27.11.2011

Föderalismus Info 5/2011

Schuldenbremse in der Verfassung - Bemerkungen aus föderalistischer Sicht

Unter dem Druck einer befürchteten Herabstufung der Kreditwürdigkeit Österreichs durch internationale Ratingagenturen hat sich die Regierung entschlossen, eine Schuldenbremse in der Verfassung zu verankern. In der Umsetzung hapert es derzeit noch. Zum einen fehlt die Zustimmung einer Oppositionspartei für die notwendige Verfassungsänderung, zum anderen gibt es auch inhaltliche Kritikpunkte. Aus föderalistischer Sicht kritisch sind etwa der Alleingang des Bundes ohne Abstimmung mit den ebenfalls betroffenen Ländern und Gemeinden sowie die verpflichtende Übernahme des Haushaltsrechts des Bundes. Abzulehnen ist, dass ausschließlich der Nationalrat entscheiden darf, ob ein Land etwa im Fall von Naturkatastrophen ein Defizit eingehen darf. Auch die Mithaftung der Gebietskörperschaften ist genauso kritisch, weil sie jene bestraft, die sorgfältig wirtschaften.



Derzeit wird in Österreich intensiv über die verfassungsrechtliche Verankerung einer "Schuldenbremse" diskutiert. (Vgl dazu Schuldenbremse im Verfassungsrang?, in: Föderalismus-Info Nr 4/2011; den Kommentar von BUSSJÄGER, Schuldenbremse: Ja, aber…!, in: TT vom 18.11.2011). Anstoß für diese Entwicklung war nicht eigener Reformwille der Bundesregierung, sondern eine mögliche drohende Herabstufung der Bonität Österreichs durch eine Ratingagentur.
 
Nun liegt dem Nationalrat die Regierungsvorlage eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das B-VG und das Bundesverfassungsgesetz über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes geändert werden, zur Beschlussfassung vor.
Eingangs ist festzuhalten, dass die von der Bundesregierung ins Auge gefasste Schuldenbremse ein richtiges und wichtiges Instrument darstellt, die Haushalte der Gebietskörperschaften in den Griff zu bekommen und die von der EU geforderte Obergrenze der Staatsverschuldung von 60% des Bruttoinlandsproduktes zu erreichen.
Der Entwurf sieht vor, dass der Bund ab dem Jahr 2017 ein maximales Defizit von 0,35% des BIP ausweisen darf, während die Länder und die Gemeinden ausgeglichen bilanzieren müssen. Dies ist nicht neu, denn schon im Stabilitätspakt 2011 einigten sich die Finanzausgleichpartner darauf, dem Bund Defizitbeiträge zwischen maximal 2,6 % des BIP im Jahr 2011 und maximal 1,6% des BIP im Jahr 2014 zuzugestehen, während die Länder im Jahr 2011 maximal 0,75% des BIP und im Jahr 2014 maximal 0,5% des BIP als Defizit ausweisen dürfen.
 
Zur vorliegenden Regierungsvorlage über die verfassungsrechtliche Verankerung der Schuldenbremse, für deren Verwirklichung sich die Bundesregierung derzeit um die Zustimmung zumindest einer der Oppositionsparteien bemüht, sind folgende Bemerkungen zu machen:
 
