25.02.2008

Föderalismus Info 1/2008

Bundesrat als Schlüssel zur Staatsreform

Die Vorschläge der von der Bundesregierung eingesetzten Expertenkommission zur Staats- und Verwaltungsreform deuten in Richtung einer weiteren Zentralisierung der Gesetzgebung. Dies erfolgt in einem Ausmaß, das einer Gesamtänderung der Bundesverfassung nahe kommt und damit eine Volksabstimmung nach sich ziehen müsste. Eine entscheidende Rolle kommt der Neudefinition der Rolle des Bundesrates zu. Bleibt er eine reine Verzögerungsinstitution oder hat er künftig die Möglichkeit, wirkungsvoll zu verhindern, dass immer mehr Kompetenzen durch den Bund von den Ländern abgezogen werden?



Im „Rechtspanorama“ der Tageszeitung „Die Presse“ vom 5. Februar 2008 wurden die Vorschläge der im Regierungsübereinkommen eingesetzten Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform, die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und den Bundesrat betreffend, erstmals detaillierter der Öffentlichkeit vorgestellt. Demnach soll es einen relativ umfangreichen Katalog einer „gemeinsamen Gesetzgebung“ von Bund und Ländern geben, wonach die Länder grundsätzlich zur Regelung einer Angelegenheit zuständig sind, der Bundesgesetzgeber jedoch die Angelegenheit an sich ziehen und die Landesgesetzgebung verdrängen kann. In der „gemeinsamen Gesetzgebung“ wären sowohl bisherige Zuständigkeiten des Bundes als auch solche der Länder enthalten.
Da es unrealistisch ist, dass Angelegenheiten, die bereits bundesgesetzlich geregelt sind, gleichsam an die Länder „rückübertragen“ werden, würde das Modell in der Praxis vor allem dazu dienen, die in der dritten Säule angesiedelten bisherigen Landeskompetenzen, wie Baurecht und Katastrophenhilfe, zumindest teilweise zu zentralisieren.
Weiters soll die Generalklausel des bisherigen Art 15 Abs 1 der Bundesverfassung (B-VG), wonach nicht ausdrücklich dem Bund übertragene Zuständigkeiten im selbstständigen Wirkungsbereich der Länder verbleiben, nunmehr in dieser gemeinsamen Gesetzgebung angesiedelt sein. Die verfassungsrechtlich abgesicherten Zuständigkeiten der Länder würden sich auf die ihnen ausdrücklich zugewiesenen Angelegenheiten beschränken. Während die Generalklausel gegenwärtig durch das Erfordernis einer mit einer Mehrheit von zwei Dritteln abzugebenden Zustimmung des Bundesrates abgesichert ist (Art 44 Abs 2 B-VG), stünde sie in Zukunft dem Zugriff des einfachen Bundesgesetzgebers offen. Damit würde das der Bundesverfassung zu Grunde liegende Modell eines Staates, in dem der Bund auf die Regelung der ihm ausdrücklich übertragenen Zuständigkeiten beschränkt wird, demoliert. Eine derartige Schwächung des bundesstaatlichen Prinzips könnte eine Gesamtänderung der Bundesverfassung darstellen, für welche Art 44 Abs 3 B-VG eine Volksabstimmung erforderlich macht.
Das im Rechtspanorama vorgestellte Modell eines „Bundesrats neu“, wonach die Mehrheit der Länder die Bundesgesetzgebung an der weiteren Kompetenzabsaugung in der dritten Säule hindern könnte, erschiene unter dem Blickwinkel des bundesstaatlichen Prinzips als möglicher Kompromiss. Die als Alternative vorgesehene zweite Option, wonach sich der Nationalrat mit Zweidrittelmehrheit über einen Einspruch des Bundesrats hinwegsetzen könnte, wäre dagegen nichts anderes als die Fortsetzung des status quo und würde bei einer Verschiebung der Generalklausel samt weiteren Zuständigkeiten der Länder in die dritte Säule geradewegs in die volksabstimmungspflichtige Gesamtänderung der Bundesverfassung münden, was das Projekt nicht einfacher machen würde.
Damit erweist sich, dass der Bundesrat der Schlüssel einer gelungenen Verfassungsreform sein wird. Tatsächlich hat das Organ, das gegenwärtig nur unter ganz besonderen Umständen eine wirkliche Funktion hat (bei Verfassungsänderungen, mit denen Zuständigkeiten der Länder eingeschränkt werden), und im Übrigen aber nur verzögern und nicht wirklich mitwirken kann, heute enorme Legitimationsprobleme. Ein absolutes Zustimmungsrecht in der dritten Säule würde dem Bundesrat eine wichtige Aufgabe übertragen und könnte ermöglichen, dass bundeseinheitliche Regelungen dort, wo sie sinnvoll sind, auch tatsächlich erfolgen und in anderen Fällen unterbleiben.

