„Nicht immer eitle Wonne“: Pandemiemanagement und mittelbare Bundesverwaltung aus Ländersicht

von Daniel Wachter, 04.05.2022

Einleitung

Seit Beginn der COVID-19-Pandemie ist die Landesverwaltung mit ihren für den Vollzug von gesundheitsrechtlichen Vorschriften und Maßnahmen zuständigen Stellen vor große Herausforderungen gestellt. Neben der dynamischen Entwicklung des epidemiologischen Geschehens an sich stellte sich insbesondere die damit verbundene Anpassungs- und Entwicklungsbedürftigkeit gesundheitsrechtlicher Maßnahmen und die mangelnde Vollzugserfahrung im Bereich des Epidemierechts als äußerst fordern heraus.

Den Ländern war und ist es ein großes Bedürfnis, eine enge Abstimmung mit dem Bund bzw. dem BMSGPK hinsichtlich der Anwendung und Auslegung der vom Bund erlassenen COVID-19-bedingten Normen, Erlässe und sonstige Vorgaben zum Pandemiemanagement vorzunehmen. Dies insbesondere zu dem Zweck, einen (bundes-)einheitlichen Vollzug nach der Intention des Bundesministers für Gesundheit, als höchster sachlich in Betracht kommender Behörde, sicherzustellen und nicht zuletzt auch, um haftungs- und weisungsrechtliche Fallstricke zu vermeiden. Aber auch regionale Unterschiede im epidemiologischen Geschehen und die daraus resultierende Notwendigkeit, auf Landes- oder Bezirksebene von den Vorgaben des Bundes abweichende Maßnahmen setzen zu müssen, verlangten nach einer besonders intensiven Kooperation zwischen Bund und Ländern.

Die für das föderale System Österreichs ohnehin charakteristische und für eine effektive Bekämpfung der Pandemie auch jedenfalls notwendige Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern verlief nicht immer friktionsfrei. Sie war von Herausforderungen und Problemstellungen geprägt, welche teils durch unterschiedliche (rechtspolitische) Vorstellungen im Pandemiemanagement bedingt, teils aber auch dem dynamischen Wesen der Pandemie und ihrem krisenhaften Gesamtcharakter an sich geschuldet waren. Zudem führte auch der Entscheidungsspielraum der Länder im bereits durch die Bundesverfassung vorgezeichneten und gesetzlich weiter ausgeführten Rahmen der Zuständigkeiten der mittelbaren Bundesverwaltung vielfach dazu, dass ein einheitlicher (österreichweiter) Vollzug im Bereich der Pandemiebekämpfung oft schwierig war bzw. der Versuch eines solchen an seine Grenzen stieß.

Dieser Blogbeitrag soll in der gebotenen Kürze einige Erfahrungswerte wiedergeben, welche in der Kooperation zwischen Bund und Ländern bei der Pandemiebekämpfung aus Sicht der Landesverwaltung, vor allem in Bezug auf den gesundheitsrechtlichen Fachbereich, gesammelt wurden sowie einzelne Problemstellungen skizzieren, welche dabei für die Landesverwaltung aufgetreten sind.

Pandemiemanagement: Kompetenzgrundlagen und Organisationsstrukturen auf Landesebene

