13.06.2007

Föderalismus Info 3/2007

Aufwertung des Bundesrates – Position des Föderalismusinstituts

Der Bundesrat ist von allen Institutionen des Bundesstaates zweifellos jenes Organ, das in der Öffentlichkeit die meisten Legitimationsprobleme hat. Diese werden vor allem dadurch bestärkt, dass er keine für die Öffentlichkeit erkennbare Funktion wahrnimmt. Tatsächlich werden die wenigen Rechte des Bundesrates kaum ausgeübt und wenn, dann weniger, weil es um Länderinteressen geht, als vielmehr, weil parteipolitische Interessen im Vordergrund stehen. Dies hat das Institut in seinen Berichten wiederholt kritisiert (siehe etwa 30. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2005), 25f und 191ff). Eine Reform des Bundesrates muss daher dort ansetzen, wo seine maßgeblichen Schwächen derzeit liegen, nämlich bei dem 1. zu geringen Ländereinfluss und der 2. zu schwachen Rechtsposition. Dazu präsentiert das Föderalismus-Institut wirkungsvolle Maßnahmen, die nur zum Teil einer Verfassungsänderung bedürften.



Die Vergangenheit hat gezeigt, dass die rechtliche Aufwertung allein noch nicht ausreicht, den Bundesrat zu einem Organ zu machen, das tatsächlich Länderinteressen vertritt. Vielmehr muss in erster Linie die Bindung des Bundesrates an die Landtage verstärkt werden, damit im Bundesrat nicht die schon im Nationalrat erfolgte politische Positionierung wiederholt wird, sondern tatsächlich die Interessen der jeweiligen Länder vertreten werden. Nur wenn das gelingt, wird der Bundesrat seine Rechte auch im Sinne der Länder ausüben.
Die folgenden Vorschläge gliedern sich in solche, die auf Basis der geltenden Verfassungsrechtslage realisierbar sind und in solche, die eine entsprechende Änderung der Bundesverfassung erfordern.
1.   Ohne Verfassungsänderung realisierbare Vorschläge
a) Stärkung des Einflusses der Länder durch Entsendung von Landtagsabgeordneten und Regierungsmitgliedern als Bundesräte
Die Funktion von Bundesräten soll durch Landtagsabgeordnete und Mitgliedern der Landesregierungen wahrgenommen werden. Dies führt zwangsläufig zu einer engeren Bindung der Bundesräte an die Länder.
Allerdings wäre es wünschenswert, dass eine solche personelle Erneuerung des Bundesrates nicht erst nach und nach, sondern gesamthaft zu einem bestimmten Zeitpunkt erfolgt. Sonst besteht die Gefahr, dass nicht alle Länder bei diesem Projekt mitziehen. Eine solche gesamthafte Erneuerung – aber nur diese – bedürfte freilich einer Verfassungsänderung.
b) Effizientere Arbeitsweise
Der Bundesrat soll sich nur noch versammeln, wenn über einen Antrag auf Erhebung eines Einspruches oder Verweigerung der Zustimmung zu einem Gesetzesbeschluss des Nationalrates zu entscheiden ist.
Es soll nicht mehr in den Ausschüssen des Bundesrates eine Diskussion wiederholt werden, die im Nationalrat schon längst geführt wurde.
Dies würde Zeit und Kosten ersparen und der bisherigen engen Anbindung an den Nationalrat entgegen wirken.