Amtsmanager: Länder und Gemeinden sind besonders innovativ!

Bereits seit 10 Jahren zeichnet die Wirtschaftskammer besonders innovative und effiziente Behörden mit dem „Amtsmanager des Jahres“ aus. Eine Bilanz anlässlich dieses Jubiläums zeigt, dass die Länder – entgegen eines gerne und weit verbreiteten Vorurteils – besonders effizient und modern arbeiten: Es wurden besonders viele Abteilungen der Landesverwaltung bzw der Bezirkshauptmannschaften ausgezeichnet, die Bundesbehörden liegen deutlich zurück. Besonders erfolgreich waren dabei zwei Trägerländer des Föderalismusinstituts, nämlich Oberösterreich und Niederösterreich.



Die Wirtschaftskammer Österreich vergibt nun schon seit 10 Jahren verdienstvollerweise den so genannten „Amtsmanager“, eine Auszeichnung, mit der Projekte bedacht werden, die sich bemühen, die Verwaltung effizienter, moderner, schlanker und kundenorientierter zu machen. 2007 ist dazu im Manz-Verlag die von Stephan Schwarzer herausgegebene Festschrift „Verwaltungsreform von innen“ erschienen.
Im Hinblick auf den Benchmark zwischen den Verwaltungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden ist es nun von besonderem Interesse, wie sich Einreichungen und Auszeichnungen auf die verschiedenen Ebenen verteilen.
Dem Beitrag von Anna Maria Hochhauser, der Generalsekretärin der Wirtschaftskammer, die die Geschichte des „Amtsmanagers“ Revue passieren lässt, ist zu entnehmen, dass die Ämter der Landesregierungen mit über 30% bei den Einreichungen klar dominieren. Städte und Gemeinden weisen einen Anteil von ca 15% auf, Bund und Bezirkshauptmannschaften je ca 10%. Bei den Auszeichnungen stellen die Ämter der Landesregierungen knapp 23%, die Gemeinden um 21%, es folgen Bezirkshauptmannschaften mit 17% und Magistrate mit 14%. Bundesbehörden weisen insgesamt einen Anteil um 16% auf.
Dieses Ergebnis stellt der Innovationsfähigkeit der Landesverwaltungen (Ämter der Landesregierungen und Bezirkshauptmannschaften) und Gemeindeverwaltungen (Gemeindeämter und Magistrate) ein ganz hervorragendes Zeugnis aus und widerlegt einmal mehr die Behauptung von der angeblichen Reformunwilligkeit ausgerechnet der Länder und Gemeinden.
Nahezu 40% der Preisträger stammen aus Oberösterreich und Niederösterreich (Landes- und Gemeindeverwaltungen), was für das Föderalismusinstitut besonders erfreulich ist, zählen diese beiden Länder doch zu den Trägerländern des Instituts.

Einladung zur Tagung „Die Besten im Westen?“

Das Institut für Föderalismus veranstaltet gemeinsam mit dem Institut für Politikwissenschaft der Universität Innsbruck am 6. März 2008 die Tagung „Die Besten im Westen?“ – Die westlichen Bundesländer und ihre Rolle seit 1945. Dabei soll die Rolle der westlichen Bundesländer in Österreich seit 1945 interdisziplinär und im Kontext der gesamtösterreichischen Entwicklung betrachtet werden. Rolle und Selbstverständnis der westlichen Länder sollen kritisch hinterfragt, gegebenenfalls auch Mythen aufgedeckt werden. Das Programm dieser Tagung ist auf der Homepage des Instituts abrufbar.

