19.12.2008
Föderalismus Info 6/2008
Das Jahr 2008 brachte einige für den Föderalismus in Österreich bemerkenswerte Ereignisse, die von Institutsdirektor Dr. Peter Bußjäger kurz beschrieben werden. Die Umsetzung des Regierungsprogramms und die Wirtschaftslage werden im kommenden Jahr für den Bundesstaat zu einer großen Herausforderung.
Liebe Leserinnen und Leser der Föderalismus-Info!
Das Jahr 2008 hat einige für den Föderalismus in Österreich bemerkenswerte Ereignisse gebracht, von denen ich in einer Art Jahresrückblick einige herausgreifen möchte: Mit der Novelle zum Bundes-Verfassungsgesetz, BGBl I Nr 2/2008, wurde ua eine erste Bereinigung des Bundesverfassungsrechts vorgenommen. Weiters wurden die Bestimmungen der Bundesverfassung über die Grenzänderungen (Art 3 B-VG) im Sinne der Zielsetzungen der Verfassungsbereinigung geändert, ebenso die Bestimmungen über die Genehmigung von Staatsverträgen (Art 50 B-VG). Es ist erfreulich, dass dabei föderalistische Interessen durchaus gewahrt werden konnten. Damit wurden immerhin die ersten 10% der Ergebnisse des Österreich-Konventes umgesetzt.
Weniger erfreulich ist es, dass mit derselben Verfassungsnovelle wohl die Konstruktion des Asylgerichtshofes, die systematisch wahrlich keine Glanzleistung darstellt, in die Bundesverfassung aufgenommen wurde, die Landesverwaltungsgerichte aber einmal mehr aber auf die lange Bank geschoben wurden. Dabei schien noch nie zuvor eine Einigung so nahe.
Gänzlich unerfreulich war aus föderalistischer Sicht der Entwurf der Expertengruppe für die Änderung der Bundesverfassung, was die Kompetenzordnung und die Neugestaltung des Bundesrates betraf. Wir haben dazu im abgelaufenen Jahr ausführlich Stellung genommen und die Gründe der Ablehnung dargelegt. Tatsächlich wären den Ländern wichtige Gestaltungsmöglichkeiten wohl auf Dauer entzogen worden. Für uns ist klar, dass der Schlüssel einer Staatsreform in der Neugestaltung des Bundesrates steckt. Erst wenn sich Bund und Länder darüber einig sind, wie in Zukunft die Ländermitwirkung an der Bundesgesetzgebung erfolgt, kann darüber gesprochen werden, welche Kompetenzen von Bund und Ländern wahrgenommen werden sollen.
Mit dem Scheitern der vorangegangenen Bundesregierung und dem Neuwahlen vom Herbst dieses Jahres ist allerdings dieser Expertenentwurf Schnee von gestern. Das neue Regierungsübereinkommen bleibt, was die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern betrifft, äußerst zurückhaltend. Auch darüber hat das Föderalismusinstitut berichtet. Wir geben die Hoffnung nicht auf, dass ein abermaliger Anlauf, eine Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz zu schaffen, die einen starken föderalistischen Ansatz aufweist, doch noch kommt. Das Gleiche gilt für die Schulverwaltung. Wir hoffen, dass es sich nicht um die berühmten Wünsche an das Christkind handelt. Wenn man die bisherigen Erfolge bei diesen Projekten berücksichtigt, dann erscheint das wegen seiner Unbestimmtheit vielfach gescholtene Regierungsprogramm noch immer ambitioniert, und das will was heißen!
Zu gewissen Hoffnungen Anlass geben die Aussagen des neuen Gesundheitsministers Stöger zur Gesundheitsreform. Seine medial mehrfach wiederholte Absage an einen Zentralismus auf diesem wichtigen Gebiet könnte eine Gesundheitsreform in die Wege leiten, die nicht dem Gedanken der Zentralisierung und der Zerschlagung regional verorteter Strukturen verpflichtet ist und trotzdem oder gerade deshalb effizient ist. Das Föderalismusinstitut wird jedenfalls im kommenden Jahr aktiv an der Diskussion über die Gesundheitsreform teilnehmen.