Seit März 2020 trägt die Landesverwaltung zweifelsohne eine der Hauptlasten in der Bekämpfung der COVID-19-Pandemie. Zwar fällt das Seuchenrecht, als Teil des allgemeinen Gesundheitsrechts, nach Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG in die Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenz des Bundes. Vor dem Hintergrund des Art 102 Abs 1 B-VG wird die Bundesvollziehung jedoch funktionell von Landesbehörden, in weisungsrechtlicher Unterordnung unter den Landeshauptmann – als „Dreh- und Angelpunkt“ der mittelbaren Bundesverwaltung (vgl. Art 103 Abs 1 B-VG) – besorgt. Zentrale Säulen sind dabei einerseits die Bezirksverwaltungsbehörden als Gesundheitsbehörden im eigentlichen Sinne. Ihnen kommt nicht nur das Absonderungsmanagement im Sinne der §§ 7, 17 EpiG zu, sondern auch der (verwaltungsstrafrechtliche) Vollzug der Corona-Maßnahmen (vgl. COVID-19-Einreiseverordnung, COVID-19-Basismaßnahmenverordnung etc.) schlechthin. Andererseits sind aber auch die Ämter der Landesregierungen Stützpfeiler des Pandemiemanagements auf Landesebene, zumal das Seuchenrecht explizit Verordnungskompetenzen zu Gunsten der Landeshauptleute vorsieht. Als deren behördlicher Hilfsapparat agieren die Ämter der Landesregierungen, welche nach den Organisationsvorschriften auch für die Umsetzung der den Landeshauptleuten übertragenen Aufgaben verantwortlich sind.

Die Vielzahl an Aufgaben, welche eine effektive Pandemiebekämpfung auf Vollzugsebene mit sich bringt, führt dazu, dass die jeweiligen Problemstellungen auch aus unterschiedlichsten fachlichen Gesichtspunkten betrachtet werden müssen. Dazu ist innerorganisatorisch bzw. amtsintern eine breite Expertise und gleichzeitig eine stringente Koordination und Kommunikation zwischen den mit der Pandemiebekämpfung betrauten Stellen sowohl auf horizontaler (zwischen den Fachabteilungen und Bezirksverwaltungsbehörden untereinander) als auch vertikaler Ebene (im weisungsrechtlichen Gefüge) gefragt. Das Land Tirol hat diese unterschiedlichen Fachexpertisen (in Form eines Kompetenzenpools) in der Landeseinsatzleitung zusammengefasst, deren Aufgaben und Zusammensetzung im Tiroler Krisen- und Katastrophenmanagementgesetz geregelt wird. Sie fungiert als Beratungsgremium für die Landesregierung bzw. den Landeshauptmann und ist funktionell und kommunikations-/koordinationshierarchisch dem im Innenministerium angesiedelten SKKM nachgeschaltet. In diesen Beratungsstab sind die unterschiedlichsten Fachabteilungen (Landessanitätsdirektion, Bildung, Pflege, Gesundheit, etc.) sowie Systempartner (Polizei, Bundesheer, Krankenhäuser, etc.) eingegliedert, um ein möglichst breitgefächertes Lagebild über den Stand und die Entwicklungen der Pandemie zu erhalten und Empfehlungen und Handlungsanweisungen so gezielt vorschlagen und Strategien entwickeln zu können. Das Gremium Landeseinsatzleitung sowie die Fachabteilungen (insbesondere Gesundheitsrechtsabteilung und Landessanitätsdirektion) selbst sind wiederum mit dem Bund bzw. den zuständigen Ministerien (BMI, BMSGPK) vernetzt und in engem fachlichem wie rechtlichem Austausch.

Problemfelder

Trotz der Tatsache – und dies sei vorweg klargestellt –, dass die Kooperation und die Zusammenarbeit mit dem Bund (inbes. BMSGPK) insgesamt als gut zu bewerten ist, haben sich Problemfelder und Spannungsverhältnisse ergeben, auf welche im Folgenden näher eingegangen werden soll.

Problemfeld 1: Kommunikationsdefizite

Eine zeitnahe Information durch den Bund zur Auslegung der Rechtsgrundlagen war für die Länder entscheidend, um den Vollzug an die sich dynamisch ändernde Sach- und Rechtslage ohne größeren Zeitverlust anpassen zu können. Gerade in pandemischen Hochphasen hat der Bund schriftliche Anfragen der Länder oft erst nach mehrfacher Urgenz oder nur sehr kryptisch beantwortet, sodass die Antwort selbst wiederum interpretationsbedürftig war. Auch ist es vorgekommen, dass Auskünfte kurz nach Verteilung revidiert und in weiterer Folge mit anderem Inhalt formuliert wurden. Dies stellte für den Vollzug und die Verwaltungsorganisation des Landes eine große Herausforderung dar. 