„Governance matters“ – Vergleich der „Regierungsfähigkeit“ verschiedener Staaten

Ein Projekt der Weltbank vergleicht föderalistisch bzw zentralistisch organisierte Staaten bezüglich verschiedener Governance-Indikatoren, wie etwa Stabilität, Transparenz, Rechtsstaatlichkeit oder Qualität der staatlichen Leistungen. Als herausragend zeigt sich in vielen dieser Bereiche die Schweiz, die noch dazu über eine besonders niedrige Staats- und Steuerquote verfügt – ein Beweis dafür, dass ein föderalistisches System sowohl besonders leistungsfähig als auch kostengünstig sein kann. Auch Österreich liegt in diesem Vergleich gut. Eines ist klar: Eine zentralistische Staatsorganisation bedeutet keinesfalls einen automatischen Standortvorteil.



Die Weltbank verfolgt bereits seit mehreren Jahren ein Projekt, das sich mit dem Vergleich verschiedener Governance-Indikatoren unter den Staaten dieser Welt befasst (nähere Informationen dazu unter www.info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc-chart.asp).
Von der Weltbank wurden insgesamt sechs Indikatoren ausgewählt:
-       „Voice and Accountability“ (Offenheit und Transparenz des politischen Systems)
-       „Political Stability“
-       Government Effectiveness“ (Qualität der staatlichen Leistungen)
-       „Regulatory Quality“ (Intensität der Regulierung)
-       „Rule of Law“ (Rechtsstaatlichkeit)
-       „Control of Corruption“.
Es ist von Interesse, die Daten ausgewählter Staaten, orientiert an ihren staatsrechtlichen Strukturen zu erfassen. Im Folgenden sollen folgende acht Staaten untersucht werden:
Österreich (föderal)
Deutschland (föderal)
Belgien (föderal)
Schweiz (föderal)
Frankreich (zentralistisch)
Finnland (zentralistisch)
Niederlande (zentralistisch)
Vereinigtes Königreich (zentralistisch mit asymmetrischen „Föderalismus“ in Schottland und Wales)
Die Datenbasis ist das Jahr 2006. Gemessen wurde an einer Skala von – 2,5 bis + 2,5. Ein höherer Wert kennzeichnet eine höhere Leistungsfähigkeit. Bei den hier untersuchten Staaten bewegen sich die Werte allesamt im Plusbereich.
Staat
Voice and
Accountability
Political Stability
Government Effectiveness
Regulatory Quality
Rule of Law
Control of Corruption
Österreich
1,55
1,04
1,62
1,53
1,87
1,99
Deutschland
1,48
0,83
1,52
1,39
1,77
1,78
Belgien
1,46
0,74
1,64
1,32
1,45
1,40
Schweiz
1,72
1,40
2,13
1,45
1,96
2,19
Finnland
1,63
1,47
2,08
1,70
1,95
2,57
Frankreich
1,40
0,46
1,20
1,06
1,31
1,44
Niederlande
1,67
0,77
1,86
1,65
1,75
2,05
Vereinigtes Königreich
1,42
0,46
1,83
1,76
1,73
1,86
 
Der Vergleich zeigt, dass Österreich insgesamt sehr gut liegt. Die Spitzenränge in den – untereinander kaum gegeneinander abwägbaren – Indikatoren nehmen insgesamt die Schweiz und Finnland ein. Es zeigt sich, dass eine hohe Governance-Qualität prinzipiell sowohl in föderalen als auch einheitsstaatlichen Strukturen erzielbar ist. Föderalismus kann also keineswegs ein Hindernis sein.
Allerdings soll im Folgenden ein Vergleich mit der Staatsausgabenquote und der Steuerquote vorgenommen werden. Die Datenbasis für die Staatsausgabenquote ist das Jahr 2005, für die Steuerquote 2004, die Quelle: www.lexikon.meyers.de/meyers/staatsquote
Staat
Staatsausgabenquote
Steuerquote
Österreich
50,0
42,9
Deutschland
47,6
34,6
Belgien
49,8
45,6
Schweiz
35,5
29,4
Finnland
51,8
44,3
Frankreich
54,2
43,7
Niederlande
48,8
39,3
Vereinigtes Königreich
44,8
36,1
 
