Europapolitik im föderalen Haus - Abstimmungsverhalten im EU-Ausschuss des deutschen Bundesrates

von Antonios Souris
14.06.2021


Der Ausschuss für Fragen der Europäischen Union (EU) – oder kurz: EU-Ausschuss – des deutschen Bundesrates steht im Mittelpunkt eines in der Praxis komplexen Verfahrens, über das die 16 Bundesländer an der Europapolitik mitwirken. Dem Ausschuss kommt daher ein erhebliches Gewicht bei der sub-nationalen Willensbildung in EU-Fragen zu. Die Analyse eines neuen Datensatzes mit 6.220 namentlichen Abstimmungen zeigt, dass die Bundesländer über den EU-Ausschuss ihren Territorialinteressen Gehör verschaffen. Die vor allem in der (deutschen) Föderalismusforschung vielfach geäußerte Befürchtung einer parteipolitischen „Gefangennahme“ des Bundesrates findet hingegen nicht statt.

Europapolitische Mitwirkung im deutschen Bundesstaat

Schon lange bevor die Europäisierung nationaler Regierungssysteme zu einem prominenten Topos politischer und akademischer Debatten avanciert ist, hat sich der Bundesrat mit den Folgen der europäischen Einigung für die deutschen Länder beschäftigt. Das Plenarprotokoll seiner 61. Sitzung am 27. Juni 1951 bezeugt, dass sich die Gesandten der Landesregierungen über die Bedrohung ihres legislativen Besitzstandes und ihrer Mitwirkungsrechte in Gesetzgebung und Verwaltung durch den Integrationsprozess wohl bewusst waren. Der damalige nordrhein-westfälische Ministerpräsident Karl Arnold gab zu Bedenken, dass der Bundesrat überhaupt nicht in den supranationalen Institutionen repräsentiert sein würde – obwohl es doch die Länder seien, die ihre Hoheitsrechte an die Gemeinschaft abgeben sollen. Dadurch bestehe die Gefahr, so Arnold, dass die Länder zu „reinen Verwaltungseinheiten herabgedrückt“ würden. Seine Kritik bezog sich nicht auf die Integrationsbestrebungen des Schuman-Plans an sich; vielmehr ging es ihm um die Schaffung einer formalen Beteiligung der Länder in Europaangelegenheiten als Ausgleich für ihre Kompetenzverluste durch den Einigungsprozess.

 

Diese ließ sich – trotz regelmäßiger Bemühungen der Landesregierungen – allerdings erst Jahrzehnte später realisieren. Infolge der deutschen Wiedervereinigung war im Grundgesetz (GG) Artikel 23 „freigeworden“, der zuvor den Geltungsbereich der Verfassung für die „alten“ Bundesländer definiert hatte. Im Zuge der nationalen Ratifizierung des Maastrichter Vertragswerks wurde Artikel 23 GG als sogenannter „Europa-Artikel“ neugefasst. Absatz 2 Satz 1 definiert den Bundesrat als zentrales Beteiligungsinstrument der Länder in der Europapolitik. Die Idee eines Teilhabeföderalismus, der die deutschen Länder in EU-Fragen einbindet und ihnen die Mitwirkung über den Bundesrat ermöglicht, genießt also Verfassungsrang.

 

Der EU-Ausschuss des Bundesrates als Dreh- und Angelpunkt

In der politischen Praxis ist der EU-Ausschuss des Bundesrates Dreh- und Angelpunkt der europapolitischen Mitwirkung. Er geht auf den „Sonderausschuss Gemeinsamer Markt und Freihandelszone“ zurück, der bereits infolge der Römischen Verträge im Jahr 1957 eingesetzt worden war. Im November 1965 wurde dieser Sonderausschuss dann in einen ständigen Ausschuss für Fragen der Europäischen Gemeinschaften (seit 1. November 1993: EU) überführt. Laut Verfahrensbeteiligten gilt der Bundesrat damit als das Parlament in den EU-Mitgliedstaaten mit der längsten Tradition eines ständigen Europausschusses.

 

Der EG-Ausschuss entwickelte sich schnell zum zentralen Forum für den direkten Meinungs- und Informationsaustausch: Die Vertreter*innen der Bundesregierung, die selbst in Brüssel die Materien verhandelten, konnten ihren Kolleg*innen aus den Ländern Einblicke „aus erster Hand“ geben. Die Ländergesandten konnten ihrerseits mit ihrer Vollzugserfahrung bei der fachlichen Bewertung europäischer Vorhaben helfen. Daran hat sich bis heute nichts verändert. Der Dialog zwischen den Bundes- und den Länderexekutiven nimmt immer noch einen breiten Raum in den Ausschussberatungen ein. Den Großteil der Arbeit im EU-Ausschuss macht aber die Prüfung von EU-Vorlagen aus. Dies umfasst Vorschläge für Legislativakte sowie nicht-rechtsverbindliche Handlungsinstrumente wie Grün- und Weißbücher oder Mitteilungen der Europäischen Kommission. Dem Bundesrat werden jährlich tausende Dokumente aus Brüssel zugeleitet, wovon in der Regel mehr als hundert für ein Beratungsverfahren ausgewählt werden.