Spannend wird auch die Frage um die Formulierung von Klimaschutzzielen und deren Durchsetzung. Der kooperative Bundesstaat wird hier besonders gefordert sein, wenn ein Ergebnis zustande kommen soll, das die Länder und Gemeinden nicht vollständig den Vorgaben des Bundes unterwirft. Überhaupt wird auch die Wirtschaftslage im kommenden Jahr für den Bundesstaat zu einer großen Herausforderung werden. Das Föderalismusinstitut erblickt nicht zuletzt aus dem neuen Regierungsprogramm zumindest gewisse Anzeichen, dass die Regierung die Gemeinsamkeit in der Bewältigung der Aufgaben in den Vordergrund rückt.
Mit diesem Ausblick verbleibe ich mit besten Grüßen und wünsche Ihnen frohe Weihnachten und ein gutes neues Jahr!
Peter Bußjäger
Soeben ist der 32. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2007) erschienen, der einen Einblick in die föderalistischen Entwicklungen im Jahr 2007 vermittelt. Zentrale Themen sind die Staats- und Verwaltungsreform, Debatten über die Reform des Schulwesens und der Finanzierung der Pflege, der Finanzausgleich, die Wahlrechtsreform sowie als Dauerbrenner die Reformdiskussion über den Bundesrat. Von föderalistischem Interesse auf europäischer Ebene war der Vertrag von Lissabon.
Im Berichtsjahr wurde ein neuer Anlauf für eine Staats- und Verwaltungsreform unternommen. Die eingesetzte Expertengruppe legte Entwürfe für eine Reform des österreichischen Bundesverfassungsrechts vor, die aus föderalistischer Sicht zum Teil, etwa hinsichtlich der Kompetenzverteilung oder der Reform des Bundesrates, kritisch beurteilt werden mussten.
Die Tätigkeit des Bundesrates zeigte, dass die Parteipolitik in der österreichischen Länderkammer einen hohen Stellenwert besitzt und den Länderinteressen übergeordnet wird.
Der Bericht behandelt die Reformen im österreichischen Schulwesen mit der Einführung der „neuen Mittelschule“, die Einigung über die Finanzierung der 24-Stunden-Pflege für ältere und pflegebedürftige Menschen sowie notwendige Reformen im Gesundheitswesen, hier vor allem bei der Krankenanstaltenfinanzierung, und bei den Krankenkassen. Eingegangen wird weiters auf die erfolglosen Bemühungen um eine Lösung im Kärntner Ortstafelkonflikt, auf die Versuche des Bundes, durch die Schaffung einer Agentur zum Schutz vor Naturgefahren bisherige Zuständigkeiten der Länder an sich zu ziehen, und auf die Dauer von Asylverfahren sowie die Erfüllung der Quoten für die Unterbringung von Asylwerbern.
Die Gebietskörperschaften einigten sich vergleichsweise rasch über den neuen Finanzausgleich 2008-2013, in dem Verbesserungen für die Länder und die Gemeinden erreicht werden konnten. Weiters wurde der Österreichische Stabilitätspakt 2008 abgeschlossen. Hier verpflichteten sich die Länder, Haushaltsüberschüsse zu erbringen, um dadurch dem Bund ein gewisses Defizit zu ermöglichen.
Von föderalistischem Interesse auf europäischer Ebene waren die Verhandlungen über die Reform der Europäischen Union und der Abschluss des Vertrages von Lissabon, die Genehmigung der Programme im Rahmen der EU-Regionalpolitik 2007-2013 sowie die Abwicklung von zahlreichen Projekten in den EU-Regionalförderprogrammen. Die Interessen der Länder waren von Urteilen des EuGH, von mehreren Vertragsverletzungsverfahren und von neuen Richtlinienvorschlägen der EU-Kommission, etwa beim Bodenschutz oder im Einwanderungsbereich, betroffen.