 
Vergleicht man dieses Ergebnis mit den „Governance-Leistungen“, dann zeigt sich, dass dem hervorragenden Abschneiden der Schweiz eine niedrige Staats- und Steuerquote gegenüber steht, hingegen Finnland in beiden Fällen höhere Werte als Österreich aufzuweisen hat. Dies erlaubt die These, dass ein ausgeprägt föderalistisches System sowohl niedrige Staats- und Steuerquoten aufweisen kann als auch in den Governance-Leistungen hervorragend liegen kann.
Am schlechtesten schneidet ganz offensichtlich Frankreich ab, das ausgesprochen zentralistisch ausgerichtet ist. Österreichs Position liegt im Mittelfeld und erweist sich damit als verbesserungswürdig und -fähig. Die föderale Struktur ist dabei kein Hindernis.
Einen weiteren interessanten Hinweis liefert der Human Development Index (HDI), mit dem der Entwicklungsgrad eines Staates, nicht nur in Bezug auf das auf die nationale Wertschöpfung, sondern auch auf den Bildungsgrad und die Lebenserwartung, misst.
Staat
HDI
Ranking
Österreich
0,948
15
Deutschland
0,935
22
Belgien
0,946
17
Schweiz
0,955
7
Finnland
0,952
11
Frankreich
0,952
10
Niederlande
0,953
9
Vereinigtes Königreich
0,946
16
 
Dieser Index bringt insoweit eine Abweichung gegenüber den vorangegangenen Erkenntnissen, als Frankreich einen deutlich besseren Wert aufweist. Unangefochten an der Spitze liegt jedoch die Schweiz.
Resümee
Die Ergebnisse sind sehr differenziert zu betrachten. Die Feststellung kann indessen getroffen werden, dass eine föderale Staatsverfassung einem Spitzenrang im Standortwettbewerb keineswegs entgegensteht. Der konkrete Erfolg eines Systems ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig, unter denen Föderalisierung und Dezentralisierungsgrad nur einer von mehreren ist.

Können Verfassungsreformen gelingen? Tagungsband liegt vor

Anlässlich der geplanten Staatsreform in Österreich fand im September 2007 im Parlament eine internationale Fachtagung zum Thema „Können Verfassungsreformen gelingen?“ statt. Auf Einladung des Instituts für Föderalismus und des „Forum of Federations“ beleuchteten hochrangige Experten und Praktiker jüngere Verfassungsreformen in Deutschland, Italien, Kanada und der Schweiz und diskutierten über die Chancen einer umfassenden Verfassungs- und Verwaltungsreform in Österreich. Ein von Peter Bußjäger und Felix Knüpling herausgegebener Tagungsband bietet nun allen Interessierten die Möglichkeit zur Nachlese. Fazit: Damit Verfassungsreformen gelingen können, ist sowohl ein parteiübergreifender Konsens der großen politischen Lager als auch zwischen Bund und Ländern von Nöten. Nur im Zusammenwirken der maßgeblichen politischen Kräfte und der Entscheidungsebenen kann ein großer Wurf gelingen. In Österreich fehlt dieser Grundkonsens derzeit noch.



