Italiens neuer Senat im Verfassungsreformentwurf: verkleinert, entmachtet – und überflüssig?

von Carolin Zwilling, 09.06.2015

 Als Italiens Ministerpräsident Matteo Renzi im Frühjahr 2014 einen Gesetzentwurf zur Änderung der italienischen Verfassung einbrachte, handelte es sich um den weitreichendsten Reformversuch seit Beginn der Republik, der Auswirkungen auf das gesamte Staatsorganisationsrecht haben sollte. Als Ziel der Reform wurde die „Vereinfachung“ proklamiert: Eine Verkürzung der Entscheidungsabläufe und –verfahren und eine Konzentration der Entscheidungsgewalt auf die Regierung und die Abgeordnetenkammer sollten Abhilfe schaffen. Als zentrale Schwachstelle der bisherigen Verfassung gilt das perfekte Zweikammersystem, das sowohl die Abgeordnetenkammer als auch den Senat mit identischen Rechten und Aufgaben ausstattet. Folglich betreffen die größten Änderungen die Umwandlung des Senats in eine Vertretung der Gebietskörperschaften und die neuen Gesetzgebungsverfahren und Kompetenzkataloge.

Intensive politische Diskussionen führten zunächst die Senatoren, die sich bereits im August 2014 auf einen gemeinsamen Entwurf einigen konnten. Größere Schwierigkeiten, sich auf einen Kompromiss zu einigen, hatten die Abgeordneten. Erst im März 2015 fand der Reformvorschlag in der Abgeordnetenkammer nach zahlreichen Änderungen, die aber das Gesamtkonzept des Entwurfs nicht änderten, eine Mehrheit: Mit großer Zustimmung (357 Ja-Stimmen zu 125 Nein-Stimmen) überwanden die Abgeordneten die Hürde der ersten Lesung. Nachdem der Senat nun auch diesen Abänderungen zustimmen muss, wird dann die zweite Lesung in beiden Kammern folgen. Derzeit ruhen jedoch die Arbeiten an dem Reformvorhaben bereits seit Wochen, da der Verabschiedung eines neuen Wahlgesetzes für die Abgeordnetenkammer Vorrang eingeräumt worden war. Dieses sog. Italicum (Gesetz Nr. 52/2015) wurde am 4. Mai 2015 nach hitzigen Debatten und politischen Schachzügen von der Abgeordnetenkammer verabschiedet, nachdem es bereits am 28. Januar vom Senat angenommen worden war (siehe den Beitrag von Francesco Palermo unter http://www.foederalismus.at/blog/das-neue-italienische-wahlgesetz_49.php). Nachdem die Regionalwahlen in zahlreichen Regionen mit Normalstatut Ende Mai und die anstehende Sommerpause wieder zu einer Beruhigung des parteipolitisch aufgeheizten Klimas führen sollten, dürfte sich die Aufmerksamkeit wieder der Verfassungsreform zuwenden. Ob überhaupt und mit welcher Dringlichkeit, bleibt jedoch abzuwarten. Frühestens 2016 könnte eine neue Verfassung in Kraft treten. Sollte in der zweiten Lesung nicht in beiden Parlamentskammern die Zweidrittelmehrheit erreicht werden, könnte es – wie schon 2005 - zu einem Volksentscheid über die Verfassungsreform kommen, Artikel 138 itVerf.

Wie soll der Senat künftig aussehen?

Unzweifelhaft hat der österreichische Bundesrat als Vorbild gedient. Laut Reformentwurf soll es sich beim Senat um ein Organ für die Vertretung der Gebietskörperschaften handeln, was dem allgemeinen Trend zur Föderalisierung Italiens entspräche. Die Regionalinteressen vertreten zukünftig 95 Senatoren, die von den Landtagen der Regionen gewählt werden, 5 Senatoren, die vom Präsidenten der Republik für eine Amtszeit von 7 Jahren ernannt werden, sowie die bisherigen Senatoren auf Lebenszeit. Damit reduziert sich die Anzahl der Senatoren von bisher 315 auf knapp über 100 (die Senatoren auf Lebenszeit werden nach ihrem Ableben nicht mehr ersetzt werden). An Stelle der bisher allgemeinen Direktwahl der Senatoren tritt künftig die indirekte Wahl der Vertreter der Lokalautonomien, die gleichmäßig die Interessen der Legislative wie der Exekutive repräsentieren: „Die Landtagsabgeordneten wählen die Senatoren aus ihrer Mitte und aus den Bürgermeistern ihrer Region nach Verhältnismäßigkeitswahlrecht“. Die Länge des Mandats richtet sich nach der Länge des politischen Amtes, das die Senatoren in ihrer Herkunftsregion innehaben. Damit ergibt sich ein stetiger Wechsel, da die Regionalrats- und Kommunalwahlen nicht landesweit an demselben Termin stattfinden. Die Verteilung der Sitze im Senat erfolgt gemäß der Bevölkerungsanzahl, d.h. laut Artikel 57 Abs. 3 itVerf jedenfalls mindestens 2 Sitze und für die beiden autonomen Provinzen Bozen und Trient ebenfalls als Regelfall 2 Sitze.