Im Bundesverfassungsrecht waren die Reformen im Wahlrecht (Senkung des Wahlalters, Einführung der Briefwahl) und die Einrichtung des umstrittenen Bundesasylgerichtshofes, die Verankerung des „Kammerstaates“ in der Verfassung sowie die Beschlussfassung eines Ersten Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetzes von besonderer Bedeutung. Dafür blieb das Projekt einer Neuordnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit ein weiteres Mal unerledigt.
Dargestellt werden die Gesetzgebung des Bundes und jene der Länder. Die Länder wirken an der Gesetzgebung des Bundes durch den Bundesrat mit. Dieser erhob im Berichtsjahr keinen Einspruch gegen einen Gesetzesbeschluss des Nationalrates. Beim Begutachtungsverfahren war keine Besserung der seit Jahren beklagten und kritisierten Zustände erkennbar. Von den Ländern wurden zu elf Gesetzesvorhaben des Bundes der Konsultationsmechanismus ausgelöst, das Konsultationsgremium vom Bund allerdings – entgegen der Vereinbarung – in keinem Fall einberufen.
Die Länder modernisierten ihre Landesrechtsordnungen und setzten dabei zukunftsweisende Reformen (etwa im Bereich Dienstrecht) um. Mehrere Landesgesetze waren zur Anpassung an das geänderte Bundesrecht, an die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes bzw des Europäischen Gerichtshofes oder zur Umsetzung von EU-Richtlinien in das Landesrecht notwendig.
Weitere Kapitel des 32. Berichtes stellen die Rechtsprechung der Höchstgerichte, die Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften und die grenzüberschreitende Kooperation dar. Gerade in diesem Bereich wurden vielfältige Aktivitäten gesetzt und die bürgernahe Zusammenarbeit funktionierte sehr gut.
Der 32. Bericht über den Föderalismus (2007), Wien 2008, ISBN 978-3-7003-1705-0, 506 Seiten, ist ab sofort im Buchhandel erhältlich.
Eine Kurzfassung des Berichtes ist als pdf-Datei auf der Homepage des Instituts abrufbar.
Wer soll die Kompetenzen des neuen Instruments der EU zur Regionalpolitik, den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), regeln? Der Bund glaubt sich dazu befugt und verpflichtet, die Länder sind anderer Meinung – aus gutem Grund!
Im Zuge der Reform der Regionalpolitik wurde mit der Verordnung (EG) Nr 1082/2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) ein neues Instrument der Zusammenarbeit auf gemeinschaftlicher Ebene eingeführt: Der EVTZ ist mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet und wird aus Gebietskörperschaften oder aus von Gebietskörperschaften beherrschten Gesellschaften aus mindestens zwei Mitgliedstaaten gebildet. Durch einen EVTZ können sich Regionen, rechtsgültig auf gemeinschaftsrechtliche Legitimation berufend, auf ein für ein EU-Förderprogramm anwendbares Recht einigen und administrative Strukturen grenzüberschreitend einrichten (siehe dazu auch: Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) – eine neue Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, in: Föderalismus-Info Nr 2/2006).
Die Verordnung enthält keine Regelungen, wer für die Genehmigung der Teilnahme an einem EVTZ, die Entscheidung über die Verpflichtung zum Austritt, die Registrierung bzw Veröffentlichung der Satzung, die Untersagung der Tätigkeit, die Auflösung des EVTZ sowie dessen Finanzkontrolle zuständig ist. Daher obliegt die Regelung dieser Bereiche den nationalen Gesetzgebern.
In Österreich bestand zunächst Einigkeit darüber, dass die diesbezügliche Gesetzgebungskompetenz weitestgehend den Ländern zukommt. Im Zuge der Begutachtung der EVTZ-Gesetze einiger Länder im April 2008 änderte der Bund allerdings seine Rechtsauffassung und vertrat die Ansicht, dass die Regelung dieser Bereiche auf Grund der Kompetenztatbestände „Zivilrechtswesen“ bzw „äußere Angelegenheiten“ größtenteils ihm obliegen würde. Im Entwurf des EVTZ-Gesetzes des Bundes, das Ende Juni 2008 in Begutachtung ging, vertrat er schließlich die Auffassung, dass er weitgehend auf Grund des Kompetenztatbestandes „Zivilrechtswesen“ zur Regelung befugt sei.