Die mehr als 200 Seiten starke Publikation wurde am 19. Februar 2008 auf Einladung von Bundesratsvizepräsident Jürgen Weiss im Hohen Haus vorgestellt, wobei nicht nur das Buch selbst, sondern auch der aktuelle Stand der Staatsreform in Österreich im Fokus stand. Sowohl der ehemalige Nationalratspräsident Andreas Khol als auch Verfassungsexperte Theo Öhlinger, beide Mitglieder der zur Vorberatung der Staatsreform eingerichteten Expertenkommission, beleuchteten den Stand der Dinge aus ihrer Sicht.
Weiss erklärte, er fühle sich in Bezug auf die jüngsten Vorschläge der Expertenkommission ein bisschen an den Pandabären Fu Long erinnert. Das Papier der Experten liege in den Händen des Bundeskanzlers, wo es, wie der Panda in der Wurfbox, der Öffentlichkeit verborgen sei. Allerdings gebe es zwei Monitore, die es ermöglichten, in die Wurfbox zu blicken, spielte Weiss auf die geladenen Experten Khol und Öhlinger an.
Der ehemaligen Leiter des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramtes, Wolf Okresek, wies darauf hin, dass die einzelnen Länder, wie sich bei der Tagung gezeigt habe, verschiedene Wege gegangen seien. So hat seiner Schilderung nach Thomas O. Hueglin sehr pointiert dargestellt, wie Defizite in Kanada durch pragmatisches Verhandeln auf politischer Ebene kompensiert würden und dort eine Art „Vertragsföderalismus“ Platz gegriffen habe. Die Schweiz wiederum habe erfolgreich auf das Baustein-Prinzip gesetzt, für die Verfassungsreform insgesamt aber 30 Jahre gebraucht. Österreich scheine sich für einen ähnlichen Weg wie die Schweiz entschieden zu haben, nämlich jenen, die Verfassungsreform in kompromissfähigen Teilschritten zu realisieren.
Ein roter Faden zieht sich, wie es im Vorwort des Buches heißt, allerdings durch alle Referate: Nur wenn es einen Konsens der maßgeblichen politischen Kräfte und einen Konsens zwischen den verschiedenen Entscheidungsebenen, also etwa Bund und Ländern, gibt, kann ein großer Wurf gelingen.
Der von Peter Bußjäger und Felix Knüpling herausgegebene Band 106 der Schriftenreihe „Können Verfassungsreformen gelingen?“ enthält nicht nur alle Vorträge der gleichnamigen Tagung vom vergangenen September, sondern auch sämtliche Kurzstatements und Diskussionsbeiträge der TagungsteilnehmerInnen. Zu ihnen gehörten neben zahlreichen österreichischen und internationalen Verfassungsexperten unter anderem auch der Südtiroler Landeshauptmann Luis Durnwalder, der Schweizer Altbundespräsident Arnold Koller und Bundesratsvizepräsident Jürgen Weiss.
Ziel der Konferenz war es, Ideen und Erfahrungen auszutauschen und einen Impuls für die Diskussion zur Staatsreform in Österreich zu geben. Dabei sollte es weniger um die Inhalte der Verfassungsreformen in Deutschland, Italien, der Schweiz und Kanada gehen, sondern um eine Analyse, welche Bedingungen und politischen Voraussetzungen es braucht, um eine Verfassungsreform erfolgreich abzuschließen.
Der Band 106 der Schriftenreihe, Bußjäger/Knüpling (Hg), Können Verfassungsreformen gelingen?, Wien 2008, ISBN 978-3-7003-1671-8, 224 Seiten, ist im Buchhandel zum Preis von € 32,90 erhältlich.

Khol und Öhlinger zum Stand der Verfassungsreform

Bei der Präsentation des Tagungsbandes berichteten Andreas Khol und Theo Öhlinger (beide Mitglieder der Expertenkommission der Bundesregierung zur Staats- und Verwaltungsreform) über den aktuellen Stand der Beratungen. Khol zeigte sich mit den ersten Umsetzungsschritten nicht unzufrieden, bezeichnete aber die Art der Einrichtung des Asylgerichtshofes als „Schönheitsfehler“. Fortschritte seien in Sachen Kompetenzbereinigung sichtbar, entscheidend werde ua sein, wie die Rolle des Bundesrates künftig aussehe. Jedenfalls sei noch ein langer Atem nötig, um zu zufrieden stellenden Ergebnissen zu kommen. Öhlinger bewertet es als positiv, dass die Verfassung wieder stärker ins Bewusstsein der Öffentlichkeit trete. Wie Khol glaubt aber auch Öhlinger nicht an einen schnellen Abschluss der Debatte.



