschaft in Tirol, 1756-1790“ ausgezeichnet. Ebenso mit dem Anerkennungspreis ausgezeichnet wird Katrin Praprotnik für ihre (gemeinsam mit Flooh Perlot und Daniela Ingruber) verfasste Projektarbeit mit dem Titel „Satisfaction with Democracy. Insights from sub-national politicians in Austria“. Die Preisverleihung fand im Rahmen der LandtagspräsidentInnenkonferenz am 6. Juni 2021 statt – auch für die PreisträgerInnen des letzten Jahres, die aufgrund der COVID-19-Situation bislang nicht geehrt werden konnten.

Ausführliche Zusammenfassungen der preisgekrönten Arbeiten werden zeitnah auf dem Föderalismus-Blog unter https://www.foederalismus.at/blog abrufbar sein.

Rezension: Jana Osterkamp – Vielfalt ordnen. Das föderale Europa der Habsburgermonarchie (Vormärz bis 1918)

Wie aktuell können Ansätze und Entwicklungen des föderalen Europa der Habsburgermonarchie im oder für das 21. Jahrhundert sein? Dass viele der heute bestehenden Instrumente und Systeme schon zwischen dem Vormärz und 1918 heftig diskutiert, erwogen, verworfen, versucht wurden und Anwendung fanden, zeigt Jana Osterkamp in ihrer Habilitation, die als Band 141 vom Vorstand des Collegium Carolinum im Jahr 2020 herausgegeben wurde, eindrucksvoll. Mit dem Werk gelingt es der Autorin, den Blick über die historischen Fakten hinaus bis ins Europa der Gegenwart zu führen.



Die mehr als 400 Textseiten (zuzüglich eines umfangreichen Quellen- und Literaturverzeichnisses sowie einiger eindrücklicher Bilder) inhaltlich auch nur einigermaßen zu skizzieren, würde den Platz dieses Hinweises sprengen. Zeitlich, territorial und nach Politikfeldern gegliedert und akribisch belegt, wird – ausgehend von Begriffsbestimmungen – ein Bogen von politischen Forderungen über Stadien der (Verfassungs-)Gesetzwerdung bis zu praktischen Folgen föderaler Vielfalt gespannt. Subjektiv besonders bemerkenswert sind die Abschnitte über die verschiedenen Stadien und Formen des Verwaltungsföderalismus und des „Föderalismus auf dem Dorf“ mit den „galizischen Petitionsstürmen“ und der „Kronländerföderalismus“; überaus spannend ist auch die Aufbereitung und Dokumentation der Handlungsstränge im Bereich der Politikberatung etwa durch den „Thinktank“ des Thronfolgers und die Thronwechselprogramme.

Zwei Zitate aus dem Werk zeigen dessen „Zeitlosigkeit“ und aktuelle, womöglich sogar zukünftige Bezüge:

Der erste dieser Absätze beendet das Kapitel zum historischen Kronländerföderalismus wie folgt:

„Die verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vielgestaltigkeit eines mehrstufigen Föderalismus und die gesellschaftliche Vielfalt mit multiplen Loyalitäten bedingen sich wechselseitig. Beides verleiht der föderalen Geschichte der Habsburgermonarchie ihren einzigartigen Charakter. Die Verfasstheit der Monarchie bot einen Rahmen für ganz unterschiedliche Loyalitäten und Zugehörigkeiten, die auf Dynastie und Kaiser, Nation (als Sprach- und Landeskollektiv), Religion oder den ‚Staat‘ als staatbürgerschaftliche Gemeinschaft Österreichs oder Ungarn bezogen sein konnten. Alle Bürger der Habsburgermonarchie waren in einem gemeinsamen konföderativen Doppelhaus untergebracht, bewohnten darin jedoch ganz unterschiedliche Etagen und Räume, die sie auf verschiedene Weise ausstatten und mit Leben füllen könnten.“

Der zweite Absatz findet sich im Abschnitt über die Theorie der mehrstufigen Föderation des konföderativen Doppelhauses (K. u. k.):

„Föderalismus wird hier daher verstanden als vertikale Aufteilung von staatlicher Herrschaftsgewalt auf verschiedene Entscheidungsebenen innerhalb einer langfristig bestehenden politischen Ordnung. Alle Herrschaftsebenen in einer föderalen Ordnung haben dabei an der Ausübung staatlicher Souveränität Anteil. Das Miteinander, Gegeneinander und Nebeneinander von staatlichen Gewalten und Herrschaftsebenen wird in föderalen Ordnungen rechtlich und politisch ‚in der Schwebe‘ gehalten. Fragen der Staatsorganisation und der politischen Praxis gehen ineinander über. Das Föderale beruht also nicht allein auf einem staatsrechtlichen Ursprungsakt, sondern wesentlich auf politischer Übung.“

Ein Ausblick in das Föderale Haus Europa rundet das Werk ab, mit dem es der Autorin gelingt, den Blick über die historischen Fakten hinaus bis ins Europa der Gegenwart zu führen. Geschichte und Gegenwart des Föderalismus ist die Kunst der Balance zwischen Verbindendem und Trennendem, Einheit und Vielfalt, gemeinsamem Haus und nationalem Rahmen, damit ein System gelebter Kooperation, das sich an konkreten Aufgaben bewähren muss und in dem auch der Wille immer wieder herzustellen ist, dieses Haus gemeinsam zu bewohnen.

Die Rezension wurde vom oberösterreichischen Landtagsdirektor, Dr. Wolfgang Steiner, verfasst.

Nachruf: Hans Peter Schneider

Am 4. April 2021 ist der deutsche Staatsrechtslehrer Hans Peter Schneider verstorben. Er war ein international hoch angesehener Föderalismusforscher, Mitglied zahlreicher Kommissionen, die sich mit Föderalismus befassten und verschiedener deutscher Landesverfassungsgerichte. Sein wissenschaftliches Werk umfasst zahlreiche Arbeiten mit Schwerpunkt Föderalismus. Dem Institut für Föderalismus war Hans Peter Schneider zeitlebens eng verbunden. Wir bedauern den Tod eines großen Wissenschafters und guten Freundes.

Programmhinweis: Webinar Migration and the European Union: Multi-Level Governance as a Solution

Am 16. Juni 2021 veranstaltet das Institut für Föderalismus gemeinsam mit dem Europäischen Ausschuss der Regionen, dem Europäischen Parlament sowie dem wissenschaftlichen Dienst des Europäischen Parlaments das Webinar „Migration and the European Union: Multi-Level-Governance as a Solution“. Das eineinhalbstündige Webinar widmet sich den aktuellen Herausforderungen der Migrationspolitik auf Unionsebene. Zahlreiche Autorinnen und Autoren des gleichnamigen Bandes 134 in der Schriftenreihe werden in kurzen Referaten ihre Gedanken zu diesem Thema mit der Öffentlichkeit teilen. Die Veranstaltung wird über Teams organisiert und via Youtube gestreamt. Weitere Informationen zum Webinar können folgendem Link entnommen werden: https://cor.europa.eu/en/events/Pages/migration-and-the-European-Union-multi-level-governance-solution.aspx.
Das Institut für Föderalismus freut sich auf Ihre Teilnahme!