Es konnte auch beobachtet werden, dass die Ministerien untereinander mitunter Abstimmungsprobleme hatten und ihr jeweiliges Vorgehen nicht immer im gegenseitigen Einvernehmen erfolgte. Als plakatives Beispiel ist die Auslegung der Begrifflichkeit „Spitzensport“ nach § 3 Z 6 BSFG 2017 in der 6. COVID-19-Schutzmaßnahmenverordnung zu nennen. Das BMKÖS hat diesbezüglich mehrmals eine Auslegung vertreten und auch medial kommuniziert, welche nicht mit dem BMSGPK abgesprochen war bzw. von diesem vorab anders interpretiert und nach außen hin vertreten wurde. Die Folge davon war, dass das BMSGPK von seiner Auslegung, welche von den Ländern bereits den Behörden gegenüber kommuniziert wurde, abgewichen und der Auslegung des BMKÖS gefolgt ist. Im Ergebnis stellte diese Vorgehensweise den Vollzug vor große Probleme, da gewisse Bundesländer früher als andere von diesem „Auslegungsschwenk“ informiert wurden und die zuständigen Gesundheitsbehörden dieser Bundesländer Strafverfahren nicht einleiteten, während dies in anderen Bundesländern auf Basis der alten Informationsgrundlage durchaus der Fall war.

Ein weiteres Problem in der Kommunikation zwischen Bund und Ländern war, dass Rechtsansichten des Ministeriums zur Auslegung von Gesetzen und Verordnungen oftmals nicht breit gestreut, sondern nur an das anfragende Bundesland kommuniziert wurden, sodass ein länderübergreifender einheitlicher Vollzug nur schwer zu erreichen war.

Darüber hinaus tat sich auch insoweit ein Problemfeld auf, als das BMSGPK die Öffentlichkeit bereits einige Zeit vor Kundmachung und Inkraftsetzung von Regelungen über deren (möglichen [!] zukünftigen) Inhalt via Homepages udgl. informierte. Dies führte vermehrt dahingehend zu Schwierigkeiten, dass BürgerInnen diese Informationen als (rechtlich) verbindlich verstanden und darauf aufbauend von den (Landes-)Behörden entsprechende Bestätigungen oder Zusagen einforderten, welche diese aber aufgrund der noch ausstehenden Kundmachung und somit mangels rechtsverbindlicher Grundlage nicht erteilen konnten. Diese Divergenz zwischen medialer Kommunikationsstrategie und rechtlicher Umsetzung auf Bundesebene hat auch im Verhältnis zwischen Landesbehörden und BürgerInnen für erhebliche Spannungsfelder und Irritationen gesorgt, da gerade in einer Krise einem klaren Informationsfluss mit nachvollziehbaren Inhalten besondere Bedeutung zukommt, wenn das Stimmungsbild der Bevölkerung und ihre Akzeptanz für (freiheitsbeschränkende Maßnahmen) positiv beeinflusst werden soll.

Positiv hervorgehoben sei jedoch, dass der Bund die Länder regelmäßig über geplante Rechtsänderungen informierte und diesen darüber hinaus die Möglichkeit einräumte, insbesondere zu Verordnungsentwürfen, Stellungnahmen abzugeben. Dabei konnte festgestellt werden, dass der Bund diese Länder-Stellungnahmen zu Regelungs-Entwürfen durchaus übernahm bzw. sich zumindest damit auseinandersetzte. Auch wenn freilich ein inhaltliches Entsprechen hinsichtlich der erfolgten Anregungen/Anmerkungen keinesfalls gesichert war, zeigte sich zweifelsohne das Bemühen des Bundes, die Länder und deren Erfahrungswerte im Normgebungsprozess zu berücksichtigen. Auf diesem Wege konnten etwa wichtige Vollzugserfahrungen in die Ausgestaltung der Normen einfließen oder damit einhergehende Problemstellungen entsprechend antizipiert werden. Zudem hat der Bund seinerseits proaktiv versucht, mit den Ländern in Kontakt zu treten und hat entsprechende Foren (idR Video- und Telefonkonferenz) für einen regelmäßigen Austausch zur Verfügung gestellt.