c) Bundesrat als Vertretung der Interessen der Landtage im Verfahren der Subsidiaritätskontrolle
Die EU-Kommission übersendet seit einiger Zeit den nationalen Parlamenten alle Gesetzesvorhaben, in denen dann eine Prüfung im Hinblick auf eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips stattfinden kann.
Der Bundesrat sollte in diesem Rahmen auch in Vertretung der Interessen der Landtage tätig werden und die Landtage in das im Parlament laufende Prüfverfahren einbinden. Dadurch können Doppelgleisigkeiten im Verfahren der Subsidiaritätskontrolle auf allen Ebenen vermieden werden.
2. Vorschläge für die Reform des Bundesrates auf der Grundlage einer Änderung der Bundesverfassung
a)   Aufwertung der rechtlichen Stellung bei den Zustimmungsrechten des Bundesrates
Neben das derzeit mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen abgesicherte Zustimmungsrecht des Bundesrates zu Verfassungsgesetzen, mit denen die Zuständigkeit der Länder in Gesetzgebung oder Vollziehung eingeschränkt werden, sollten – mit demselben Quorum – Zustimmungsrechte für Gesetze treten, die für die Länder maßgebliche finanzielle Auswirkungen haben.
Im Konkreten wären folgende Zustimmungsrechte zu folgenden Gesetzen sinnvoll:
-       Gesetze, die für die Länder mit wesentlichen Kostenbelastungen verbunden sind (eine vergleichbare Regelung wurde in Deutschland im Zuge der Föderalismusreform 2006 eingeführt).
-       Im Falle der Einführung einer „gemeinsamen Gesetzgebung“ (so genannte „Dritte Säule“, wie zB Krankenanstalten, Energiewirtschaft …) bei Bundesgesetzen, die diese Bereiche regeln.
b) Bindung der Bundesräte an Landtagsbeschlüsse
Es sollte möglich sein, dass die Landtage den Bundesräten in bestimmten Fällen (z.B. wenn Kompetenzen der Länder betroffen sind), durch Beschluss ein bestimmtes Abstimmungsverhalten auferlegen können. Anwendungsfälle einer solchen Bindung der Bundesräte wären etwa Gesetze in der so genannten „Dritten Säule“.
c)     Sonstige Aufwertung der Position des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren
Entsprechend dem im Österreich-Konvent erzielten Konsens im Ausschuss 5 sollte der Bundesrat
-       möglichst frühzeitig in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden werden,
-       über die Möglichkeit verfügen, auch nur Teile von Gesetzesbeschlüssen des Nationalrates zu beeinspruchen.
d)   Aufwertung im politischen System durch stärkere Mitwirkung in der Bestellung gemeinsamer Organe von Bund und Ländern
Verfassungsgerichtshof und Rechnungshof sind gemeinsame Organe von Bund und Ländern.
Der Nationalrat und der Bundesrat sollten in Zukunft jeweils vier Verfassungsrichter bestellen können, die Bundesregierung den Präsidenten, Vizepräsidenten und vier weitere Mitglieder (derzeit bestellt die Bundesregierung acht der 14 Mitglieder, Nationalrat und Bundesrat jeweils drei).
Der Präsident des Rechnungshofes könnte von der Bundesversammlung (= Nationalrat + Bundesrat) bestellt werden (derzeit nur vom Nationalrat).