  1. Regelungen, welche Defizite von den Gebietskörperschaften zu erreichen sind, sollten partnerschaftlich und einvernehmlich im Vereinbarungswege erarbeitet und nicht einseitig vom Bund diktiert werden.
  2. Die im Entwurf vorgesehenen Änderungen enthalten auch haushaltsrechtliche Vorgaben, die zur Erreichung des Ziels eines ausgeglichenen Haushaltes nicht notwendig sind. So sollen in Hinkunft die Budgets der Länder als "Landesfinanzgesetze" beschlossen werden. Diese bundesverfassungsrechtliche Vorgabe, in welcher Form die Länder ihre jährlichen Budgets beschließen, stellt eine unnötige Einschränkung der Verfassungsautonomie der Länder dar.
  3. Länder und Gemeinden sollen verpflichtet werden, das Haushaltsrecht des Bundes zu übernehmen. Das ist völlig unnotwendig, zumal die zweite Etappe des neuen Haushaltsrechts des Bundes mit der Umstellung auf die Doppik erst 2013 verwirklicht wird und keinerlei Erfahrungen mit dem neuen Haushaltsrecht vorliegen. Warum sollten die Länder nicht selbst entscheiden können, wie sie ein ausgeglichenes Budget erreichen.
  4. Völlig abzulehnen ist auch die im Entwurf vorgesehene Bestimmung, dass ausschließlich der Nationalrat entscheiden soll, dass im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen die Defizitgrenzen von Bund und Ländern überschritten werden können. Warum soll der Nationalrat darüber entscheiden, wie zB das Land Tirol im Falle einer Hochwasserkatastrophe sein Landesbudget in den Griff bekommt und gegebenenfalls überschreiten muss. Eine Erlaubnis in Wien einzuholen ist mit der Budgethoheit des Landtages jedenfalls nicht vereinbar. Die Verantwortung für eine unbegründete Überschreitung der Defizitgrenzen trägt ja ohnehin das Land und nicht der Nationalrat.
  5. Auch die vorgesehene Mithaftung der Gebietskörperschaften (hier vor allem der Länder) für EU-rechtliche Sanktionen ist abzulehnen. Hier würden ja jene bestraft, die sich um die Einhaltung der Defizitgrenzen bemühen und müssten solidarisch für jene einstehen, die quasi "in Saus und Braus leben". In diesem Zusammenhang ist auf die mittlerweile vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig aufgehobene "Rettungsaktion zu Gunsten der Wiener Gebietskrankenkasse" durch das Budgetbegleitgesetz 2009 hinzuweisen.

Der Verwirklichung des Vorhabens der Bundesregierung betreffend die Einführung der Schuldenbremse in Österreich ist nicht nur aus föderalistischer Sicht mit besonderer Aufmerksamkeit und Interesse entgegen zu sehen.

Feinstaubbelastung - wer trägt wirklich die Verantwortung?

Durch die Novelle des Immissionsschutzgesetzes-Luft im Jahr 2001 (BGBl I Nr 62/2001) wurden in Österreich wesentlich strengere Grenzwerte für die Konzentration von Luftschadstoffen festgelegt, als dies die europarechtlichen Vorgaben vorsehen. Im November wurden an vielen Orten diese zulässigen Grenzwerte überschritten. Der zuständige Umweltminister BERLAKOVICH hat die Länder dafür verantwortlich gemacht und sich für nicht zuständig erklärt. Das Institut für Föderalismus erlaubt sich darauf hinzuweisen, dass die Landeshauptleute in mittelbarer Bundesverwaltung (also unter Verantwortung des Bundesministers) für die Vollziehung zuständig sind. Es ist also wenig hilfreich, die Verantwortung für die Vollziehung des IG-Luft an die Länder abzuwälzen. Selbstverständlich sind die Landeshauptleute gefordert, jene Maßnahmen zu ergreifen, die das Gesetz von ihnen verlangt. Der Bundesminister ist aber verfassungsrechtlich sehr wohl in der Lage, die entsprechenden Maßnahmen auch durchzusetzen.

Gemeindefusionen – Stand der derzeitigen Diskussion

Die Diskussion über Gemeindefusionen, die laut verschiedenen Expertenmeinungen zu Effizienzsteigerungen und Einsparungen führen soll, wurde in den vergangenen Jahren in vielen europäischen Ländern geführt. Auch in Österreich reißt die Diskussion nicht ab. Zusätzliche Brisanz erhält das Thema durch die jüngsten Volksbefragungen in der Steiermark, bei denen Gemeindezusammenlegungen von der Bevölkerung klar (87 %) abgelehnt wurden. Ein Blick in die verfügbare wissenschaftliche Literatur über die internationalen Erfahrungen mit Gemeindezusammenlegungen zeigt ein differenziertes Bild: Es gibt letztlich keine optimale Gemeindegröße, zu unterschiedlich sind die jeweiligen Voraussetzungen. Erhoffte Einsparungen und Effizienzsteigerungen ließen sich kaum realisieren, die Gefahr des Verlusts von zivilgesellschaftlichem Engagement ist nicht zu unterschätzen.



