24.10.2005

Föderalismus Info 5/2005

Neue Homepage des Instituts für Föderalismus

Um das Service für alle am Föderalismus Interessierten weiter zu verbessern, hat das Institut nach der Umgestaltung der Föderalismus-Info einen weiteren großen Schritt gesetzt. Die Homepage wurde noch nutzerfreundlicher gestaltet. Aktuelles und Hintergründe sind übersichtlicher aufbereitet, Informationen werden so noch schneller zu finden sein. Wir hoffen, dass Sie an der neuen Homepage Gefallen finden, und sind für Anregungen und Verbesserungsvorschläge sehr dankbar. Sollte es in der Umstellungsphase noch zu kleineren Schwierigkeiten kommen, bitten wir um Nachsicht.
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Föderalismusinstitut begrüßt die Vorschläge des Bundespräsidenten und des Nationalratspräsidenten zur Bundesratsreform

Möglicherweise kommt doch noch Bewegung in die Verfassungsreform! Bundespräsident Dr. Heinz Fischer hat im Rahmen eines Festaktes anlässlich der 85. Wiederkehr der Beschlussfassung des Bundes-Verfassungsgesetzes beachtenswerte Vorschläge zur Reform des Bundesrates gemacht: Ähnlich wie dies bereits vom Föderalismusinstitut vorgeschlagen wurde, sollte nach den Vorstellungen des Bundespräsidenten das ritualisierte Einspruchsverfahren bei einfachen Bundesgesetzen beseitigt werden. Der Bundesrat sollte sich nur noch dann mit dem Gesetz befassen, wenn dies von einer qualifizierten Mehrheit verlangt würde.

Das Föderalismusinstitut unterstützt auch Fischers Vorschlag, dass in Hinkunft alle Verfassungsgesetze der ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates bedürfen sollen. Damit erhält der Bundesrat in Verfassungsfragen eine wichtige Kontrollfunktion gegenüber dem Nationalrat, die verfassungspolitisch nicht zu unterschätzen ist. Auch im Konvent war dieser Gedanke stark unterstützt worden: Er fand sich nicht nur im Vorschlag von Institutsdirektor Bußjäger für die Kompetenzverteilung, sondern auch im Vorschlag der ÖVP. Auch schlägt der Bundespräsident eine Ausweitung der Kompetenzen des Bundesrates im Finanzausgleichsgesetz vor, was wiederum Bestandteil der Länderposition im Österreich-Konvent war.

In ähnlicher Weise hat sich nunmehr Nationalratspräsident Dr. Andreas Khol in einem Interview in den „Vorarlberger Nachrichten“ vom 14.10.2005 geäußert und darüber hinaus auch das Modell der „doppelten Mehrheit“, das in den genannten Vorschlägen verankert war, vertreten. Demnach sollen in bestimmten Angelegenheiten (insbesondere jene der so genannten „dritten Säule“) Gesetzesbeschlüsse nicht nur der Zustimmung des Bundesrates, sondern auch der Mehrheit der beteiligten Länder bedürfen. Das Föderalismusinstitut wertet es als überaus positiv, dass die höchsten Repräsentanten des Staates konstruktive, weiterführende Vorschläge zur Reform des Bundesrates machen.

Hat die Verfassungsreform doch noch eine Chance?

Anlässlich des Festaktes zur Erinnerung an die Länderkonferenzen 1945 gab Bundeskanzler Wolfgang Schüssel ein engagiertes Bekenntnis zur föderalistischen Ordnung Österreichs ab. Der Bundeskanzler betonte auch seine Bereitschaft zu einer Verfassungsreform im Einvernehmen mit den Ländern. „Das Institut für Föderalismus begrüßt diese Ankündigung, das Projekt einer Verfassungsreform in kooperativer Weise fortzusetzen. Gerade die Länderkonferenzen, mit denen 1945 die Grundlagen für die erfolgreiche Zweite Republik geschaffen wurden, können ein Vorbild sein“, meint dazu der Direktor des Föderalismusinstituts, Dr. Peter Bußjäger.