Regionale Bildungsaufgaben und Länderkompetenzen – gegen einen zentralen Steuerungs- und Einheitlichkeitsfetischismus

Die von Bundesregierung eingesetzte Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform hat auch die Aufgabe, Vorschläge für eine Reform der Schulverwaltung vorzulegen. Die Schaffung von Bildungsdirektionen auf Landesebene mit der Option der Länder, deren Aufgaben wahlweise in die Ämter der Landesregierung zu integrieren, ist schon im Regierungsprogramm vereinbart und wird vom Föderalismus-Institut grundsätzlich begrüßt. Aus Sicht des Instituts sollte in weiterer Folge vor allem sichergestellt werden, dass Mechanismen geschaffen werden, die es den Ländern erlauben, regionale Aufgaben tatsächlich regional zu regeln. Um ein Mindestmaß an bundesweiter Einheitlichkeit zu ermöglichen, könnte das Pflichtschulwesen in der sog „Dritten Säule“ – einer gemeinsamen Gesetzgebung von Ländern und Bund – angesiedelt werden. Eine Absicherung gegen Kostenüberwälzungen muss gewährleistet sein.



Die von SPÖ und ÖVP eingesetzte Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform (Mitglieder: Theo Öhlinger, Peter Kostelka, Andreas Khol, Franz Fiedler sowie die Landeshauptleute Gabi Burgstaller und Herbert Sausgruber) soll Vorschläge für eine Reform der Schulverwaltung vorlegen.
Das Regierungsübereinkommen sieht vor, dass Bildungsdirektionen auf Landesebene eingerichtet werden, die entweder Bundesbehörden sind oder von den Ländern, die das wünschen, als Teil des Amtes der Landesregierung geführt werden können. Die Bildungsdirektionen würden die Aufgaben der derzeitigen Landesschulräte sowie der Schulabteilungen der Länder übernehmen.
Das Föderalismusinstitut hat dieses Vorhaben in der Vergangenheit stets unterstützt, wobei wesentliche Voraussetzung jedoch die Wahlfreiheit der Länder ist, die Bildungsdirektion auch als Teil des Amtes der Landesregierung zu führen. Nur sie garantiert, dass die für das jeweilige Land optimale Lösung gefunden werden kann. Außerdem können Synergien durch die Einbindung das Amt der Landesregierung genutzt werden. Durch die Führung der Bundesangelegenheiten in mittelbarer Bundesverwaltung kann die erforderliche zentrale Steuerung ebenso wie bei einer unmittelbaren Bundesbehörde gewährleistet werden. Die Finanzierungsfragen für die Übernahme von Vollzugsaufgaben des Bundes durch die Länder müssten in den anstehenden Finanzausgleichsverhandlungen geklärt werden.
Das Föderalismusinstitut erachtet es angesichts der laufenden Diskussionen über eine grundlegende Reform des Bildungswesens als notwendig, dass regionale Bildungsaufgaben in Zukunft verstärkt auch tatsächlich regional wahrgenommen werden können. Im Bildungswesen erfolgreiche Länder weisen in erster Linie eine im Vergleich zu Österreich äußerst zurückhaltende gesetzliche Regelungsdichte auf zentraler Ebene auf (siehe etwa Schmid, Österreichs Schulgovernance im internationalen Vergleich, Wirtschaftspolitische Blätter 2007/1, 117). Gerade die skandinavischen Länder sind einprägsame Beispiele einer Autonomie des Bildungswesens auf nachgeordneten Ebenen, die für die österreichische Tradition des zentralen Steuerungs- und Einheitlichkeitsfetischismus schlechthin unvorstellbar wäre.
Eine Anordnung des Pflichtschulwesens in der so genannten „Dritten Säule“ (also einer „gemeinsamen Gesetzgebung“ von Bund und Ländern) könnte das erforderliche Ausmaß an einheitlichen Standards garantieren (Lehrpläne udgl) und andererseits die regionalen Bildungsaufgaben der Länder, die einen Standortfaktor bilden und daher Zukunftsaufgaben sind, sichern. Dies setzt freilich eine effektive Ländermitwirkung in der „Dritten Säule“, die sich auch gegen Kostenüberwälzungen zur Wehr setzen kann, voraus.

Wahlrechtsreform – unter föderalistischen Standpunkten betrachtet

Zentrale Punkte der Wahlrechtsreform, die der Nationalrat Anfang Juni beschlossen hat, sind die Senkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre, die Einführung der Briefwahl, die Verlängerung der Legislaturperioden des Nationalrates auf fünf Jahre und Vereinfachungen des Wahlvorganges im Ausland. Die Ermöglichung der Briefwahl auch auf Landesebene stellt dabei die Erfüllung einer langjährigen Länderforderung dar.



