11.03.2013

Föderalismus Info 2/2013

(Keine) Aushöhlung der Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte

Die Vorbereitungen auf die wohl größte Organisationsänderung in der österreichischen Verwaltung seit der Verwaltungsreform 1925 laufen auf vollen Touren. Mit 1. Jänner 2014 werden bekanntlich die neun Landesverwaltungsgerichte sowie die zwei Bundesverwaltungsgerichte ihre Arbeit aufnehmen. Dabei versucht der Bund jetzt jedoch, möglichst viele Zuständigkeiten an sich zu reißen, die eigentlich auf Länderebene angesiedelt werden sollten. Da der Bund dafür jedoch auf die Zustimmung der Länder angewiesen ist, können – und aus Sicht des Föderalismus-Instituts sollten – diese die Zustimmung verweigern. Nur so kann sichergestellt werden, dass Entscheidungen auch in Zukunft möglichst nahe an Bürgern und Unternehmen gefällt werden. Erst nach einer Evaluierung der neuen Regelung sollte dann überprüft werden, welche Zuordnungen sich bewährt haben und welche geändert werden müssen.

Mit BGBl I Nr 2013/33 wurde das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz 2013 erlassen. Es beinhaltet insbesondere das neue Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz sowie die erforderlichen Anpassungen der Verwaltungsverfahrensgesetze und des Verwaltungsgerichtshofgesetzes. Auf Länderebene wurden die erforderlichen Organisationsgesetze entweder schon beschlossen oder stehen kurz vor der Verabschiedung in den Landtagen. Darüber hinaus kommen auf Bundes- wie auch auf Landesebene zahlreiche Anpassungen der Materiengesetze.

Ein Blick auf die Entwürfe der Bundesministerien zu den Anpassungen der Materiengesetze zeigt, dass der Bund von der in der Bundesverfassung vorgesehenen Möglichkeit, mit Zustimmung der Länder Angelegenheiten, die eigentlich vor die Landesverwaltungsgerichte gehören, auf die Bundesverwaltungsgerichte zu übertragen, in exzessiver Weise Gebrauch machen will. Damit würde das an sich klare Rechtsschutzsystem, das der Bundesverfassungsgesetzgeber mit der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012 geschaffen hat, durch den einfachen Gesetzgeber ausgehöhlt. Dies ist leider möglich, da solche Zuständigkeitsverschiebungen gemäß Art 131 Abs 4 Z 2 B-VG mit Zustimmung der Länder in den Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung sowie sogar der Landesverwaltung gemäß Art 11 B-VG mit Zustimmung der Länder möglich sind.

Nach den Intentionen der Ministerien wären beispielsweise verschiedene Verfahren nach dem Abfallwirtschaftsgesetz oder dem Altlastensanierungsgesetz erfasst, also Angelegenheiten, die typischerweise der mittelbaren Bundesverwaltung zuzuordnen sind. Den Ländern wird dringend empfohlen, zumindest solange, als die Neuordnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich nicht evaluiert ist, grundsätzlich keine Zustimmung zu derartigen Zuständigkeitsübertragungen zu erteilen. Dies aus folgenden Gründen:

Die Zuständigkeitsübertragungen unterhöhlen das vom Bundesverfassungsgesetzgeber vorgesehene Rechtsschutzsystem und machen es unübersichtlich.
Die Unternehmen und die Bürger haben ein Interesse an nahen Rechtsschutzinstanzen.
Durch die Zuständigkeitsübertragungen würde der Eindruck erweckt, als seien die Landesverwaltungsgerichte qualitativ minderwertigere Einrichtungen als das Bundesverwaltungsgericht. Einem solchen Eindruck müssten die Länder entgegentreten.

Nach einer Frist von etwa zwei bis drei Jahren würde es dagegen Sinn machen, das Konzept der neuen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu evaluieren und dort, wo punktuell Anpassungsbedarf besteht, diesem auch Rechnung zu tragen.

