Der mehrjährige Finanzrahmen der EU: Wo bleiben die Regionen?

von Martin Bartenschlager, 25.09.2025

Die Europäische Kommission hat am 16. Juli 2025 ihre Vorschläge mit den Schwerpunkten für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2028-2034 veröffentlicht. Mit dem Vorschlag erhofft sich die Kommission mehr Flexibilität für künftige Herausforderungen und angemessene Reaktionsmöglichkeiten für langfristige Entwicklungen sowie in den kommenden sieben Jahren. Im Zentrum stehen die Prioritäten Wettbewerbsfähigkeit und Sicherheit.

Die Vorschläge lassen vermuten, dass die Regionalpolitik ebenso wie die Agrarpolitik in der bisherigen Form als eigenständiges Politikfeld und eigener Fördergegenstand beendet werden soll. Für die Regionen in der EU ist dies alarmierend. Neben einer fragwürdigen Neuausrichtung der Kohäsionspolitik gibt das geforderte Volumen des künftigen Mehrjahresbudgets Anlass zu Bedenken, die Gegenstand dieses Beitrags sein sollen.

Kommissionsvorschläge zum nächsten MFR: Is „Regionenblindheit“ back?

Aus regionaler Perspektive beunruhigend ist der Umstand, dass die Kommission die Kohäsionspolitik in der bisher gekannten Form abschaffen und mit anderen thematischen Förderbereichen vereinen möchte. Während es in der Kohäsionspolitik auch bisher schon eine übergreifende Verordnung gab, welche den Rahmen für einzelne Programme setzte, sollen im neuen Mega-Fonds 14 bisherige Fördertöpfe zusammengelegt werden. Künftig soll es einen 865 Mrd. EUR umfassenden großen „Europäischen Fonds für den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, die Landwirtschaft und den ländlichen Raum, die Fischerei und den Seeverkehr, den Wohlstand und die Sicherheit“ geben. Neben den Mitteln aus den bisherigen Strukturfonds ist auch die Landwirtschaftspolitik betroffen. Zu den Schwerpunktbereichen des MFR hat die Kommission bereits neben allgemeinen und sektorspezifischen Verordnungs- und Beschlussentwürfen, etwa für Regionale Entwicklung, eine Reihe von thematischen „Fact-Sheets“ veröffentlicht.

Durch sogenannte „nationale und regionale Partnerschaftspläne“ (NRPs), die dem Bild eines Trichters ähneln, will die Kommission ihre EU-Prioritäten bündeln und gewissermaßen in die Mitgliedstaaten hineinprojizieren: Pro Mitgliedstaat soll es einen Plan geben, in dem laut Pressemitteilung „alle relevanten Unterstützungsmaßnahmen“ aus bisherigen Fördergebieten, einschließlich der Kohäsions- und Agrarpolitik, gebündelt werden sollen. Die NRPs geben Ziele vor, welche die Mitgliedstaaten gemeinsam mit den Regionen im Einklang mit den EU-Prioritäten entwerfen und erreichen sollen. Die NRPs stellen der Kommission zentralisierte Reform- und Einflussmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten in Aussicht und sollen als Gesamtheit pro Mitgliedstaat verhandelt werden. In der Dachverordnung des aktuellen MFR (VO 2021/1060) besteht ein solcher Mechanismus nicht. Stattdessen werden inhaltliche Prioritäten im Rahmen von kurzen und strategisch ausgerichteten „Partnerschaftsvereinbarungen“ zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten festgelegt. Die für die Strukturfonds zu entwerfenden Partnerschaftsvereinbarungen sind bislang noch durch Pflichten zur Einbindung der regionalen Partner und durch die Anwendung eines bottom-up-Ansatzes geprägt.

In der Regionalpolitik vollziehen die Regionen im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung wesentliche Teile des EU-Haushalts und arbeiten direkt mit den Kommissionsdienststellen zusammen. Die Regionen wickeln einen Großteil des Förderverfahrens ab und können hierbei je nach fachlicher Zuständigkeit dezentrale Förderstellen einrichten. Um zu gewährleisten, dass die Regionen ein Eigeninteresse an geförderten Projekten haben, müssen sie einen Kofinanzierungsanteil leisten.

Während in Deutschland der Bund nur koordinierende Funktionen in der Regionalpolitik hat, sind die Länder für die Umsetzung der Förderung zuständig. Durch die geplanten NRPs könnten sich diese Rollen verschieben.