Der Nationalrat beschloss in seiner Sitzung am 5. Juni 2007 die Regierungsvorlage eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert wird (RV 94 BlgNR XXIII. GP). Die wesentlichen Punkte dieser Wahlrechtsreform sind
-       die Senkung des Alters für die Ausübung des aktiven Wahlrechtes auf das vollendete 16. Lebensjahr,
-       die Einführung der Briefwahl,
-       die Vereinfachung des Wahlvorganges im Ausland und
-       die Verlängerung der Gesetzgebungsperiode des Nationalrates auf fünf Jahre.
Zu dieser Reform, über deren Umsetzung im Regierungsübereinkommen Einigung erzielt wurde, sind aus föderalistischen Gesichtspunkten folgende Anmerkungen zu machen:
·       Mit der Einführung der Briefwahl – auch auf Landes- bzw auf Gemeindeebene – wird eine langjährigen Forderung der Länder (siehe etwa den Beschluss der Landtagspräsidentenkonferenz vom 15.10.1998 – dazu 28. Föderalismusbericht 1998, 26 f) erfüllt. Diese Neuerung ist ausdrücklich positiv zu beurteilen.
·       Die im Gegenzug verpflichtende Senkung des Wahlalters (siehe Art 95 Abs 4 und Art 117 Abs 2 B-VG) auch bei Landtags- und Gemeinderatswahlen bedeutet allerdings eine Einschränkung der Verfassungsautonomie der Länder. In den Erläuternden Bemerkungen der Regierungsvorlage (94 BlgNR XXIII. GP, 1) wird im Übrigen der Entfall der Zuständigkeit der Länder zur Anordnung einer Wahlpflicht bei Bundespräsidentenwahlen als zustimmungspflichtig gemäß Art 44 Abs 2 B-VG betrachtet. Dies müsste freilich auch für die Herabsetzung des Wahlalters gelten, da das Zustimmungsrecht des Bundesrates gemäß Art 44 Abs 2 B-VG auch auf Einschränkungen der Verfassungsautonomie der Länder anwendbar ist, wie dies vom Institut für Föderalismus immer argumentiert wurde (vgl Bußjäger, Die Zustimmungsrechte des Bundesrates, 2001, 20ff).
Die Herabsetzung des Wahlalters auf das vollendete 16. Lebensjahr am Wahltag gilt auch für die Bundespräsidentenwahl, die Wahl zum Europäischen Parlament sowie für Volksabstimmungen und Volksbefragungen.
Die Erläuterungen zur Regierungsvorlage der Novelle zum B-VG (94 BlgNR XXIII. GP, 2) führen – im Gegensatz zum Begutachtungsentwurf – aus, dass die bisher in Art 95 Abs 1, zweiter Satz B-VG verankerte Regelung über die Möglichkeit der Wahlpflicht bei Landtagswahlen (die Regelung gilt gemäß Art 117 Abs 2 B-VG auch für Gemeinderatswahlen) entfallen kann, weil „diese bundesverfassungsgesetzlich nicht geregelt zu werden braucht“. Das Föderalismusinstitut schließt sich dieser Meinung an, sodass die Länder auch in Zukunft, sofern dies für sinnvoll betrachtet würde, eine Wahlpflicht vorsehen könnten.

Podiumsdiskussion: Staatsreform – Ein Schritt vorwärts oder zurück?

Das Institut für Föderalismus veranstaltet am 11. Juli 2007 in Linz, Landesdienstleistungszentrum, Bahnhofplatz 1, mit Beginn um 17.30 Uhr, eine Podiumsdiskussion, an der Landeshauptmann Josef Pühringer, die Universitätsprofessoren Peter Oberndorfer und Ewald Wiederin sowie Institutsdirektor Peter Bußjäger teilnehmen werden. Mit dieser Veranstaltung will das Institut für Föderalismus seine Bemühungen fortsetzen, die laufenden Arbeiten an der im Regierungsübereinkommen vorgesehenen Staats- und Verwaltungsreform dem interessierten Publikum näher zu bringen. Wir erwarten eine kontroversielle Diskussion mit hervorragenden Experten auf diesem Gebiet.



Programm
Impulse
Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger, Innsbruck, „Neue Wege zu einem modernen Föderalismus in Österreich?“
Univ.Prof. Dr. Ewald Wiederin, Salzburg, Vertreter von Landeshauptfrau Gabi Burgstaller in der Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform, „Bemerkungen zu Aufgaben und Fortschritt der Staats- und Verwaltungsreform in Österreich“
Im Anschluss Diskussion mit den Referenten und
Landeshauptmann Dr. Josef Pühringer, Oberösterreich
Univ.Prof. Dr. Peter Oberndorfer, Richter des Verfassungsgerichtshofes in Wien.
Moderation:
Chefredakteur Dr. Johannes Jetschgo, ORF Oberösterreich.
Eine offizielle Einladung zu dieser Podiumsdiskussion wird zeitgerecht versandt.