Steuerautonomie der Länder machbar

Das Finanzministerium hat kürzlich – mit einiger Verspätung – eine Studie zur Steuerautonomie der Bundesländer publiziert, die es bei Univ.-Prof. Dr. Markus Achatz, Mitglied des Verfassungsgerichtshofes, in Auftrag gegeben hatte. Fazit des Guachtens: Eine Abgabenautonomie der Bundesländer, bspw in Form eines Zuschlags der Länder zur Einkommens- oder Körperschaftssteuer ist möglich. Allerdings darf sich die Gesamtsteuerbelastung dadurch freilich nicht erhöhen. Sie könnte jedoch durch ein derartiges System durchaus gesenkt werden. Andere Steuern, wie etwa die Umsatzsteuer eignen sich dafür nicht.

Das Bundesministerium für Finanzen hat auf seiner Homepage das Gutachten von Univ.-Prof. Dr. Markus Achatz, Mitglied des Verfassungsgerichtshofes, „Zur Stärkung der Abgabenautonomie subnationaler Gebietskörperschaften (der Länder)“ veröffentlicht. Dieses lag dem Ministerium schon ein gutes Jahr lang vor, die Publikation ist allerdings erst kürzlich erfolgt. Die rechtswissenschaftliche Analyse unter Berücksichtigung von Praxisrelevanz und Operationalität kommt zu folgenden Schlussfolgerungen: Eine Abgabenautonomie der Länder ist als Zuschlagssystem zu Bundesabgaben (also beispielsweise eines Zuschlags der Länder zur Einkommens- oder Körperschaftssteuer, die natürlich, um die Gesamtsteuerbelastung nicht zu erhöhen entsprechend gesenkt werden müsste) denkbar. Dabei muss allerdings die Problematik der Doppelbesteuerung gelöst werden. Verschiedene andere Steuern wie etwa die Umsatzsteuer oder Kapitalverkehrsabgaben kommen aus EU-rechtlichen Gründen sowie aus Gründen der Praxistauglichkeit für eine „Verländerung“ nicht in Betracht, die Grundsteuer etwa hingegen schon.

Insgesamt zeigt das Gutachten, wie auch vom Föderalismusinstitut immer wieder erklärt, dass eine beschränkte Steuerautonomie der Länder durchaus machbar ist. Selbstverständlich dürfen daraus resultierende Probleme, wie beispielsweise ein höherer Verwaltungsaufwand für Unternehmen, keineswegs kleingeredet werden. Die Expertise sollte jedoch zum Anlass für eine umfassende finanzwissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Untersuchung genommen werden, ob die Vorteile einer solchen Steuerautonomie allfälligen Nachteilen überwiegen.

Art 15a-Vereinbarung zum Spekulationsverbot

Nachdem sich Bund und Länder zu Beginn des Jahres innerhalb kurzer Zeit auf ein Spekulationsverbot geeinigt hatten, sind die Debatten im Nationalrat über eine verfassungsrechtliche Verankerung des Verbots komplett ins Stocken geraten. Aus Sicht des Föderalismus-Instituts ist eine derartige Regelung gar nicht unbedingt nötig. Auch in Sachen Vergleichbarkeit der öffentlichen Rechnungswesen ist ein Stillstand im Parlament eingetreten. Der Wunsch nach Vergleichbarkeit ist aus Sicht des Föderalismusinstituts berechtigt, daher sollte von Bund und Ländern rasch auf Augenhöhe verhandelt werden – mit dem Ziel einer 15a-Vereinbarung. Nur auf diesem Wege kann aus unserer Sicht sichergestellt werden, dass eine praktikable Lösung gefunden wird.

Am 13. Februar 2013 unterzeichneten Bund Länder und Gemeinden in Wien die Vereinbarung gemäß Art 15a B-VG über eine risikoaverse Finanzgebarung. Es ist dies ein Teil der geplanten Maßnahmen zur Verhinderung riskanter Spekulationsgeschäfte der Gebietskörperschaften. Konkret vereinbart wurden ein Abbau von Fremdwährungskrediten, ein Verbot der Aufnahme von Krediten zwecks Spekulationen sowie ein grundsätzliches Gebot risikominimierender Veranlagung. Bei Zuwiderhandlung ist ein Sanktionsbeitrag von 15% der Bemessungsgrundlage vorgesehen. Prüfungen können vom Rechnungshof bzw der Aufsichtsbehörde auf Antrag durchgeführt werden. Man erwartet eine Ratifikation der Vereinbarung durch Parlament und Landtage bis Sommer sowie eine Umsetzung auf einfachgesetzlicher Ebene bis Herbst des Jahres, wobei auch ausgelagerte Rechtsträger wie die Krankenanstalten einbezogen werden.