Die Kommission bewirbt den Mischfonds und die NRPs damit, dass sie den Zugang zu Fördermöglichkeiten erleichtern und Synergie- bzw. Andockmöglichkeiten schaffen sollen. Was zunächst wie eine Arbeitserleichterungsmaßnahme für die EU-Kommission wirkt, nachdem der Abstimmungs- und Koordinierungsaufwand für die Programmerstellung auf die Mitgliedstaaten verschoben wird, entpuppt sich bei näherem Hinsehen als deutliche Schwächung der Regionen: Die Regionen müssten sich künftig verstärkt mit ihren nationalen Regierungen auseinandersetzen und würden gewissenmaßen über den NRP von der Kommission fördertechnisch „mitversorgt“. Die bisherige bewährte Zusammenarbeit zwischen der EU und den Regionen im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung wird aufgegeben. Bisherige Einflussmöglichkeiten in der Regionalpolitik gingen somit verloren.

Noch unklar ist, wie die Regionalförderung künftig verteilt werden soll. Zwar soll es einen Garantiebetrag für weniger entwickelte Regionen geben, der mindestens so hoch ausfällt wie die aktuelle Kohäsionsförderung. Was jedoch für stärkere Regionen gilt, wie die deutschen und österreichischen Bundesländer, bleibt fraglich. Immerhin verspricht die Kommission im Factsheet zur Kohäsionspolitik davon, „alle Regionen zu unterstützen“. Ob dazu auch finanzielle Unterstützung zählt, muss sich zeigen.

In die NRPs sollen außerdem Maßnahmen zur Wahrung und zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit eingearbeitet werden, was der Kommission bessere Sanktionierungsmöglichkeiten gegenüber Mitgliedstaaten an die Hand geben dürfte, die gegen rechtstaatliche Grundsätze verstoßen.

Zukunft des CERV-Programms

Hinzu kommt, dass nach momentanem Stand der Überlegungen das bisherige Programm „Bürgerinnen und Bürger, Gleichstellung, Rechte und Werte“ (CERV), welches im „Aktionsbereich Bürgerbeteiligung und Teilhabe“ die Förderung für kommunale Partnerschaften und kommunale Netzwerke beinhaltet, gemeinsam mit der Kultur- und Medienförderung im neuen Programm „AgoraEU“ zusammengelegt werden soll. Dort soll es als Programm für Demokratie und Zivilgesellschaft eine von drei Säulen neben der Kultur und den Medien bilden. Zwar soll das bisherige CERV-Programm in diesem Rahmen auf 3,6 Mrd. Euro erhöht werden. Aus Gründen des sachlichen Zusammenhangs erscheint es jedoch sinnvoll, die Unterstützung für kommunale Partnerschaften stärker mit der Regionalpolitik zu verzahnen oder als eigenständiges Kommunalprogramm zu integrieren.

Verzahnung von EU-Regional- und Kommunalförderung

Eine Verzahnung von EU-Regional- und Kommunalförderung würde tatsächliche Synergien schaffen und erscheint aus mehreren Gründen sachgerecht: Zum einen vollziehen Regionen und Kommunen einen Großteil des EU-Rechts und sind im Europäischen Ausschuss der Regionen (AdR), dem regionalen und kommunalen Sprachrohr gegenüber Kommission, Parlament und Rat, gemeinsam vertreten. Zum anderen sind Städtepartnerschaften teilweise in regionale Partnerschaften und deren Arbeitsprogramme eingebunden, profitieren voneinander und können sich gegenseitig flankierend unterstützen. Schließlich werden nicht zuletzt in Deutschland die Kommunen staatsorganisationsrechtlich als Teil der Bundesländer angesehen. Die Länder wiederum verstehen sich als Anwälte und Fürsprecher der Kommunen gegenüber übergeordneten Ebenen.

Neue Regionenblindheit?

Bei der Analyse der vorgesehenen nationalen Pläne drängt sich der bekannte Ausspruch von der „Regionenblindheit“ der EU auf: Diese Zuschreibung meinte die vor allem in den Gründungsjahren beobachtbare Tendenz der europäischen Verträge, sich sämtlichen Angelegenheiten in erster Linie auf die Mitgliedstaaten zu beziehen und ihre Regionen zu vernachlässigen. Die mitgliedstaatlichen Regionen, zumal solche mit Staatsqualität, eigenen Gesetzgebungskompetenzen und breiter thematischer Expertise, wurden dabei weitgehend übersehen. Sie blieben bloße Empfänger statt aktive Teilnehmer und demokratische Legitimationsquelle. Dieses Manko wurde in zahlreichen Schritten durch den engagierten und beharrlichen Einsatz der Regionen in der EU überwunden. Gerade die Regionalpolitik ist zu einem der wenigen Bereiche geworden, in den die Regionen sich selbst tatkräftig einbringen und direkt mit der EU-Ebene zusammenarbeiten können, ohne ein „Spiel über Bande“ über ihre nationalen Hauptstädte betreiben zu müssen. Durch die Einführung der NRPs droht nun allerdings eine Zentralisierung von Entscheidungen und ein Rückfall in die Regionenblindheit.