Katastrophenschutz als Verantwortung im Bundesstaat

Das Institut für Föderalismus veranstaltete am 23. Juni 2006 in Rankweil/Vorarlberg eine Tagung zum Thema „Katastrophenschutz als Aufgabe und Verantwortung im Bundesstaat“, in deren Mittelpunkt die Aufgabenverteilung zwischen den maßgeblichen Entscheidungsebenen und deren Koordination stand. Wert wurde auch auf die Praxisbezogenheit der Veranstaltung gelegt und Vertretern maßgeblicher Einsatzorganisationen Gelegenheit gegeben, ihre Positionen näher darzulegen. Jetzt ist der Tagungsband als Band 102 der Schriftenreihe erschienen und ab sofort im Buchhandel erhältlich.



Die Organisation eines effizienten Katastrophenschutzes ist in jedem Staatswesen eine essentielle Herausforderung, in der regionale Besonderheiten, von den naturräumlichen Gegebenheiten über die Wirtschafts-, Siedlungs- bis hin zur Bevölkerungsstruktur zu berücksichtigen sind. Dabei kommt dem Zusammenspiel der verschiedenen betroffenen Ebenen, von der Gemeinde über die Länderebene bis hin zu Bund und Europäischer Union, besondere Bedeutung zu. Gerade angesichts einer zunehmenden Häufung von Katastrophensituationen in den letzten Jahren, die sowohl durch technische als auch durch naturräumliche Gefahren bedingt waren, wurde diese Notwendigkeit immer sichtbarer.
Im Band 102 der Schriftenreihe „Katastrophenschutz als Verantwortung im Bundesstaat“, herausgegeben von Peter Bußjäger, werden die bei der Tagung des Föderalismus-Instituts im Juni 2006 in Rankweil gehaltenen Referate, Statements von Vertretern von Einsatzorganisationen und Diskussionsbeiträge zusammengefasst.
Einleitend wird vom Direktor des Instituts für Föderalismus, Innsbruck, Peter Bußjäger, die „Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden, Ländern, Bund und Europäischer Union im Katastrophenschutz“ dargestellt. In der Folge befasst sich Karl Weber, Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck, mit dem Katastrophenschutz im Verwaltungsrecht und den damit verbundenen neuralgischen Rechtsfragen des Vollzugs.
„Die Aufgaben des Bundes im Katastrophenschutz“ bildet das Thema des Beitrags von Petra Unterweger vom Bundesministerium für Inneres, Wien, während sich Kurt Kalcher, Amt der Steiermärkischen Landesregierung, Graz, mit der „Landesebene als Drehscheibe des Katastrophenschutzes“ auseinandersetzt. Georg Fröwis, Bürgermeister der Gemeinde Bezau, stellt die „Gemeinde als Katastrophenschutzbehörde vor Ort – Probleme und Herausforderungen“ dar.
Die Rolle der Europäischen Union wird im Beitrag von Franz-Josef Molitor, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, Bonn, in seinem Beitrag „Die Rolle der EU im Katastrophenschutz – Einschränkung der Organisationsautonomie oder notwendige Stan­dards?“ veranschaulicht.
Der Band 102 „Katastrophenschutz als Verantwortung im Bundesstaat“, Wien 2007, ISBN 978-3-7003-1631-2, 126 Seiten, ist zum Preis von € 22,90 im Buchhandel erhältlich.

Beiträge zu einem modernen Länderparlamentarismus

Die Landtage stehen – obwohl zentrale Institutionen des Bundesstaates – immer wieder in der Kritik. Mangelnde Kompetenzausstattung und fehlende Profilierung sind dabei häufig gehörte Vorwürfe. Im soeben erschienenen, von Institutsdirektor Peter Bußjäger herausgegebenen Band 103 der Schriftenreihe „Beiträge zum Länderparlamentarismus. Zur Arbeit der Landtage“ werden verschiedene – rechtswissenschaftliche, rechtspolitische und politikwissenschaftliche – Darstellungen vereinigt, die Beiträge zu einem modernen Landesparlamentarismus liefern. Ab sofort im Buchhandel erhältlich.