In einem Sonderausschuss des Nationalrats wird derzeit der Bericht zum Österreich-Konvent debattiert. Zwar liegen noch keinen konkreten Ergebnisse vor, und auch mit einem „großen Wurf“ vor der Nationalratswahl ist nicht zu rechnen. Mit einigem guten Willen könnten allerdings wichtige Schritte schnell umgesetzt werden. Dazu ist es allerdings notwendig, dass die Zentralisten einige ihrer Argumente hinterfragen und zu einer sachlichen Diskussion bereit sind. Vor allem dem Argument, die europäische Integration mache einen innerösterreichischen Föderalismus überflüssig, fehlt jegliche Grundlage.

Als sofort umsetzbare Schritte auf dem Weg zu einer umfassenden Bundesstaatsreform sieht das Föderalismus-Institut die Schaffung von Landesverwaltungsgerichtshöfen, die Modernisierung des Wahlrechts sowie eine Dezentralisierung des Bildungswesens.

Ob es dann zu einer großen Lösung nach den kommenden Wahlen kommen kann, wird letztlich von der Regierungszusammensetzung abhängen. Bisher haben sich die beiden großen Parteien, die jeweils über eine Sperrminorität in Verfassungsfragen verfügen, in wichtigen Fragen nicht einigen können.

In jedem Fall werde es aber erforderlich sein, dass die Länder in den Beratungen des Ausschusses nicht nur durch Vertreter am Rande geduldet sind, sondern eine aktive Rolle spielen und auch Expertinnen und Experten entsenden können, fordert Institutsdirektor Bußjäger. Nur dann könne man auch wirklich von einer kooperativen Vorgangsweise sprechen.

Ungeachtet der Signale zu einer konstruktiven Zusammenarbeit sei die Föderalismusreform neben den Grundrechten die wohl schwierigste Klippe in der Verfassungsreform, hält Bußjäger fest und meint weiter: „Die Zentralisten haben aus dem Konvent bisher nicht allzu viel gelernt. Es wird schwierig sein, in der Frage der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern zu befriedigenden Resultaten zu gelangen.“

Die Zentralisten unterliegen dem grundlegenden Missverständnis, dass die Länderebene in Österreich auf Grund der Einbindung in die Europäische Union überflüssig geworden ist, kritisiert der Institutsdirektor. Tatsächlich ist in nahezu allen Mitgliedstaaten der EU – auch in den kleineren Ländern – ein dreistufiger Staatsaufbau (Gemeinden – Regionen – Nationalstaat) üblich. Österreich hat mit anderen Staaten wie Deutschland, Belgien, Italien und Spanien allerdings gemeinsam, dass die regionale Untergliederung nicht bloß ausführende Ebene ist, sondern auch eine gesetzgeberische Autonomie hat. Das Föderalismus-Institut fordert daher: „Diese Gestaltungsfähigkeit als Kern der Eigenständigkeit und Demokratie in den österreichischen Ländern darf nicht weiter geschwächt werden.“

Institutsdirektor Bußjäger wehrt sich dagegen, die geplante Verfassungsreform als Gesamtes abzuschreiben und fordert stattdessen ein schrittweises Vorgehen: „Chancen hat die Verfassungsreform am ehesten in Teilschritten, über die im Verhandlungsweg Konsens gefunden werden kann: Als Föderalismusinstitut schlagen wir die Umsetzung folgender Projekte vor, die mit einigem guten Willen machbar ist:

Einführung einer Landesverwaltungsgerichtsbarkeit, die für die Bürgerinnen und Bürger einen rascheren Zugang zum Recht bedeuten würde.
Modernisierung des Wahlrechts, die es den Ländern erlauben würde, die Briefwahl einzuführen.
Dezentralisierung der Strukturen im Bildungswesen durch Einbau der Landesschulräte in die Landesverwaltungen.
Verfassungsbereinigung durch Einbau verstreuter Verfassungsbestimmungen in die ursprüngliche Verfassung sowie Straffung und Abschlankung des Verfassungstextes.“

Wir wollen Österreich als freien Staat aufbauen“: Die Bedeutung der „Länderkonferenzen“ 1945 für die Zweite Republik

In den Lehrbüchern des Staatsrechts beginnt die Zweite Republik mit der Proklamation der Unabhängigkeit Österreichs durch die Renner-Regierung am 27. April 1945. Wenig später wurde die Vorläufige Verfassung vom 1. Mai erlassen, die Österreich als einen zentralistischen Staat einrichtete. Erst am 12. Oktober 1945 wurden die Kompetenzen der Länder wieder hergestellt. Nur durch diese Einbindung der Bundesländer gelang es letztlich, die Republik zu stabilisieren. Die Länder wurden zu tragenden Säulen des neuen Österreich, auf die man auch in Krisenzeiten bauen kann.

