Der Südtiroler Autonomiekonvent – Endpunkt und Ausgangspunkt zugleich - Teil 1
von , 28.09.2017Gremien, Ablauf und Kontext eines innovativen Prozesses
Am 22. September 2017 fand der Südtiroler Autonomiekonvent mit der Präsentation der Ergebnisse vor dem Südtiroler Landtag seinen Abschluss. Damit endete ein innovativer Prozess der Bürgerbeteiligung, der mit dem Landesgesetz Nr. 3 von 2015 zur Einsetzung eines Konvents für die Überarbeitung des Autonomiestatuts für Trentino-Südtirol in Gang gesetzt worden war. Ziel dieses Prozesses war, unter einer „umfassenden Beteiligung der Bürgergesellschaft Südtirols“ ein Dokument zu erarbeiten, das Vorschläge zu den „institutionellen Anpassungen als auch [die] erforderlichen Ergänzungen des Autonomiestatuts“ für den Südtiroler Landtag enthält.[1] Hintergrund ist die gerade im Zusammenhang mit der Verfassungsreform von 2001 immer wieder als erforderlich thematisierte Überarbeitung des Statuts der Autonomen Region Trentino-Südtirol, das die verfassungsrechtliche Grundlage der Südtirol-Autonomie bildet. Unter dem Motto „Südtirol mitdenken“ sollte über die Zukunft der Südtiroler Gesellschaft und Politik diskutiert und Anregungen für die Überarbeitung des Autonomiestatuts von der Basis – der Bevölkerung - eingeholt werden.
Als Gremien sah das Landesgesetz das Forum der 100 und den Konvent der 33 vor. Die Mitglieder des Forums der 100 wurden nach einem digitalen Losungsverfahren als repräsentative Auswahl (Alter, Geschlecht, Sprache) aus allen in Südtirol ansässigen Interessierten ausgewählt, die sich für die Arbeit in diesem Gremium bereit erklärt hatten und mindestens 16 Jahre alt waren. Die Mitglieder des Konvents der 33 hingegen wurden vom Landtag unter Berücksichtigung der ausgewogenen Vertretung der drei Sprachgruppen und beider Geschlechter aus folgenden Personengruppen gewählt: vier Mitglieder aus einem Neunervorschlag des Rates der Gemeinden; zwei Mitglieder aus einem Sechservorschlag der Unternehmerverbände sowie zwei Mitglieder aus einem Sechservorschlag der Gewerkschaften; acht Mitglieder aus dem Forum der 100; fünf vom Präsidium des Landtags bestimmte Rechtsexperten; zwölf vom Landtag nominierte Mitglieder auf Vorschlag der Mehrheits- bzw. der Minderheitsfraktionen. Wissenschaftlich begleitet wurde das Projekt von der Europäischen Akademie Bozen.
Eingeleitet wurde der Prozess im Jänner 2016 mit einer Phase der breiten Bürgerbeteiligung im Wege von zehn so genannten Open Spaces und eigenen Veranstaltungen für junge Erwachsene, an denen rund 2000 Personen teilnahmen. Aufgefordert, selbst gesellschaftspolitische Themen und Fragen im Kontext der Autonomieentwicklung zu formulieren, griffen die Teilnehmer ein breites Panorama auf, das von Grundpfeilern des Minderheitenschutzes wie ethnischer Proporz, Schule, Bildung oder der Gesetzgebungs- und Verwaltungsautonomie über die völkerrechtliche Selbstbestimmung hin zu Umwelt, Sozialem und Migration sowie Bürgerbeteiligung reichte. Allein diese Themenauswahl zeigt, wie breit die Südtiroler Zivilgesellschaft den Inhalt der Autonomie Südtirols fasst. Vereine erhielten eigens Gelegenheit, in „Konventsgesprächen“ zu den Themen „Modell Südtirol“ (u.a. Vollautonomie und Selbstbestimmung), „Die Gesellschaft Südtirols“ (u.a. Familie, Jugend und Soziales; Integration und Inklusion), „Politikgestaltung“ (u.a. Mehrsprachigkeit, Bürgerbeteiligung) und „Minderheitenschutz“ (u.a. Proporz, neue MitbürgerInnen) möglichst konkrete Vorschläge zur Änderung und Ergänzung des Autonomiestatuts zu formulieren.