Die Landtage sind eine elementare Institution des Föderalismus. Ohne Parlament gibt es keine Gesetzgebung auf Landesebene. Ohne Gesetzgebung gibt es keinen Bundesstaat. Vollzugsföderalismus ist nichts anderes als die Bemäntelung der Degradierung „selbständiger Länder“ (Art 2 B-VG) zu Verwaltungssprengeln eines Einheitsstaats.
Dessen ungeachtet finden sich die Landtage immer wieder der Kritik ausgesetzt, sei es, dass ihre Kompetenzausstattung, insbesondere in legislativer Hinsicht, als unzureichend betrachtet wird, oder ihre Tätigkeit als zu unspektakulär erscheint.
Im soeben erschienenen, von Institutsdirektor Peter Bußjäger herausgegebenen Band 103 der Schriftenreihe „Beiträge zum Länderparlamentarismus. Zur Arbeit der Landtage“ werden verschiedene – rechtswissenschaftliche, rechtspolitische und politikwissenschaftliche – Darstellungen vereinigt, die Beiträge zu einem modernen Landesparlamentarismus liefern.
Auf die Setzung thematischer Schwerpunkte wurde ebenso bewusst verzichtet wie auf die in zahlreichen anderen Abhandlungen diskutierte Frage der Zuständigkeiten der Landtage. Die Publikation soll vielmehr die Bandbreite und Reformaspekte der Landtagsarbeit veranschaulichen und auch zeigen, dass die Vielfalt im Landesparlamentarismus ein wichtiger Aspekt des Föderalismus ist.
Das Thema der Einbindung der österreichischen Landtage in den Entscheidungsprozess auf europäischer Ebene behandelt Peter Bußjäger in seinem Beitrag „Die Länderparlamente Österreichs in der Europäischen Union – Beteiligungsföderalismus statt Selbstgestaltung?“ Der grenzüberschreitende Rahmen der Landtagsarbeit wird in seinen Chancen und Grenzen im Beitrag von Josef Siegele „Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Landtage, insbesondere durch die Gemeinsamen Landtage Tirol – Südtirol – Trentino“ deutlich.
Ferdinand Karlhofer befasst sich in seiner Abhandlung „Landesparlament und Politikgestaltung“ aus politikwissenschaftlicher Sicht mit der Rolle der Landtagsabgeordneten. Der wichtigen Frage der Kontrolle widmet sich Karl Edtstadler in „Was erwartet die Politik von der Kontrolle?“
Karl Lengheimer befasst sich mit der Frage der Geschäftsordnungsreform der Landtage „Die Modernisierung der Landtagsarbeit als Reformanliegen“ – „Moderner Landesparlamentarismus“ sowie dem immer noch aktuellen Thema der Immunität „Die politische Immunität. Information zu einem aktuellen Thema”.
Mit den Auswirkungen einer Abkehr vom Proporz- zum Majorzsystem in der Landesregierung auf das politische System, insbesondere den Landtag befasst sich Walter Thaler „Kooperationsgewinne und -verluste nach der Verfassungsreform in Salzburg und Tirol (1999-2004)“ am Beispiel Salzburgs und Tirols. Heinz Anderwald stellt in seinem Beitrag „e-parliament Steiermark“ einen anderen Aspekt der Modernisierung der Landtagsarbeit dar, nämlich die Nutzung digitaler Kommunikationsformen unter dem Stichwort „e-Parliament“.
Der Band 103 der Schriftenreihe Peter Bußjäger (Hg) „Beiträge zum Länderparlamentarismus. Zur Arbeit der Landtage“ Wien 2007, ISBN 978-3-7003-1632-9, 196 Seiten, ist zum Preis von € 27,90 im Buchhandel erhältlich.