Problemfeld 2: Kurzfristigkeiten als Herausforderung für den Vollzug auf Landesebene

Aufgrund der phasenweise sehr dynamischen Infektionslage war auch eine regelmäßige Anpassung der landesweiten Rechtslage an das Pandemiegeschehen notwendig, welche mitunter sehr kurzfristig erfolgen musste. Dies hatte zur Folge, dass auch der durch die Landesorgane zu bewerkstelligende Vollzug ständig neu adaptiert und auf die geänderte Rechtslage ausgerichtet werden musste.

Zwischen Ankündigung, Kundmachung und Inkraftsetzung von Bundesnormen vergingen meist nur wenige Tage. Mitunter kam es auch vor, dass im Zeitpunkt der Erlassung der ursprünglichen Norm diese noch im selben Bundesgesetzblatt novelliert wurde. Für das Verwaltungshandeln hatte dieser Umstand große Auswirkungen, zumal die grundrechtlich regelmäßig eingriffsintensiven Maßnahmen und die damit im Zusammenhang stehenden gesundheitsbehördlichen Vorhaben auf einen vollständigen, determinierten und sachadäquaten Normenstand angewiesen sind. Auch erfolgte die Kundmachung der Normen im Bundesgesetzblatt wiederholt an Wochenenden (oftmals sonntags) und meist in den späten Abendstunden. Dies war zweifelsohne der dynamischen epidemiologischen Entwicklung geschuldet, stellte die Länder jedoch vor große vollzugstechnische bzw. operative Herausforderungen, da sie sich im Vollzug oft dritter Personen bei der Umsetzung von Bundesvorgaben (Teststrategie, Impfen, etc.) bedienen mussten. Aufgrund der gegebenen Kurzfristigkeiten konnten etwa Verträge mit Systempartnern nicht zeitgerecht abgeschlossen, geändert oder ausgeschrieben sowie Informationen in diesem Zusammenhang kommuniziert werden, was unter anderem auch haftungsrechtliche Problemfelder eröffnete. Zusammengefasst blieb der Verwaltung oft nur wenig Zeit, um ihre zur Vollziehung der Bundesvorgaben notwendigen operativen Prozesse in Gang zu setzen, was eine besonders hohe Leistungsfähigkeit und Flexibilität von allen handelnden Personen abverlangte.

