Informelle (Volks-)Befragungen

von Andreas Joham, 10.07.2026

Informelle (Volks-)Befragungen

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung

Direkte Demokratie genießt in Österreich traditionell einen hohen Stellenwert. Mit Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen stellt die Rechtsordnung verschiedene Instrumente zur Verfügung, um die Bevölkerung an der staatlichen Willensbildung zu beteiligen. In der Praxis zeigt sich jedoch ein bemerkenswertes Phänomen: Während die gesetzlich geregelten Instrumente vergleichsweise selten genutzt werden, greifen insbesondere Gemeinden zunehmend auf Befragungen zurück, die außerhalb des bestehenden Rechtsrahmens stattfinden. Diese sogenannten informellen (Volks-)Befragungen sind mittlerweile keine Randerscheinung mehr. Vielmehr zeigt die Untersuchung der Praxis, dass mehr als die Hälfte der erfassten Befragungen auf Gemeindeebene außerhalb des Regimes der gesetzlich geregelten, formellen Volksbefragungen durchgeführt wurde.

Als informelle (Volks-)Befragungen lassen sich sämtliche von Gebietskörperschaften initiierte Befragungen der Bevölkerung verstehen, die auf keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage beruhen. Eine einheitliche Erscheinungsform besteht dabei nicht. Vielmehr unterscheiden sich informelle (Volks-)Befragungen beträchtlich hinsichtlich Zielsetzung, Teilnehmerkreis und Durchführung von Befragung zu Befragung. Gleichwohl lassen sich gemeinsame Merkmale identifizieren, anhand derer eine Typologie entwickelt werden kann. Diese orientiert sich am Grad der Ähnlichkeit zu den formellen Volksbefragungen, an der Art und Weise der Fragestellung sowie am Adressatenkreis der Befragung. Danach lassen sich drei Grundformen unterscheiden: Befragungen mit referendumsähnlichem, deliberativem oder demoskopischem Charakter. Letztere können wiederum entweder von Gebietskörperschaften selbst oder durch beauftragte Meinungsforschungsinstitute durchgeführt werden.

Sind informelle (Volks-)Befragungen verfassungsrechtlich zulässig?

Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage wirft die Durchführung informeller (Volks-)Befragungen erhebliche verfassungsrechtliche Fragen auf, insbesondere im Hinblick auf das Legalitätsprinzip, die mögliche Beeinträchtigung subjektiver Rechte sowie das Fehlen eines adäquaten Rechtsschutzes. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen derartige informelle (Volks-)Befragungen verfassungsrechtlich zulässig sind.

Aus der Interpretation der verfassungsgesetzlichen Grundlagen auf Bundes- sowie (steirischer) Landes- und Gemeindeebene lässt sich aus semantischen und pragmatischen Auslegungsaspekten eine relative Sperrwirkung ableiten, die auf den jeweiligen Normanwendungsbereich der gesetzlich geregelten, formellen Volksbefragung beschränkt ist. Diese umfassen die außenwirksame Befragung der gesamten Bevölkerung einer territorialen Entität zu einer konkreten Angelegenheit der staatlichen Willensbildung. Aufgrund der Anknüpfung der Stimmberechtigung an das Wahlrecht gilt die Teilnahme an formellen Volksbefragungen unter Einhaltung der einschlägigen gesetzlichen Regelungen als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht aller bei der jeweiligen Volksbefragung stimmberechtigten Personen.

Informelle (Volks-)Befragungen, die diese Voraussetzungen erfüllen, fallen bereits ihrem Wesen nach in den Anwendungsbereich formeller Volksbefragungen. Sie sind daher als rechtswidrige formelle Volksbefragungen zu qualifizieren. Darüber hinaus erfasst die relative Sperrwirkung auch bestimmte Umgehungskonstellationen. Dies gilt etwa dann, wenn eine Gebietskörperschaft den Teilnehmerkreis künstlich einschränkt oder erweitert, um die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu vermeiden, die Befragung ihrem Zweck nach aber weiterhin einer formellen Volksbefragung entspricht.