Das Institut für Föderalismus hat sich bereits in der Vergangenheit mit dem Thema befasst (siehe Gemeindegrößen im internationalen Vergleich/Effizienz von Gemeindefusionen, in: Föderalismus-Info Nr 2/2007) und darin über eher zwiespältige Ergebnisse wissenschaftlicher Studien über den Nutzen von Gemeindefusionen berichtet.
 
Eine Studie des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung und des KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung „Gemeindestruktur und -gemeindekooperation“ (Autoren Hans Pitlik/Klaus Wirth/Barbara Lehner) aus dem Jahr 2010 fasst die empirischen Befunde aus unterschiedlichen europäischen Ländern zusammen und kommt zu aufschlussreichen Ergebnissen. Aus Sicht des Instituts für Föderalismus müssen folgende Aspekte berücksichtigt werden:
Als erstes sei festgehalten, dass die empirischen Untersuchungen an hohe Erwartungen der Theorie (siehe Kasten Argumente für und gegen Gemeindefusionen) anknüpfen.

 

Argumente in der Theorie für Gemeindefusionen:
  • Leistungsangebot wird gesteigert (v.a. in Kleinstgemeinden) und
  • effizienter gestaltet (z.B. in der Verwaltung),
  • Kosten werden gesenkt (etwa im Infrastrukturbereich da hohe Fixkosten),
  • Vorteil: Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten (etwa Transport- und Distributionskosten werden gesenkt);
 
gegen Gemeindefusionen:
  • Weniger Bürgernähe (Verfügbarkeit und räumliche Nähe nicht mehr gegeben)
  • Auf Präferenzen der Bevölkerung kann schlechter eingegangen werden
  • Zivilgesellschaftliches Engagement, Bereitschaft zur Mitgestaltung nimmt ab,
  • Externe Kosten (etwa der Kontrolle) steigen.
 
Um dies vorweg zu nehmen, generell zeigen alle Untersuchungen, dass Einsparungen und Nutzen der Gemeindekooperationen nur bedingt erfüllt werden können. Sieht man sich die Länder zudem einzeln an, so zeigen sich sehr unterschiedliche Ausgangslagen in den durchschnittlichen Gemeindegrößen und im Anteil der Kleinstgemeinden (unter 5.000 Einwohner):
 

 


Land
Durchschnittliche Gemeindegröße nach EW
Median
nach EW
Gemeinden mit weniger als 5.000 EW in % aller Gemeinden
Vereinigtes Königreich
137.000
119.500
0
Schweden
30.800
15.500
3
Niederlande
29.200
14.400
10
Dänemark
19.200
10.700
7
Belgien
17.000
11.500
17
Italien
7.200
2.300
73
Deutschland
4.800
1.400
86
Österreich
3.408
1.554
91
Schweiz
2.600
900
90
Frankreich
1.600
1.100
95

 

 
Mehrere Kantone in der Schweiz – obwohl im Vergleich nach wie vor von kleinteiligen Strukturen geprägt – sind seit den 1990er Jahren im Begriff, großangelegte Fusionen durchzuführen. Zahlreiche Studien betrachten kantonspezifisch Einsparungspotentiale und etwaige optimale Gemeindegrößen – mit recht unterschiedlichen Ergebnissen. Eine Studie von Kuster und Liniger (2007) untersucht anhand von 7 Fallbeispielen, wie sich Zusammenschlüsse auswirken. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass bei Gemeinden mit unterschiedlichen Größen für die kleineren Gemeinden Qualitätsverbesserungen realisiert werden konnten, für die großen jedoch nur teilweise und bei gleich großen Gemeinden kam es zu Verbesserungen für alle Gemeinden. Arbeiteten die Gemeinden jedoch vor dem Zusammenschluss schon zusammen, so kam es zu sehr geringen Qualitätsverbesserungen und/oder Einsparungen.
In Dänemark wurde 2007 eine umfassende Gebietsreform durchgeführt, um Doppelgleisigkeiten und hohen Koordinationsaufwand durch stark fragmentierte Aufgabenverteilung zu vermeiden und leistungsfähige Einheiten zu schaffen. Die Erwartungen – beträchtliche Einsparungen und Skalenerträge – an diese Gebietsreform waren hoch. Die Reform basierte sowohl auf Gemeindefusionen, als auch auf der Umstrukturierung von Aufgabenverteilungen und Finanzierungsbeziehungen zwischen den Ebenen. Skalenvorteile sind empirisch gemessen auch eingetreten, eine Studie aus 2008 von Jorgen Lotz warnt aber vor zu euphorischen Rückschlüssen: Skalenvorteile sind nicht nur schwierig zu erklären und zu messen, sondern fusionierte Gemeinde sind – wenn Skalenvorteile vorhanden sind – auch mit anderen und eventuell stärkeren Gegeneffekten konfrontiert.
 