Exkurs: Die Digitalisierung als Problemlösung in der Pandemiebekämpfung

In der Krisenbewältigung hat sich gezeigt, dass die bereits vor der COVID-19-Krise verwaltungsorganisatorisch weit fortgeschrittene und insbesondere durch das Pandemiemanagement zusätzlich offensivierte Digitalisierung wesentlich dazu beigetragen hat, dass die Verwaltung von Beginn an „Herrin der Lage“ blieb. So ermöglichte etwa die Umsetzung von leicht verständlichen und anwenderfreundlichen EDV-technischen Strukturen den Umstieg von Präsenz-Meetings auf Videokonferenzen oder Homeoffice. Im Verwaltungsverfahren war es der automationsunterstützten Bescheiderstellung zu verdanken, dass täglich tausende Absonderungsbescheide nach § 7 EpiG abgefertigt bzw. erlassen werden konnten. Dies hat massiv dazu beigetragen, dass das Absonderungsmanagement auch bei täglich tausenden Neuinfektionen in der Corona-Welle im Herbst 2021 nicht zusammengebrochen ist. Während der persönliche Kontakt mit den BürgerInnen aufgrund allgemeiner und auch amtsinterner Schutz- bzw. Präventionsmaßnahmen zurückgefahren werden musste und naturgemäß nicht gänzlich durch die Verwendung von digitalen Plattformen substituiert werden konnte, ermöglichte die Digitalisierung auch in diesem Zusammenhang eine weitgehend barrierefreie Kommunikation und Interaktion zwischen BürgerInnen und (Landes-)Verwaltung. Dabei ist insbesondere das vom Land Tirol geschaffene Web-Portal zur Anzeige bzw. Bewilligung von Zusammenkünften oder die Möglichkeit einer digitalen Antragstellung für Entschädigungen nach § 32 Epidemiegesetz 1950 zu nennen. Auch die Abwicklung der PCR- und Antigentestungen sowie der COVID-19-Impfungen erfolgte EDV-unterstützt und anwenderfreundlich. Landesseits wurden zudem telefonische Hotlines sowie eigene Postfächer eingerichtet, um die teils enorme Anfragenflut von Bürger:innen zeitgerecht bearbeiten zu können. Aber auch die Kommunikationswege zwischen Bund und Ländern wurden mit Beginn der Pandemie auf digitale Foren umgestellt, sodass trotz bestehender Einschränkungen ein bundesländerübergreifender Informationsfluss zwischen Wien und den Landeshauptstädten sichergestellt war. 

Fazit

Die Erfahrungswerte, welche durch die befassten Stellen gesammelt wurden, zeigen, dass die COVID-19-Pandemie die Verwaltung auf Landesebene vor große Herausforderungen gestellt hat, welche diese jedoch insbesondere aufgrund ihrer hohen Leistungs- und Anpassungsfähigkeit meistern und dadurch ihre besondere Resilienz unter Beweis stellen konnte. Die Zusammenarbeit mit dem Bund war dabei aus Sicht der Länder nicht immer einfach, aber insgesamt als gut und konstruktiv zu bezeichnen. Aus dem Gefüge der mittelbaren Bundesverwaltung erfließende (rechtliche) Schieflagen haben sich nicht offenbart. Mitunter war es jedoch das darauf aufbauende Krisenmanagement des Bundes, welches – rückwirkend betrachtet – teils ausbaufähig war, wie die vorerwähnten Problemfelder aufzeigen. Dies betrifft insbesondere die Kommunikationsprozesse und -inhalte, wobei diesbezügliche Spannungsfelder etwa durch eine einheitliche Auslegungslinie von Rechtsnormen, eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Ministerien und einen stringent angelegten Informationsfluss zwischen Bund und Ländern sowie zwischen Bund und Bevölkerung abgebaut werden könnten. Dass dies – gerade in Zeiten sich ständig ändernder epidemiologischer Sachlagen – nicht immer einfach zu bewerkstelligen ist, steht außer Frage. Fest steht aber auch, dass der Bund redlich bemüht war, den Ländern nicht nur Gelegenheit zu geben, ihre Ideen oder Bedenken zu geplanten oder bestehenden Maßnahmen mitzuteilen, sondern diese auch ernst zu nehmen und tatsächlich umzusetzen. Dass dies in letzter Konsequenz nicht immer ein (für die Länder) fruchtbares Ergebnis brachte, war vielfach rechtspolitischen Gründen geschuldet, aber stets vom Gedanken eines zielgerichteten, effizienten und gesamtstaatlichen Pandemiemanagements getragen.

Als Ergebnis bleibt daher folgender Befund: Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern war und ist geprägt durch die gegenwärtige COVID-19-bedingte Gesundheitskrise. Eine Krise in der Bund-Länder-Zusammenarbeit ist jedoch nicht zu attestieren und ein Abgesang auf die mittelbare Bundesverwaltung keinesfalls angebracht.

Informationen zu Daniel Wachter

Dr. Daniel Wachter ist Verwaltungsjurist beim Amt der Tiroler Landesregierung, Abteilung Gesundheitsrecht und Krankenanstalten.

daniel.wachter@tirol.gv.at

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