Der Vorstoß zu den nationalen Plänen ist aus mehreren Gründen nicht nachvollziehbar: Zum einen verursacht die Einführung einer zusätzlichen Ebene in Form nationaler Programmpläne erhöhten Planungsaufwand und ein Mehr an Bürokratie. Daneben dürfte sich durch eine zentrale Steuerung der Fördermittel schnell ein Verlust von Bürgernähe der EU einstellen. Dieses Risiko besteht gerade „in der Fläche“, in den Regionen, zumal auch in den Grenzräumen der Mitgliedstaaten, wo Europa durch den Kontakt mit anderen Sprachen und Kulturen für viele Menschen konkret greif- und erlebbar wird.

Eine Zentralisierung von Förderentscheidungen dürfte bestehende Stadt-Land-Gefälle vertiefen und der Identifikation mit der europäischen Integration kaum zuträglich sein. Während der Zuspruch zur EU in den nationalen Hauptstädten verhältnismäßig hoch sein dürfte, ist er vor allem in ländlichen Gebieten der Mitgliedstaaten noch ausbaufähig. Die EU kann ihr Potential nutzen und ihre Identität stärken, indem sie in der Breite der Mitgliedstaaten erlebbar wird. In professioneller Hinsicht fungieren EU-Experten auf regionaler Ebene vielfach als Multiplikatoren. Ferner läuft das Prinzip der Kofinanzierung, nach dem sich die Regionen selbst mit Mitteln beteiligen müssen, einer zentralen Mittelverwaltung völlig zuwider.

Gerade die Regionen sollten nicht von europäisch geförderten Projekten abgeschnitten werden, sie sollten im Gegenteil „etwas abbekommen von Europa“, die Lebensverhältnisse der Regionen in der ganzen EU sollten sich annähern, wie Art. 174 AEUV es vorsieht. Dies läge im Interesse einer gerechten Verteilung, einer echten „pan- oder innereuropäischen Solidarität“, als Ausfluss des in Art. 2 EUV genannten Wertes.

2. Rekordhaushalt und Schuldenfinanzierung durch zusätzliche Eigenmittel?

Aus regionaler Sicht irritieren neben der inhaltlichen Ausrichtung auch die vorgeschlagene Höhe und die begleitende Systematik des mehrjährigen Finanzrahmens. Der Vorschlag sieht ein Volumen von annähernd zwei Billionen Euro vor, was einer Erhöhung gegenüber dem aktuellen MFR um rund 700 Mrd. EUR entspricht und eine Rekordsumme darstellt. Sieht man von den rund 807 Mrd. EUR des ausnahmsweise und zusätzlich bewilligten Wiederaufbauprogramms „NextGenerationEU“ ab, ergibt sich gegenüber dem aktuellen MFR 2021-2027 von 1.211 Mrd. EUR fast eine Verdoppelung.

Stutzig macht auch die Forderung nach zusätzlichen Eigenmitteln, mit denen die Kommission die im Rahmen des Wiederaufbaupakets aufgenommenen Schulden zurückzahlen und ihr Haushaltsvolumen langfristig auf erhöhtem Niveau stabilisieren will. Hier erscheint es wohlbedacht, zunächst auf technischer Ebene zu prüfen, ob bislang EU-seitig überhaupt alle Kreditermächtigungen ausgeschöpft wurden und ob der tatsächliche Bedarf nicht erheblich niedriger anzusetzen ist. Insgesamt werden neue oder zusätzliche Eigenmittel in den fünf Bereichen Emissionshandelssystem, CO²-Grenzausgleich, Elektroabfälle, Tabaksteuer sowie ein Beitrag für Großunternehmen vorgeschlagen. Abgesehen davon, dass ein Pauschalbeiträge für Unternehmen das gesetzte EU-Ziel der Wettbewerbsfähigkeit bald konterkarieren dürfte, erinnern die Eigenmittelvorschläge in ihrer Qualität an den Vorstoß, mit denen die damalige EWG-Kommission Mitte der 1960er Jahre die sogenannte „Politik des leeren Stuhls“ Frankreichs provoziert hatte. Die Kommission hatte seinerzeit zur weiteren Finanzierung des gemeinsamen Agrarmarkts vorgeschlagen, Agrarabschöpfungen und Zollanteile, die bisher den Mitgliedstaaten zukamen, der EWG fortan als Eigenmittel zuzusprechen und auch die Haushaltsaufstellungskompetenzen von Kommission und Parlament erheblich auszubauen. Als Reaktion darauf beorderte Frankeich im zweiten Halbjahr 1965 seine Vertreter aus dem Ministerrat zurück und legte die Gemeinschaftsstrukturen über sechs Monate lang lahm. Während der eigentliche Beweggrund für diese Aktion die Verhinderung von bereits beschlossenen Mehrheitsentscheidungen war, lieferte der Finanzierungsvorstoß Frankreich einen willkommenen Anlass für eine provokante Reaktion. Die französische Blockade war von Erfolg gekrönt, konnten doch die von der Gemeinschaft geforderten Eigenmittel erst deutlich später und stufenweise durch den Eigenmittelbeschluss von 1970 realisiert werden. Neben den ursprünglich geforderten Agrar- und Zollanteilen bekam die Kommission allerdings als zusätzlichen Posten bis zu ein Prozent aus dem Mehrwertsteueraufkommen der Mitgliedstaaten direkt zugesprochen.