Am 30. April 2016 nahm der Konvent der 33 seine Arbeit auf. Er wählte aus seiner Mitte ein dreiköpfiges Präsidium und tagte 27 Mal. Seine Sitzungen wurden im Internet live übertragen, protokolliert und fanden, bis auf wenige Ausnahmen, stets im Plenum statt. Als Schwierigkeit erwies sich von Anbeginn an die im Landesgesetz vorgesehene Arbeitsmethode: der Konvent sollte nach dem Konsensprinzip arbeiten, zugleich aber war es möglich, Minderheitenberichte zu verfassen. Damit prallten zwei gegensätzliche Arbeitsmethoden aufeinander: Minderheitenberichte sind typisch für das Mehrheitsprinzip, während das Konsensprinzip für ein Ergebnis erfordert, dass es keine ausdrückliche Gegenstimme gibt und folglich zu Kompromissen anregt. Zunächst wäre die Erstellung eines einführenden Dokuments vorgesehen gewesen, auf das eine Anhörungsphase der Vorschläge der Bürgergesellschaft und von externen Experten oder Expertinnen folgen sollte. Als letzter Schritt hätte ein in Artikel gegliedertes Dokument samt Begleitbericht erstellt werden sollen. Rasch erwies sich aufgrund des Konsensprinzips und der Komplexität der Materie das Verfassen eines solchen Dokuments als wenig wahrscheinlich, weshalb der Landesgesetzgeber 2016 die Aufgabenstellung des Konvents der 33 als Ausarbeitung eines Dokuments definierte, das “ Vorschläge für den Landtag zur Überarbeitung des Autonomiestatuts enthält.“ Die Möglichkeit der Minderheitenberichte wurde beibehalten.
Der Konvent der 33 stützte sich in seinen Arbeiten vornehmlich auf die Expertise seiner Mitglieder, lediglich zum Thema der Finanzautonomie fand eine externe Expertenanhörung statt. Mehrfach umrissen Mitglieder des Konvents bestimmte Themenbereiche, gaben u.a. anstelle eines einführenden Dokuments eine Einführung in das Autonomiestatut und erarbeiteten Teildokumente, die vom Konvent diskutiert wurden, etwa zum Thema Internationale Beziehungen und Beziehungen zur Europäischen Union, Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen, Ladiner und Finanzautonomie. Mit der Erstellung eines Abschlussdokumentes, das die Ergebnisse der Arbeiten des Konvents darstellen sollte, wurden drei der fünf Rechtsexperten des Konvents beauftragt.
Das Forum der 100 traf sich sechs Mal und entschied sich für eine Arbeitsweise in Arbeitsgruppen. Es hörte eine Reihe von Experten und Expertinnen an und erzielte in vielen Bereichen Ergebnisse im Konsens, die in jeweils ein Dokument pro Arbeitsgruppe einflossen. Die Diskussion im Forum der 100 wurde durch seine acht Vertreter in den Konvent der 33 eingebracht, der eine Sitzung der Vorstellung der im Forum der 100 erzielten Ergebnisse widmete.
Das Landesgesetz Nr.3 von 2015 enthält auch Regelungen zur Zusammenarbeit des Südtirol-Konvents mit den Südtiroler Parlamentariern und dem Trentiner Landtag. Der Meinungsaustausch mit dem Trentiner Landtag ist deshalb von Bedeutung, weil dem Südtiroler Landtag alleine keine Gesetzesinitiative im italienischen Parlament für ein Verfassungsgesetz zur Änderung und Ergänzung des Autonomiestatuts zukommt, sondern diese gemäß Artikel 103 des Autonomiestatuts dem Regionalrat, zusammengesetzt aus dem Südtiroler und dem Trentiner Landtag, zusteht. Allerdings kann der Regionalrat nur aufgrund eines gleichlautenden Beschlusses der Landtage von Bozen und von Trient tätig werden. Im Trentino ist im September 2016 mit dem Gesetz Nr. 1 von 2016 ebenfalls ein partizipativer Prozess der Diskussion zur Überarbeitung des Statuts in Gang gesetzt worden.[2] Im Unterschied zum Südtiroler Prozess wählte man als ersten Schritt die Erarbeitung eines „Vorläufigen Dokuments“ durch eine Gruppe von 25 Personen („Consulta“), bestehend aus Vertretern verschiedener Interessensverbände und der Sprachminderheiten sowie aus Rechtsexperten. Bis Ende September 2017 wird das „Vorläufige Dokument“ im Rahmen von Treffen auf dem gesamten Gebiet des Trentino mit der Bevölkerung, aber auch mit der Trentiner Landesregierung und den Parlamentariern diskutiert. Die Ergebnisse sollen in ein abschließendes Dokument einfließen, das dem Landeshauptmann und dem Präsidenten des Trentiner Landtags übermittelt wird, damit das von Artikel 103 des Autonomiestatuts vorgesehene Verfahren eingeleitet werden kann.
Nachdem im Oktober 2016 die Arbeiten der Trentiner Consulta begonnen hatten, kam es zu einem Treffen des Präsidiums des Konvents der 33 mit dem Vorsitzenden und dem stellvertretenden Vorsitzenden der Consulta. Ebenso fand ein Treffen zwischen den Vertretern der Consulta und Vertretern des Forums der 100 statt. Auch wurde das „Vorläufige Dokument“ der Consulta den Gremien des Südtiroler Autonomiekonvents übermittelt.
[1] Sämtliche Dokumente des Südtiroler Autonomiekonvents können unter http://www.konvent.bz.it/ eingesehen werden.
[2] Siehe dazu die Homepage https://www.riformastatuto.tn.it/.
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