Die Umwandlung in ein differenziertes Zweikammersystem bedingt vor allem auch die Änderung der Gesetzgebungsverfahren. Zukünftig verfügt die Abgeordnetenkammer über die Residualkompetenz. Der Senat ist lediglich in den ausdrücklich in der Verfassung aufgeführten Fällen beteiligt: vollständig gleichberechtigt wie bisher nur in Bezug auf Verfassungsänderungen, andere Gesetze mit Verfassungsrang und Gesetze mit besonderer Bedeutung (etwa Gesetze zur Umsetzung der Verfassungsnormen in Bereichen wie Schutz von Sprachminderheiten und Volksbefragungen, Kommunalorganisationsrecht, Wahlrecht und Nichtwählbarkeit von Landtagsabgeordneten), Artikel 55 Abs. 5 itVerf. In allen übrigen Gesetzgebungsverfahren ist er auf die Rolle einer Randfigur beschränkt: Der Senat kann innerhalb von 10 Tagen auf Anfrage eines Drittels der Senatoren verlangen, den Gesetzesentwurf zu überprüfen, und sodann innerhalb von 30 Tagen Abänderungsanträge stellen. Die Abgeordnetenkammer entscheidet dann abschließend über diese Anträge im Regelfall mit einfacher Mehrheit oder ausnahmsweise bei bestimmten Materien, wie zB den Haushaltsgesetzesentwürfen, mit absoluter Mehrheit.

Wozu braucht es den Senat also?

Im Hinblick auf die quantitative Beteiligung an Gesetzesvorhaben wird der Senat künftig mit Sicherheit eine Nebenrolle spielen. Renzi verfolgt die klare Absicht, alle Macht auf die Regierung und die Abgeordnetenkammer zu konzentrieren und alle Störfaktoren wie Regionen und zweite Kammer möglichst weit an den Rand des Geschehens zu verdrängen. Ein Parlamentsflügel zur Vertretung der Regionalinteressen macht sich gut, vor allem politisch – national wie in Europa -, wenn man erklärter Verfechter von mehr Föderalismus, Dezentralisierung und Subsidiarität ist. Doch stimmt das Etikett derzeit nicht mit dem Inhalt überein, da die Regionalinteressen mit dem Senat nur einen äußerst schwachen Eingang in die Tagespolitik finden werden.  

Dennoch ist hiermit ein wichtiger erster Schritt getan. Der Parlamentarismus steckt in Italien in einer tiefen Krise und muss drastisch reformiert werden, um endlich wieder ohne Notstandsmaßnahmen und mit stabilen Koalitionen zu funktionieren. Abzuwarten bleibt, wie auch in Zukunft die intergouvernementalen Beziehungen das wahre Verfassungsgefüge bestimmen werden, wie etwa die Regionen ihren Einfluss über die Staat-Regionen-Konferenz geltend machen werden. Jedenfalls könnte Italiens Verfassung moderner und pragmatischer werden, auch wenn die Ausrichtung eindeutig zentralistischer ist. Der Senat kann auf jeden Fall auch in Zukunft weiterhin eine Überwachungsfunktion ausüben, um nicht der Abgeordnetenkammer und der Regierung uneingeschränkte Machtfülle zu überlassen.

Informationen zu Carolin Zwilling

Ass. Iur. Carolin Zwilling ist Koordinatorin und Senior Researcher am Institut für Föderalismus- und Regionalismusforschung der Europäischen Akademie Bozen




Carolin.Zwilling@eurac.edu

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