Das Institut für Föderalismus sieht auf der Basis der uns bekannten Studien in der Verstärkung von Gemeindekooperationen einen zweckmäßigeren Weg als in der Fusionierung von Gemeinden. Wir werden uns noch im ersten Halbjahr 2012 mit dieser Frage im Rahmen eines Workshops näher befassen. Die Einladung dazu wird zeitgerecht ergehen.
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Wie effizient sind Zusammenlegungen schlussendlich und was heißt das für Österreich?
„In der Gesamtschau der internationalen und der Österreich spezifischen empirischen Arbeiten bestätigen sich die eher ambivalenten theoretischen Resultate. Es erscheint insgesamt kaum sinnvoll, eine optimale Gemeindegröße zu definieren und politisch anzustreben. Abgesehen von deutlichen theoretischen und empirischen Hinweisen auf die ökonomische Ineffizienz von Kleinstgemeinden gibt es mit Blick auf die Bevölkerungszahl keine sachlich begründbare, einheitliche Norm zur Festlegung einer generell anzustrebenden Optimalgröße“ (Pitlik/Wirth/Lehner, S. 47). Bezüglich der Optimalgröße einer Gemeinde müssen immer auch Strukturunterschiede in den Gemeinden (etwa Alter, soziale Zusammensetzung, ökonomische Aktivität oder geographische Gegebenheiten) berücksichtigt werden. Rückschlüsse auf mögliche Einsparungspotentiale sind deshalb auch nicht bei Gemeinden gleicher Einwohnerzahl gegeben, würde man doch so der Komplexität des Themas nicht Genüge tun.
Die Gesamtausgaben der Gemeinden je Einwohner liegen nach Pitlik/Wirth/Lehner bei Gemeinden im Bereich zwischen 1.000 und 3.000 Einwohnern am niedrigsten (siehe nachstehende Darstellung).




Deutlich höhere Kosten gibt es nur bei den – sowohl von der Zahl als auch von der Budgetsumme betrachtet – wenig bedeutsamen Kleinstgemeinden bis 500 Einwohnern.
 
Für weitere Ergebnisse der Untersuchung siehe Pitlik/Wirth/Lehner, Gemeindestruktur und Gemeindekooperation (2010).

Koordinierung der Finanzpolitik im Bundesstaat

Soeben ist im Neuen Wissenschaftlichen Verlag der von BIWALD/BUSSJÄGER/PITLIK/ SCHRATZENSTALLER herausgegeben Band „Koordinierung der Finanzpolitik im Bundesstaat. Stabilitätspolitik – Finanzausgleich – Verschuldungsgrenze“ erschienen. Dieser Band enthält die – teilweise erweiterten – Referate, die bei der vom Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung, dem Institut für Föderalismus und dem KDZ-Zentrum für Verwaltungsforschung gemeinsam mit der Kommunalkredit AG am 7. April 2011 in Wien durchgeführten Tagung gehalten wurden. Dabei wurden wichtige Themen zur Koordinierung der Finanzpolitik auf europäischer und nationaler Ebene behandelt. Der besonders aktuelle Band enthält nach einleitenden Impulsreferaten der Veranstalter Beiträge zur Koordinierung der Finanzpolitik, zur Reform des Finanzausgleichs und – derzeit besonders aktuell – zur Schuldengrenze als Teil der Stabilitätspolitik. Das Buch (ISBN 978-3-7083-0805-0) ist ab sofort im Buchhandel erhältlich.