Offen ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch immer die Frage nach einer bundesverfassungsrechtlichen Absicherung – eine entsprechende Regierungsvorlage zur Implementierung einer Zielbestimmung im Finanz-Verfassungsgesetz liegt vor. In den parlamentarischen Beratungen konnte jedoch darüber noch keine Einigung erzielt werden. Es zeichnet sich ab, dass eine Grundsatzbestimmung hinsichtlich der Vergleichbarkeit des öffentlichen Rechnungswesens in die Finanzverfassung aufgenommen werden soll.

Das Föderalismusinstitut erachtet eine Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte als wichtiges Anliegen. Allerdings sollte diese Vergleichbarkeit im Konkreten im Wege einer Vereinbarung gemäß Art 15a B-VG hergestellt werden. Eine einseitige Auslieferung der Länder und Gemeinden an die Verordnungskompetenz des Bundesministers bzw der Bundesministerin für Finanzen wird abgelehnt, da auf diese Weise die Länder und Gemeinden gezwungen wären, jegliche Regelungen des Bundes zu übernehmen, selbst dann, wenn sie unpraktikabel oder überschießend wären.

Als klaren und möglicherweise auch baugesetzwidrigen Eingriff in die Finanzautonomie der Länder würde zudem eine Verordnungskompetenz des Bundes betrachtet, mit der dieser die zulässigen Finanzgeschäfte der Länder regeln könnte. Abgesehen von der Einbeziehung der Gemeinden, die ohne bundesverfassungsrechtliche Grundlage nicht möglich wäre, würde die bereits abgeschlossene Vereinbarung zwischen Bund und Ländern ausreichende Regelungen enthalten. Gebunden werden durch dieses dem Grundsatz der getrennten Haushaltswirtschaft gerecht werdende Koordinationsinstrument die Gebietskörperschaften, die sich ihrerseits zur gesetzlichen Umsetzung verpflichten. Andere Fälle, wie die Schuldenbremse zeigen, dass es einer verfassungsrangigen Regelung nicht bedarf, um zu einer sachgerechten Lösung zu gelangen.

Zudem sei erwähnt, dass die Einigung zwischen Bund und Ländern auf ein Spekulationsverbot in wenigen Wochen vereinbart werden konnte, der Nationalrat hingegen nach Monaten noch immer keine Lösung gefunden hat. Langfristig wäre zu überlegen, ob nicht auch die positiven Effekte einer Steuerautonomie im Hinblick auf die Veranlagungspraxis sinnvoll wären: Wenn Gebietskörperschaften ihre öffentlichen Leistungen auch selbst finanzieren müssten, statt Geld über einen vertikalen Finanzausgleich zugewiesen bekommen, würde auch sorgsamer mit den Mitteln umgegangen werden.

Entwurf zum Demokratiepaket eingebracht

Die Bundesregierung hat sich kürzlich auf Vorschläge zum Ausbau und zur Reform einiger Teilbereiche der direkten Demokratie auf Bundesebene geeinigt. Volksbefragungen sollen vereinfacht, das Instrument der „Bürgeranfrage“ geschaffen und Volksbegehren aufgewertet werden. Aus Sicht des Föderalismus-Instituts kommt die neue Initiative kaum über Verwaltungsvereinfachungen hinaus und ist recht weit von einer echten Ausweitung der direkten Demokratie entfernt.