Nationalratspräsident aD Khol berichtete über den aktuellen Stand an den Arbeiten der Verfassungsreform: Wesentliche Teile des ersten Pakets seien bereits umgesetzt worden, dies allerdings mit der Ausnahme der Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei eine Regierungsvorlage zur Einrichtung der Länderverwaltungsgerichtsbarkeit noch bis Jahresmitte zu erwarten sei. Das Bundesasylgericht bezeichnete Khol als Schönheitsfehler, mit dem er sich nicht identifizieren könne. In der Expertengruppe habe sich niemand für dieses Modell ausgesprochen, es sei auch äußerst zweifelhaft, dass sich die Lösung bewähren werde. Was das zweite Paket betrifft, so habe man dieses am 19.12.2007 der Bundesregierung übermittelt, eine Reaktion sei allerdings noch ausständig. An seinen wesentlichen Inhalten hob Khol vor allem die Neuordnung der Kompetenzverteilung nach dem Drei-Säulen-Modell hervor. Aus 180 Kompetenztatbeständen habe man 17 Bundeskompetenzen, 16 Länderkompetenzen und 9 gemeinsame Zuständigkeiten von Bund und Ländern gemacht. Hinsichtlich der Reform des Bundesrates wiederum wies Khol unter anderem auf eine Variante hin, die nach dem Vorbild des deutschen Bundesrates die Umgestaltung der Länderkammer in ein kräftiges Mitwirkungsorgan der Länder an der Bundesgesetzgebung vorsieht. Die Schulkompetenzen schließlich sollen, wie Khol betonte, gänzlich neu geordnet werden, sodass der Bund die Gesetzgebung erhält und den Ländern die Vollziehung obliegt. Die diversen „Räte“ werden dabei ersatzlos gestrichen, Mitwirkung soll nur noch durch Beiräte bei der Landesregierung erfolgen. Als weiteren Punkt des zweiten Pakets nannte Khol überdies die Stärkung der Länderautonomie, insbesondere die Streichung aller wechselseitigen Zustimmungsrechte. Ein drittes Paket, dessen Vorarbeiten schon weitgehend gediehen sind, werde einen Menschenrechts- und Grundrechtskatalog enthalten. Voraussetzung für diesen letzten Abschnitt sei aber zunächst die Umsetzung des zweiten Pakets. Abschließend meinte Khol, Verfassungsreformen brauchten einen langen Atem, sie seien ein langer Marsch durch die Zeit. Bis jetzt habe man bereits einiges zustande gebracht, es warte aber noch viel Arbeit.
Verfassungsexperte Öhlinger erinnerte daran, dass man sich in Österreich schon seit 50 Jahren mit einer Verfassungsreform beschäftige, zumal der Beitritt zur MRK 1958 die Diskussion über eine Grundrechtsreform in Gang gebracht habe. Pläne zur Totalrevision der Bundesverfassung in den 70-er Jahren hätten bloß zu Reförmchen geführt, die Grundrechtskommission wiederum habe 30 Jahre lang gearbeitet, sei aber dann nicht mehr einberufen worden. Höhepunkt der Entwicklung in der Reformdebatte war nach den Worten Öhlingers der Österreich-Konvent. Dieser sei zwar gescheitert, habe aber die Verfassung in einer Art und Weise ins Bewusstsein gebracht, die bis dahin völlig unbekannt war. Mit dem aktuellen Regierungsprogramm sei man dann, wie es Öhlinger ausdrückte, so nahe wie nie zuvor an einer Verfassungsreform gewesen. Das erste Paket, das zur Hälfte umgesetzt werden konnte, sollte nicht überschätzt werden, gab er zu bedenken. Erfreulich sei aber, dass es nunmehr die Praxis von Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen nicht mehr geben wird.
Die Frage, ob nun Verfassungsreformen gelingen können, beantwortete Öhlinger dahingehend, dass dies dann möglich sei, wenn sie zum Anliegen der Spitze der Politik werden. Dies erlebe man derzeit auf europäischer Ebene, meinte er. Klar war auch für Öhlinger, dass Verfassungsreformen auf jeden Fall einen langen Atem brauchen.