Das Institut für Föderalismus veranstaltete am 28. November 2008 in Linz eine hochkarätig besetzte und sehr gut besuchte Tagung zum Thema der parlamentarischen Kontrolle. Es ist geplant, die Referate und die Diskussionsbeiträge dieses Seminars als eigenen Band in der Schriftenreihe des Instituts zu veröffentlichen.
Institutsdirektor Univ.Doz. Dr. BUSSJÄGER behandelte in seinem Referat „Parlamentarische Kontrolle bei Bund und Ländern im Spannungsfeld öffentlich-rechtlicher Verschwiegenheitspflichten“ die Transparenz als Wesensmerkmal parlamentarischer Kontrolle und stellte ihr die verschiedenen Verschwiegenheitspflichten (Amtsverschwiegenheit, Datenschutz, Schutz des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses) gegenüber. Als Beispielsfälle aus der parlamentarischen Praxis führte der Institutsdirektor Probleme rund um parlamentarische Anfragen und die Geschäfte des ausgegliederten Rechtsträgers, die parlamentarische Anfrage und den Vorwurf der strafbaren Handlung, Berichte von Rechnungshöfen, etwa über den Unternehmensverkauf sowie die Bezüge von Organen oder Angestellten öffentlicher Unternehmen an. Abschließend wurden die Rechtsfolgen des Verstoßes gegen Verschwiegenheitspflichten für die Mitglieder der Parlamente und der parlamentarischen Hilfsorgane behandelt.
Univ.Prof. Dr. RASCHAUER, Universität Wien, untersuchte in seinem Referat „Die Zulässigkeit der Übertragung von öffentlichen Aufgaben auf ausgegliederte Rechtsträger und Private vor dem Hintergrund der parlamentarischen Kontrolle“ die erfolgten Ausgliederungen von Aufgaben einer Gebietskörperschaft und behandelte auf Grundlage mehrerer Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes (zB Austro-Control, BWA-Erkenntnis, GIS-Erkenntnis) die Zulässigkeit solcher Ausgliederungen. Eingegangen wurde auch auf die Aufsichtsrechte der obersten Organe und die Gegenstände der parlamentarischen Kontrolle.
Der Direktor des Landesrechnungshofes Oberösterreich Dr. BRÜCKNER ging in seinem Referat „Chancen und Risken von Ausgliederungen aus der Sicht der öffentlichen Finanzkontrolle“ auf den Umfang und die Bedeutung von Ausgliederungen ein. Er untersuchte die Beweggründe und Erwartungen an Ausgliederungen, stellte die möglichen Chancen und Risiken dar und ging ausführlich auf die bisherigen Erfahrungen der öffentlichen Finanzkontrolle mit Ausgliederungen und deren Erfolgsfaktoren ein. Der Referent stellte klar, dass Ausgliederungen kein Allheilmittel, aber taugliche Ansätze für eine Verwaltungsreform darstellen würden. Ausgliederungen führten nicht zur Beendigung der staatlichen Verantwortung für die effiziente und ordnungsgemäße Erfüllung von öffentlichen Aufgaben.
Univ.Prof. Dr. KUCSKO-STADLMAYER, Universität Wien, stellte in ihrem Referat „Aspekte des Datenschutzes und sonstiger öffentlich-rechtlicher Verschwiegenheitspflichten bei der Kontrolle durch Rechnungshöfe und Volksanwaltschaften“ ausführlich die Probleme im Zusammenhang mit Mitteilungen der kontrollierten Organe an Rechnungshof und Volksanwaltschaft sowie mit Mitteilungen von Rechnungshof und Volksanwaltschaft an Parlament und Öffentlichkeit dar. Bei beiden Vorgängen seien Amtsverschwiegenheit und Datenschutz kumulativ anwendbar, eine allgemeine Ausnahme für die Kontrollaufgabe von Rechnungshof und Volksanwaltschaft bestehe nicht. Die Referentin stellte fest, dass der Rechtschutz von Betroffenen für Verletzungen des Rechts auf Datenschutz durch Rechnungshof und Volksanwaltschaft unzureichend geregelt sei. Die Datenschutzkommission habe keine Zuständigkeit, daher könne auch der Verfassungsgerichtshof darüber nicht entscheiden. Insbesondere die Ansprüche auf Richtigstellung unrichtiger Daten und auf Löschung unzulässiger Weise verarbeiteter Daten seien derzeit nicht durchsetzbar.