Was war zwischen der Proklamation der ursprünglichen Verfassung und der Wiederherstellung der Länderkompetenzen geschehen? Die Regierung Renner war außerhalb der sowjetischen Besatzungszone (also außerhalb von Wien, Niederösterreich, dem heutigen Burgenland und Teilen Oberösterreichs) nicht anerkannt und übte keinerlei staatliche Gewalt aus. Die Westalliierten waren von tiefem Misstrauen gegenüber Renner und seiner Regierung beherrscht, in der sie nur eine Marionette der Sowjets erblickten. Ebenso waren die Landesregierungen im westlich besetzten Österreich gegenüber Renner und seinem zentralistischen Konzept äußerst skeptisch und fürchteten eine kommunistische Unterwanderung Österreichs.

Renner wusste, dass er nur dann die Chance hatte, die Einheit Österreichs wiederherzustellen, wenn er von den Ländern außerhalb der sowjetischen Besatzungszone akzeptiert wurde. Renner suchte diese Zustimmung in einer gesamtösterreichischen Länderkonferenz zu erhalten, in der wie 1919/1920 Einigkeit über den zukünftigen Aufbau Österreichs gefunden werden sollte.

Tatsächlich erbrachten die Länder in der ersten Länderkonferenz vom 24. bis 26. September 1945 die gewünschte Zustimmung zur Renner-Regierung. Sie verlangten und erhielten dafür die Wiederherstellung von Bundesstaat, Beteiligung an der Regierung und Demokratie. Die Wortführer des Föderalismus sind im Westen zu suchen, maßgebliche Akteure waren vor allem der Vorarlberger Landeshauptmann Ulrich Ilg und der Tiroler Landeshauptmann Karl Gruber. Ilg hatte im Vorfeld denn auch erklärt: „Wir wollen Österreich als freien Staat aufbauen.“

Wäre die Länderkonferenz gescheitert, wäre es nicht zur Anerkennung der Renner-Regierung gekommen. Darüber, wie die Geschichte der Zweiten Republik in diesem Fall verlaufen wäre, lässt sich natürlich nur spekulieren. Die Konsequenzen eines Negierens der Wünsche und Forderungen der Länder durch das nur von den Sowjets anerkannte Kabinett in Wien wären jedenfalls nicht abzusehen gewesen.

Als diese Zustimmung der Länder vorlag und den Ergebnissen der Länderkonferenz durch die Renner-Regierung tatsächlich entsprochen worden war, anerkannten schließlich auch die westlichen Alliierten die Renner-Regierung am 20. Oktober 1945.

Wie wichtig die Länderkonferenz war, wird aus der Erklärung des Staatskanzlers am Ende der Konferenz deutlich, wenn er unter Anspielung auf die Erste Republik meinte: „…auf diesen zweiten Versuch, durch den Zusammenschluss unserer Länder unsere Republik für die Ewigkeit zu begründen, auf diesen Versuch sind wir stolz. Und dieser Versuch muss gelingen durch unsere gemeinsame Tatkraft.“

Die Länderkonferenz vom 24. bis 26. September 1945 war daher tatsächlich die Geburtsstunde eines neuen, freien Österreich, dem eine glücklichere Zukunft beschieden sein sollte, als der tragisch gescheiterten Ersten Republik. Sie unterstreicht auch die Bedeutung, die den Ländern gerade in Krisenzeiten als Säulen des Gesamtstaates zukommt.

Gentechnik-Urteil – ein Schritt zu einer allgemeinen Klagslegitimation der Länder?

Das erstinstanzliche Urteil des Europäischen Gerichtshofes zum oberösterreichischen Gentechnik-Verbot hat noch eine bisher vernachlässigte juristische Dimension: Kommt es zu einer allgemeinen Klagslegitimation der Länder vor dem EuGH? Auf jeden Fall ist die Entscheidung auf juristischer Ebene ein wichtiger Fortschritt für die Länder und Regionen, da erstmals vom EuGH eine „individuelle Betroffenheit“ alleine von der innerstaatlichen verfassungsrechtlichen Kompetenzlage abhängig gemacht wird.