Nachdem die aktuell vorgeschlagenen zusätzlichen Eigenmittel gemäß Art. 311 Abs. 2 AEUV und die MFR-Verordnung gemäß Art. 312 Abs. 2 AEUV vom Rat einstimmig beschlossen werden müssen, bleibt abzuwarten, ob dieses Erfordernis seitens der Mitgliedstaaten erneut für Obstruktionspolitik und die Verfolgung eigener Interessen genutzt werden wird. Die Regionen könnten hier gegebenenfalls auf ihre Mitgliedstaaten einwirken.

Insgesamt ist die Finanzierung von Schulden durch die Einführung zusätzlicher Unionssteuern schon unter dem Gesichtspunkt nachhaltiger Finanzplanung abzulehnen. Die avisierte deutliche Erhöhung des Mehrjahreshaushalts wäre in Zeiten angespannter öffentlicher Kassen, in der viele Regionen und Kommunen zum Sparen angehalten sind, ein völlig falsches Signal. Anpassungen von Haushaltsmitteln an den tatsächlichen Bedarf können – ähnlich der geübten Praxis im Haushaltsaufstellungverfahren von Bund und Ländern – sinnvollerweise diskutiert werden.

3. Ausblick und Handlungsempfehlungen

Die Beratungen und Verhandlungen zum MFR werden im Herbst 2025 zwischen den im Rat der EU vertretenen Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament geführt. Beide Organe müssen der MFR-Verordnung und den zugehörigen thematischen Verordnungen als Haushaltsgesetzgeber zustimmen. Die Regionen werden ihre Perspektive sowohl gegenüber den mitgliedstaatlichen Regierungen als auch direkt bei den EU-Institutionen einbringen.

Dass kühne Vorschläge der Kommission Tradition haben und meist nicht ohne Erfolg bleiben, zeigt ein Blick in die Geschichte der europäischen Integration. Vieles spricht jedoch dafür, dass die Kommission ihr Blatt diesmal überreizt. Als konkrete Handlungsempfehlungen werden daher die folgenden vorgeschlagen: Erstens die Regionalförderung nicht nur als eigenständiges Politikfeld zu erhalten, sondern zu stärken und auszubauen, ebenso wie die Mittel für die ländliche Entwicklung. Beide ermöglichen greifbare Berührungspunkte und Identifikation mit der EU, auch abseits urbaner Zentren und großer Ballungsräume. Die Sicherung langfristiger Zustimmung zum europäischen Projekt gerade auch in ländlichen Gebieten dürfte schon im eigenen Interesse der EU liegen. Zweitens sollte der Mittelabruf aus der Regionalförderung überprüft und gegebenenfalls an den tatsächlichen Bedarf angepasst werden. Drittens sollte eine stärkere Verknüpfung der Programme zur Förderung von Städtepartnerschaften mit der Regionalförderung geprüft werden. Mögliche Zielsetzung wäre eine genuines „EU-Kommunal- und Regionalförderprogramm“, das vom AdR als gleichberechtigtem Partner ausgehandelt wird, um die Sichtbarkeit beider Ebenen zu steigern und vorhandene Synergieeffekte zu heben.

Die Europäische Kommission ist gut beraten, nicht nur ihre wohlgemeinte Output- Legitimität zu erhöhen, sondern sich auch verstärkt der Input-Legitimität in Form von Expertise und Beteiligung aus den Mitgliedstaaten und ihren Regionen zu bedienen.

Informationen zu Martin Bartenschlager

Martin Bartenschlager ist Doktorand der PH Schwäbisch Gmünd und forscht zu Theorien europäischer (Des)Integration. Er war abgeordneter nationaler Sachverständiger bei der Europäischen Kommission und ist im Bayerischen Innenministerium in München tätig. Seine Interessen liegen u.a. in den Gestaltungsmöglichkeiten von Regionen und Kommunen im europäischen Mehrebenensystem, vor allem durch die Bereitstellung von Legitimation und Expertise für die EU. Der Beitrag gibt ausschließlich seine Privatmeinung wieder und nicht die der vorgenannten Institutionen.

martinbartenschlager@web.de

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