RA Univ.Prof. Dr. ENZINGER, Wien, untersuchte in seinem Referat „Geheimhaltungsrechte und Verschwiegenheitspflichten im Privat- und Gesellschaftsrecht im Sondergesellschaftsrecht des Bundes und der Länder“ die Rechenschafts- und Auskunftspflichten der Leitungsorgane von Kapitalgesellschaften gegenüber dem Aufsichtsrat. Die Organe von Kapitalgesellschaften, also Vorstand, Geschäftsführung und Aufsichtsratsmitglieder, seien Dritten gegenüber zur Verschwiegenheit verpflichtet. Soweit ausgelagerte Rechtsträger Behördenfunktionen wahrnehmen, seien diese gegenüber parlamentarischen Untersuchungsausschüssen auch zur Aktenvorlage verpflichtet. Vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen sei eine Berufung auf die Amtsverschwiegenheit für öffentlich Bedienstete nicht zulässig, Auskunftspersonen stehe aber ein Auskunftsverweigerungsrecht zu. Zu den gesetzlich besonders anerkannten Verschwiegenheitspflichten würden das Bankgeheimnis oder Verschwiegenheitspflichten nach dem Datenschutzgesetz zählen. Ein Aussageverweigerungsrecht bestehe auch dann, wenn die Beantwortung von Fragen für den Betroffenen oder nahe Angehörige einen bedeutenden vermögensrechtlichen Nachteil nach sich ziehen würde.
Abschließend stellte Univ.Prof. Dr. JANKO von der Universität Linz in seinem Referat „Ausgegliederte Rechtsträger und Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung im parlamentarischen Untersuchungsausschuss“ die ausgegliederten Rechtsträger als Untersuchungsgegenstand in einem Untersuchungsausschuss des Bundes und in Untersuchungsausschüssen der Länder dar. Ausführlich beschäftigte er sich mit den ausgegliederten Rechtsträgern und ihrer Repräsentanten im Beweisverfahren vor Untersuchungsausschüssen und stellte die zulässigen Untersuchungsmittel, die Aktenvorlage, die Zeugeneinvernahme und die Erfüllung von Beweiserhebungsersuchen dar.
Anfang Dezember 2008 ist nach kurzer schwerer Krankheit Univ.Prof. Dr. Heinz SCHÄFFER, Universität Salzburg, Institut für Staats- und Verwaltungsrecht, verstorben. Der anerkannte Verfassungsjurist erwarb sich ua als Gründer und Vorsitzender der Österreichischen Gesellschaft für Gesetzgebungslehre, hohe Verdienste. Er gehörte seit 1999 dem Verfassungsgerichtshof als Ersatzmitglied an und wirkte an einer Reihe von Entscheidungen mit. Auch dem Institut für Föderalismus war der Verstorbene sehr verbunden. Schäffer gehörte von 1980 bis 1991 dem Kuratorium des Instituts als Ersatzmitglied an und war stets ein aufmerksamer Beobachter des österreichischen Föderalismus. In zahlreichen Aufsätzen und Beiträgen (vgl etwa zuletzt Schäffer, Reformperspektiven für den Bundesrat, in: JRP 2007, 11 ff) nahm er sich immer wieder föderalistischen Anliegen und Themen an. Das Institut wird dem Verstorbenen ein ehrendes Andenken bewahren und ihn als fachkundigen Wissenschaftler in Erinnerung behalten.