 

Der EU-Ausschuss ist bei diesen EU-Vorlagen stets federführend. Anders als beispielsweise im Deutschen Bundestag entscheidet nicht schon der federführende Ausschuss über die Annahme oder Ablehnung von Ausschussempfehlungen, sondern das Plenum. Der EU-Ausschuss nimmt aber de facto eine Vorkoordinierung der Empfehlungen vor, indem er diesen beitritt – oder eben nicht – bzw. empfiehlt, sie zu ändern oder zu ergänzen. So entsteht eine Zusammenfassung für das Plenum, das nur in sehr seltenen Fällen die Vorlagen überhaupt noch einmal debattiert. Im Sinne eines „Vorplenums“ findet die eigentliche Europapolitik und europapolitische Willensbildung im Bundesrat also in seinem EU-Ausschuss statt.

 

Landesinteressen versus Parteipolitik

Durch die Beratungen im EU-Ausschuss lässt sich wie durch ein Brennglas auf die Europapolitik im deutschen Bundesstaat schauen. Darüber hinaus eröffnet der EU-Ausschuss einen neuen Zugang zu einer „klassischen“ Fragestellung in der Föderalismusforschung: Inwieweit überlagert oder verdrängt Parteipolitik die Territorialinteressen, die über den Bundesrat als „Länderkammer“ eigentlich transportiert werden sollen? Dies ließe sich prinzipiell über die Voten der Länder, also ihr Abstimmungsverhalten, rekonstruieren. Bilden die Länder mit derselben Parteifarbe Allianzen, um ihre Positionen durchzusetzen? Oder verbünden sich die Länder eher nach territorialen Gesichtspunkten? Diese Fragen sind nicht leicht zu beantworten. Das individuelle Abstimmungsverhalten der Länder in den Plenarabstimmungen wird nämlich nur in Ausnahmefällen erfasst. Im Unterschied dazu werden die Ländervoten in den Ausschussniederschriften minutiös dokumentiert. Mittels dieser Informationen, die vor Ort in der Bundesratsbibliothek für wissenschaftliche Zwecke zugänglich sind, wurden 6.220 namentlichen Abstimmungen und damit fast 100.000 individuelle Abstimmungsentscheidungen der 16 Ländergesandten im EU-Ausschuss kodiert, um Licht ins Entscheidungsdunkel zu werfen.

 

Die Datenanalyse entkräftet die Befürchtungen der „parteipolitischen Gefangennahme“ des Bundesrates. Parteien haben im komplizierten Räderwerk föderaler Willensbildung zwar effektive Koordinations- und Kontrollmechanismen installiert. Parteipolitik spielt jedoch eine untergeordnete Rolle als Maßstab für die Ausschussentscheidungen. Für weniger als 10 Prozent der Fälle im Datensatz wird Parteipolitik identifiziert. Dem steht ein Wert von 40 Prozent für Konsens entgegen. Dieses recht hohe Maß an Einstimmigkeit weist auf die vielfach gemeinsame Interessenlage der Länder hin, die als sub-nationale Akteure im Mehrebenensystem ihre „Reihen schließen“, um ihre Kompetenzen – etwa im Katastrophenschutz – gegen Eingriffe aus Berlin oder Brüssel zu verteidigen. Falls es Konflikte im Ausschuss gibt, sind diese in der weit überwiegenden Zahl territorial bedingt. Die Verantwortlichen in den Ländern formulieren und verfolgen eigene Territorialinteressen – und diese unterscheiden sich mit Blick auf sozioökonomische, geografische oder fiskalische Faktoren. Das zeigt sich – wenig überraschend – insbesondere dann, wenn es um Geld geht: bei der Ausgestaltung der Fördermittel im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds.

 

Weitere Informationen zur Studie

Unter der Leitung von Prof. Dr. Roland Sturm (FAU Erlangen-Nürnberg) und Prof. Dr. Markus M. Müller (Zeppelin Universität Friedrichshafen) wurden in einem von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) geförderten Projekt erstmals die Ausschüsse des Bundesrates untersucht. Die Dissertation von Dr. Antonios Souris „Europapolitik im föderalen Haus. Abstimmungsverhalten im Ausschuss für Fragen der Europäischen Union des Bundesrates“ ist im Rahmen des DFG-Projekts entstanden. Sie ist inzwischen beim Nomos Verlag (Link: doi.org/10.5771/9783748925651) erschienen.



Informationen zu Antonios Souris

Dr. Antonios Souris war wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl von Prof. Dr. Roland Sturm an der FAU Erlangen-Nürnberg. Inzwischen ist er als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Freien Universität Berlin tätig. Er forscht zum Föderalismus, Parlamenten und Politischen Parteien.

antonios.souris@fu-berlin.de


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