Insgesamt hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der Zulässigkeit maßgeblich vom jeweiligen Typus der Befragung ab. Besonders problematisch sind Befragungen mit referendumsähnlichem Charakter. Sie richten sich grundsätzlich an die gesamte Bevölkerung und betreffen konkrete Fragen staatlicher Willensbildung. Damit fallen sie grundsätzlich in den Anwendungsbereich gesetzlich geregelter Volksbefragungen und sind folglich als rechtswidrige formelle Volksbefragungen zu qualifizieren. In Bezug auf jene Befragungen, die rechtswidrige Umgehungen darstellen, ergibt sich die Anwendbarkeit der Regelungen über formelle Volksbefragungen hingegen erst aus einem Analogieschluss.

Anders verhält es sich bei Befragungen mit deliberativem oder demoskopischem Charakter. Diese dienen zwar ebenfalls der Informationsgewinnung oder der Einbindung der Bevölkerung in politische Entscheidungsprozesse, verfolgen aber andere Funktionen als die formelle Volksbefragung. Sie werden grundsätzlich nicht von der relativen Sperrwirkung erfasst und sind daher im Regelfall verfassungsrechtlich zulässig.

Sofern informelle (Volks-)Befragungen nicht der relativen Sperrwirkung unterliegen, ist ferner zu klären, ob sie als Akte der Hoheitsverwaltung oder der Privatwirtschaftsverwaltung einzuordnen sind. Aufgrund ihres engen Zusammenhangs mit der staatlichen Willensbildung sind derartige Befragungen mit referendumsähnlichem, deliberativem sowie selbstständigem demoskopischem Charakter meines Erachtens grundsätzlich als Formen typenfreier Hoheitsverwaltung zu qualifizieren.

Für typenfreie Hoheitsverwaltung ist nicht zwingend eine gesetzliche Grundlage erforderlich. Greift eine Befragung jedoch in subjektive Rechte ein, bedarf sie einer gesetzlichen Grundlage sowie eines effektiven Rechtsschutzes. Gerade hier zeigt sich eine Schwäche der bestehenden Rechtslage: Für jene informellen Befragungen, die nicht als rechtswidrige formelle Volksbefragungen einzustufen sind, besteht derzeit regelmäßig kein ausdrücklich geregelter öffentlich-rechtlicher Rechtsschutz. Das Problem ist bislang von begrenzter Bedeutung, da Befragungen mit deliberativem oder demoskopischem Charakter meist grundrechtsneutral ausgestaltet werden. In Einzelfällen – etwa bei diskriminierenden Fragestellungen oder einem sachlich nicht begründbaren Ausschluss bestimmter Personengruppen – können jedoch durchaus rechtsschutzbedürftige Eingriffe entstehen.

Resümee und Lösungsvorschlag

Die verfassungsrechtliche Beurteilung informeller (Volks-)Befragungen hängt maßgeblich von ihrer konkreten Ausgestaltung ab. Während Befragungen mit referendumsähnlichem Charakter häufig in den Anwendungsbereich der gesetzlichen Regelungen über Volksbefragungen fallen und daher als rechtswidrige formelle Volksbefragungen zu qualifizieren sind, gilt dies für Befragungen mit deliberativem oder demoskopischem Charakter in aller Regel nicht.

Nichtsdestotrotz werfen informelle (Volks-)Befragungen erhebliche verfassungsrechtliche Fragen auf, da sie weder auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen noch ein ausdrücklicher Rechtsschutz gegen ihre Durchführung besteht. Gebietskörperschaften bewegen sich damit häufig in einem rechtlichen Graubereich. Ein möglicher Ausweg bestünde darin, für derartige Befragungen einen gesetzlichen Rahmen samt einheitlichem Rechtsschutz zu schaffen. Die Überführung bislang informeller Befragungsformen in das Korsett der Rechtsordnung könnte nicht nur bestehende Rechtsunsicherheiten beseitigen, sondern durch ein flexibleres System von Volksbefragungen auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene auch die politische Partizipation und das Vertrauen in staatliche Entscheidungsprozesse stärken.

Informationen zu Andreas Joham

Univ.-Ass. Dr. Andreas Joham ist Universitätsassistent (post doc) am Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Universität Graz. In seiner Dissertation, deren Publikationsfassung im Juni 2026 erschienen ist, befasste er sich mit der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit informell durchgeführter (Volks-)Befragungen. Er ist Träger des Preises für Föderalismus- und Regionalforschung 2026.

andreas.joham@uni-graz.at

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