Mit Urteil vom 5. Oktober 2005 hat das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften die Klage des Landes Oberösterreich wegen Nichtigerklärung einer Entscheidung des Kommission über die einzelstaatlichen Bestimmungen zum Verbot des Einsatzes gentechnisch veränderter Organismen im Land Oberösterreich abgewiesen. Unabhängig von der Sachentscheidung hat sich der Gerichtshof mit der Zulässigkeit der vom Land Oberösterreich erhobenen Klage beschäftigt und geprüft, ob die angefochtene Entscheidung das Land Oberösterreich im Sinn von Art. 230 Abs. 4 EG unmittelbar und individuell betrifft. Die Klagslegitimation des Landes wurde von der Kommission nicht bestritten, dennoch sah sich der Gerichtshof zur näheren Prüfung der Zulässigkeit veranlasst.

Vorauszuschicken ist, dass die Entscheidung, die vom Land Oberösterreich angefochten wurde, an die Republik Österreich ergangen ist. Das Land Oberösterreich hat argumentiert, dass die mitgeteilte Maßnahme - verfassungsrechtlich gesehen - in seine ausschließliche Zuständigkeit falle und es daher von der Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen sei.

Der Gerichtshof hat anerkannt, dass das Land Oberösterreich Urheber des angefochtenen Gesetzentwurfs ist und dieser in seine Zuständigkeit fällt. „Aus der angefochtenen Entscheidung (der Kommission) folgt somit nicht nur, dass ein Rechtsakt, dessen Urheber das Land Oberösterreich ist, betroffen ist, sondern außerdem, dass dieses daran gehindert wird, seine eigenen, ihm durch die österreichische Verfassungsordnung zugewiesenen Befugnisse nach seinem Gutdünken auszuüben.“ Der Gerichtshof folgt daraus, dass das Land Oberösterreich von der angefochtenen Entscheidung individuell betroffen ist. „Außerdem verfügt die Republik Österreich, obwohl die angefochtene Entscheidung an sie gerichtet war, bei deren Weiterleitung an das Land Oberösterreich nicht über einen Entscheidungsspielraum, sodass das Land ... auch unmittelbar betroffen war.“ Da beide Voraussetzungen für die aktive Klagslegitimation gemäß Art. 230 Abs. 4 EG vorliegen, bejahte das Gericht die Zulässigkeit der erhobenen Klage.

Wenngleich nach der ständigen Judikatur feststeht, dass im Bereich des Beihilfenwesens auch Regionen aktive Klagslegitimation zusteht, ist diese Entscheidung doch ein Fortschritt im Hinblick auf die Rechte von Ländern und Regionen. Es ist zum ersten Mal, dass eine „individuelle Betroffenheit“ alleine von der innerstaatlichen verfassungsrechtlichen Kompetenzlage abhängig gemacht wird. Weist die innerstaatliche Verfassungsrechtslage einen Akt der Gesetzgebung einem Land oder einer Region zu, so kann dieses im Verfahren nach Art. 95 Abs. 5 EG bei einer negativen Entscheidung dagegen Klage erheben.

In weiterer Folge stellt sich die Frage, ob ein Land bzw. eine Region auch gegen eine Verordnung von EU-Organen, wenn diese Verordnung das Land unmittelbar und individuell quasi gleich einer Entscheidung betrifft, wegen Eingriff in seine innerstaatlich eingeräumten Kompetenzen Klage im Sinn von Art. 230 Abs. 4 EG erheben kann. Eine solche Klagsmöglichkeit könnte die Chance der Länder und Regionen, sich gegen Kompetenzüberschreitungen zu wehren, substantiell erhöhen.

Institutsdirektor Univ.-Doz. Dr. Peter Bußjäger zum Richter des Verwaltungsgerichtshofes von Liechtenstein ernannt

Die Ernennung von Univ.-Doz. Dr. Peter Bußjäger zum Richter des Verwaltungsgerichtshofes von Liechtenstein durch Erbprinz Alois nach vorangegangener Wahl durch den Landtag ist eine Auszeichnung und eine Anerkennung der wissenschaftlichen Arbeit des Institutsdirektors auch außerhalb der engen Grenzen Österreichs. „Die Auseinandersetzung mit dem Liechtensteinischen Recht wird auch meine Kenntnisse über die Effizienz kleinräumiger Rechtsordnungen bereichern“, ist der Institutsdirektor überzeugt.