Über Initiativantrag der beiden Regierungsparteien (2177/A der Beilagen, XXIV.GP) wurden Vorschläge zum Ausbau und zur Reform einiger Teilbereiche der direkten Demokratie auf Bundesebene eingebracht. Konkret geplant sind nun verfahrensrechtliche Verbesserungen für die Abwicklung von Volksbegehren einschließlich einer moderneren Wählerevidenz sowie die Möglichkeit einer „Bürgeranfrage“ an Mitglieder der Bundesregierung. Dabei handelt es sich um eine besondere Variante des Interpellationsrechts, die zumindest indirekt von den Wahlberechtigten wahrgenommen werden kann. Das Parlament legt dazu für ein Jahr vier spezielle Bürger-Fragestunden fest, in denen diese aufgerufen werden. Eingebracht können diese – soweit ersichtlich – nur auf elektronischem Wege und bedürfen zu ihrer Gültigkeit eine kurze Frage zu Gegenständen der Bundesvollziehung. Ferner muss diese Anfrage im Unterstützungszeitraum von einer Woche von mindestens 10.000 Wahlberechtigten unterstützt werden. Richtet sich die Frage an ein unzuständiges Mitglied der Bundesregierung oder behandelt sie nicht Gegenstände der Bundesvollziehung ist sie (mit Verbesserungsmöglichkeit) zurückzustellen. Eine gültige Bürgeranfrage wird im Parlament von einem Schriftführer (nicht einem Bürger) verlesen und sodann vom befragten Mitglied der Bundesregierung beantwortet.

Abgesehen davon sieht die Novelle Vereinfachungen in der Abwicklung von Volksbegehren, die Möglichkeit ihrer online-Unterstützung sowie eine prominentere geschäftsordnungsrechtliche Behandlung im Plenum in Form einer separaten „Volksbegehren-Sitzung“, in der der Bevollmächtigte vom Rednerpult aus das (erfolgreiche) Volksbegehren – im Gegensatz zum Einbringer einer Bürgeranfrage - erörtern darf. Flankierend zu diesen Maßnahmen ist die Schaffung eines zentralen Wählerregisters beim Innenministerium vorgesehen, das wiederum Basis für die elektronische Unterstützung von Volksbegehren und Bürgeranfragen ist.

Die geplante Novelle geht über verfahrensmäßige Vereinfachungen bei Instrumenten direkter Demokratie kaum hinaus und dürfte wohl den politischen Ankündigungen, die dem Projekt vorausgegangen waren kaum gerecht werden. Die Bürgeranfrage lagert die parlamentarische Kontrolltätigkeit teilweise aus dem repräsentativ-demokratischen System aus und hat das Problem, dass sie immer damit rechnen muss, dass eine Beantwortung nicht möglich ist – sei es wegen Unzuständigkeit, außerhalb der Bundesvollziehung oder aufgrund des gegenwärtig umstrittenen Amtsgeheimnisses. Die Bundesregierung wäre angehalten, statt des Einbaus immer neuerer Instrumente, die ohnehin schon vielfältigen Möglichkeiten direkter Demokratie zu nützen, damit nicht – wie bei der Volksbefragung – wieder 25 Jahre bis zum ersten Anwendungsfall vergehen. Abgesehen davon sei darauf hingewiesen, dass der Trend zur inflationären und weitgehend konzeptlosen Verfassungsänderung auf Bundesebene offenkundig anhält, zumal allein im Jahre 2012 das B-VG fünf Mal novelliert wurde und sich somit am Befund von der „Dauerbaustelle B-VG“ (Heinz Mayer) wenig zu ändern scheint.

Neuerscheinung: „Multi-Level-Governance im Alpenraum“

Der Alpenraum ist in besonders hohem Ausmaß von einer Vielzahl föderaler Einheiten und regionaler Autonomien geprägt. Der vorliegende Band vereinigt verschiedene Beiträge, die sich mit dem Regieren im europäischen Mehrebenensystem, bezogen auf den Alpenraum befassen. Daraus ergibt sich eine interessante Schau auf das Zusammenspiel von Europa, der nationalen Ebene, der Länder und regionalen Ebene bis hin zu den Kommunen in diesem Gebiet. Die Beiträge werfen ein Licht auf die Notwendigkeit und die Probleme der Abstimmung und Koordination der verschiedenen Regierungsebenen und die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips für das Mehrebenensystem. Den Beiträgen sind deutsch- und englischsprachige abstracts beigegeben. Das von Peter Bußjäger und Christian Gsodam herausgegebene Buch ist als Band 116 der Schriftenreihe des Instituts im Verlag new academic press erschienen und ab sofort über den Buchhandel oder das Institut erhältlich.